Sentencia Definitiva N° 728/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 6 de octubre de 2022. No. 728 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados “IDARPA S.A. con ESTADO. MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. Acción de Nulidad” (Ficha No. 436/2020). RESULTANDO : I) El día 11 de agosto de 2020, a fs. 12, compareció Laura Jauregui MUJICA, en representación de IDARPA S.A., pretendiendo la nulidad de la Resolución de fecha 19 de agosto de 2019, dictada por la Auditoría Interna de la Nación (AIN). Resolución por la que se aplicó una sanción de multa a IDARPA S.A., consistente en 30 veces el valor de la multa máxima por contravención establecida en el art. 95 del Código Tributario, por haber incurrido en incumplimiento de la obligación establecida por los arts. 23 y 29 de la Ley No. 19.484, en el plazo dispuesto por el art. 42 de dicha Ley y el art. 24 del Decreto No. 166/017 y sus modificaciones. Expuso que, con fecha 1º de marzo de 2018, IDARPA S.A., en cumplimiento del art. 29 de la Ley No. 19.484 “Ley de Transparencia Fiscal Internacional, Prevención y Control del Lavado de Activos y Financiamiento del Terrorismo” , y normas concordantes y complementarias, presentó la declaración jurada ante el Banco Central del Uruguay (BCU) comunicando sus beneficiarios finales. A continuación, con fecha 21 de enero de 2019, la oficina de Comisión de Acciones de la AIN confirió vista a la Sociedad del informe donde se pacta la imposición de una multa que asciende a $413.000, al entender que la Sociedad incumplió con la obligación de presentar en plazo la comunicación de Beneficiarios Finales, según lo dispuesto en el art.32, literal A) de la Ley No. 19.484. Considerando a la Sociedad como una entidad de gran dimensión económica, graduando el incumplimiento en 50 veces la multa por contravención establecida por el art. 95 del Código Tributario (según lo dispuesto por el art. 21 del Decreto No. 166/017). Manifestó que presentó descargos, lo que determinó la revisión de la multa por parte de la AIN, resolviendo en consecuencia imponer una multa de 30 veces el valor de la multa máxima por contravención establecida por el art. 95 del Código Tributario, la cual asciende a $247.800. Como agravios expuso que: la Resolución vulneró los principio de gradualidad, proporcionalidad y razonabilidad en que debe basarse toda resolución de la Administración; también el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos; se fundó sobre extremos ambiguos que podrían inducir en error; ignora las dificultades prácticas constatadas por la administración en cuanto al cumplimiento de la obligación en plazo y también que no existió voluntad o intención de infringir la norma por parte de IDARPA S.A. Sostuvo que de acuerdo con el art. 36 de la Ley No. 19.484 el monto de la multa se debe graduar en función del plazo del incumplimiento, la dimensión económica de la entidad obligada y la participación relativa que en el patrimonio de esta tengan el o los beneficiarios no identificados. Debiendo considerarse a tales efectos lo previsto en el art. 21 del Decreto No. 166/017 y la Resolución de la A.I.N. de fecha 6 de abril de 2018. Indicó que, al tratarse de un mero incumplimiento primario, la multa no podrá exceder de 16 veces el valor de la multa máxima por contravención que establece el art. 95 del Código Tributario. Mientras que, la AIN, en forma arbitraria, impuso la multa máxima desatendiendo los criterios de gradualidad indicados. La A.I.N. considera a la Sociedad como “una entidad de gran dimensión económica” -basándose en la información brindada por la DGI, no proporcionada por la actora-. IDARPA S.A. presentó la declaración jurada conforme a los estándares exigidos, comunicando el 100% de sus beneficiarios finales y habiendo transcurrido tan solo 4 meses del plazo de incumplimiento. Afirmó que la Resolución vulnera el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos. La multa que impone la Resolución que se impugna no puede vulnerar lo establecido en el reglamento general y en consecuencia no podrá exceder de 16 veces el valor. Manifestó que, de conformidad con los términos expresados por la A.I.N. en la Resolución de fecha 19 de agosto de 2019, se comprueba en primer término el cumplimiento de la presentación de la declaración jurada al BCU por parte de IDARPA S.A., del que se desprende la clara intención de dicha Sociedad en cumplir. Surge de la resolución que se impugna que resulta comprobado el porcentaje de participación patrimonial respecto del cual se desconoce su beneficiario final, por cuanto tal como surge del Formulario B, IDARPA S.A., comunicó el 100% de sus beneficiarios finales. Añadió que la Resolución ignora las dificultades prácticas constatadas por la Administración en cuanto al cumplimiento de la obligación en plazo. Señaló que, dada la constatación de problemas de orden práctico que dificultaron el cumplimiento de la obligación en plazo, el Poder Ejecutivo resolvió promulgar el Decreto No. 282/017, el cual establece que las entidades obligadas por la Ley No. 18.930 a comunicar sus beneficiarios finales, disponen hasta el 3 de octubre de 2017 para presentar la declaración jurada a que refiere el art. 29 de la Ley No. 19.484. Además, que la Sociedad se enfrentó a la dificultad de hacer comprender a sus beneficiarios finales, de distintas nacionalidades, los motivos en que se fundan esas exigencias. Por último, agregó que la Resolución ignora que no existió voluntad o intención de infringir la norma. El hecho de que se haya presentado el formulario sobre beneficiarios finales fuera de plazo no tiene la aptitud para configurar por si sola una infracción de la magnitud descrita de $247.800. Falta la intencionalidad para aplicar una sanción. II) De la demanda se confirió traslado dispuesto por Decreto No. 4696/2020 (fs.21). Con fecha 8 de octubre de 2020, compareció Pablo José MORELLI en representación de la AIN a contestar la demanda. Manifestó que la Ley No. 19.484, en su art. 29, obliga a las entidades residentes a informar al registro que mantiene el BCU, con carácter de declaración jurada, quienes son los beneficiarios finales. Que existe un plazo para cumplir con dicha obligación, el cual se encuentra establecido en el art. 42 de la Ley No. 19.484 y el art. 24 del Decreto No. 166/017 y sus modificaciones. Expuso que IDARPA S.A. es una entidad obligada por la Ley No. 18.930 por tratarse de una sociedad anónima con acciones al portador cuyo plazo, por tanto, para presentar la declaración jurada venció el 31/10/2017, habiendo presentado la misma fuera de plazo el día 1/3/2018. La actora reconoció expresamente que existió un incumplimiento de su parte y que por ende le corresponde la aplicación de multa, cuestionando únicamente su monto, respecto de lo cual no le asiste razón. La multa aplicada se ajusta Derecho, al respecto, se aplicaron los criterios dispuestos en el art. 36 inc. final de la Ley No. 19.484, art 21 del Decreto No. 166/017 y en la Resolución de la AIN de fecha 6 de abril de 2018. IDARPA S.A. declaró conocer el 100% de sus beneficiarios finales, por lo que el porcentaje de desconocimiento se encuentra entre el 0 y el 20%, extremo que también se consideró a los efectos de la graduación de la multa. Con relación al plazo de incumplimiento, dado que el plazo venció el 31/10/17 y en virtud que la entidad envío la comunicación al BCU el 1/3/2018, el plazo de incumplimiento se encuentra en el tramo de la escala entre 3 y 9 meses. Añadió que el monto de 16 MC que la parte actora pretende que se le aplique por concepto de multa no se encuentra establecido en ninguna de las escalas existentes. Tampoco existen antecedentes de atraso dado que es la primera vez que la normativa les exige el registro de sus beneficiarios finales. La falta de cumplimiento en plazo generó la sanción que fue graduada de acuerdo con los parámetros establecidos en el Decreto mencionado y que luego reglamentó la Resolución. Manifestó que los arts. 28 de la Ley No. 19.484 y art.19 del Decreto No. 166/017 habilitan a la A.I.N. a recabar de la DGI la información necesaria para el cumplimiento de sus cometidos. Informando la DGI que se trata de una entidad de gran dimensión económica y así procedió a graduar la multa que le es aplicable. No probando la actora lo contrario. Afirmó que tampoco se vulneró el principio de inderogabilidad singular de los reglamento, cabe destacar que el Decreto No. 166/017 estableció en su art .21, que las multas establecidas por el art. 32 de la Ley No. 19.484, se graduarán en función de la dimensión económica de las entidades y del plazo de incumplimiento, considerando el valor de la multa máxima por contravención establecida por el art. 95 del Código Tributario y asimismo considerando el porcentaje de participación respecto del cual se desconoce su beneficiario final. En relación con la falta de intención en infringir la norma, señaló que actuó con culpa, en base a lo que dispone el art. 1344 del C.C. La entidad pudo y debió haber presentado la declaración jurada pero no lo hizo, no tuvo una diligencia debida, fue negligente por haber incumplido sus deberes legales, haya habido o no intención de su parte en incumplir. Sostuvo que estamos ante un incumplimiento con culpa o negligencia por parte de la entidad que tuvo más de 9 meses desde la promulgación y publicación de la Ley en enero 2017 hasta el 31 de octubre de 2017 a efectos de realizar la comunicación correspondiente al BCU. III) Por Decreto No. 6890/2020, se tuvo por contestada la demanda y se dispuso la apertura a prueba del proceso por 60 días, agregándose antecedentes administrativos con citación en 54 fs. (fs. 31), produciéndose la prueba que fue agregada de fs. 33 a fs. 42. IV) Alegaron las partes por su orden, la actora a fs. 46- 52 y la demandada a fs. 67-73. V) Se oyó al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien se pronunció mediante Dictamen Nº 36/2022 (fs. 77), aconsejando desestimar la demanda. VI) Se citó a las partes para sentencia por Decreto No. 532/2022 (fs. 81), la que se dictó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la demanda anulatoria. La actora promovió la anulación de la Resolución de fecha 19 de agosto de 2019, dictada por la A.I.N., en virtud de la cual, se aplicó a IDARPA S.A. una multa de 30 veces el valor de la multa máxima por contravención establecida por el art. 95 del Código Tributario, por haber incurrido en incumplimiento de la obligación establecida por los arts. 23 y 29 de la Ley No. 19.484 en el plazo dispuesto por el art. 42 de dicha Ley y el art. 24 del Decreto No. 166/017 y sus modificaciones (fs. 28 vto.-29 A.A. en 54 fs.). Se notificó de la resolución con fecha 26 de agosto de 2019 (fs.29 vto.-30 A.A. en 54 fs.). Con fecha 5 de setiembre de 2019 se interpusieron los recursos administrativos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 31-32 A.A. en 54 fs.). Por Resolución de fecha 14 de enero de 2020 se desestimó el recurso de revocación (fs. 48 vto.- 49 A.A. en 54 fs.), tras el transcurso de 200 días desde la interposición del recurso administrativo jerárquico, sin que la Administración lo resolviera, la denegatoria ficta se configuró con fecha 23 de marzo de 2020 (art. 5º de la Ley No. 15.869, en la redacción dada por el art. 41 de la Ley No. 17.292). La acción de nulidad se presentó en tiempo hábil con fecha 11 de agosto de 2020 (cfme. nota de cargo de fs.12 y considerando la feria judicial extraordinaria dispuesta por la Ley No. 19.879 y Acordadas del TCA Nros 8, 9, 10, 11 y 13). II) Analizadas las presentes actuaciones, el Tribunal, por unanimidad, entiende que corresponde confirmar la sanción de multa impuesta por la AIN. Dicha multa derivó de los controles efectuados por la AIN, constatando el incumplimiento en la presentación de la declaración jurada prevista en el art. 29 de la Ley No. 19.484 ante el Banco Central del Uruguay. Disposición que establece que: “Las entidades obligadas deberán informar al registro a que refiere el artículo 27, los beneficiarios finales identificados indicando los porcentajes de participación de los que cumplen las condiciones establecidas en el artículo 22, los que no las cumplen y los que desconoce, así como de quienes ejercen su control final, si correspondiere. Queda incluida en lo dispuesto en el inciso anterior, la información relativa a la cadena de titularidad en los casos en que el beneficiario final lo sea indirectamente o por otros medios ejerza el control final, así como los titulares a que refiere el artículo 25. Dicha comunicación tendrá carácter de declaración jurada”. Además, el literal A), del art. 32 de dicha disposición, que regula el régimen sancionatorio, dispone que: “ El incumplimiento de la obligación de identificar a los beneficiarios finales o titulares en los términos previstos en los artículos 22 a 25 de la presente ley, será castigado con una multa cuyo monto será de hasta cien veces el valor máximo de la multa por contravención establecida en el artículo 95 del Código Tributario”. La norma establece un límite máximo del quantum de la multa en cien veces el valor máximo de la multa por contravención establecida en el art. 95 del Código Tributario. Por su parte, el art. 21 del Decreto No. 166/017, dispuso que las multas establecidas por el art. 32 de la Ley No. 19.484 se graduarán en función de la dimensión económica de las entidades y del plazo de incumplimiento, considerando el valor de la multa máxima por contravención establecida por el art. 95 del Código Tributario y el porcentaje de participación respecto del cual se desconoce su beneficiario final, estableciendo montos mínimos y máximos para las sanciones a aplicar. También, por resolución dictada por la A.I.N. el 6 de abril de 2018, se reglamentaron las multas contemplando los parámetros establecidos en el Decreto No. 166/017. El Tribunal entiende que la A.I.N. actuó conforme a Derecho, resultando acreditados los supuestos requeridos para la aplicación de la sanción, cumpliendo además con los parámetros de graduación establecidos. En efecto, de las actuaciones administrativas surge que en oportunidad de evacuar la vista que le fuera conferida a IDARPA S.A., la parte actora, en relación con la dimensión económica de la empresa reconoció que se trata de una entidad de gran dimensión económica, además de reconocer un incumplimiento de 4 meses en la presentación de la declaración jurada. Asimismo, solicitó la aplicación de una sanción menor que en ningún caso superare 30 veces la multa por contravención establecida en el art. 95 del Código Tributario (fs.19-22 A.A. en 54 fs.). Es decir, la parte actora reconoció el incumplimiento y se limitó a discutir el quantum de la sanción, lo que también manifestó en su demanda. En lo que refiere al porcentaje de desconocimiento del beneficiario final, la actora en la demanda afirmó que comunicó el 100% de sus beneficiarios finales, no existiendo porcentaje respecto del cual se desconozca su beneficiario final. Extremos que fueron considerados por la AIN para sancionar con multa a IDARPA S.A. Así fue como al tratarse de un porcentaje de desconocimiento menor al 20%, se corresponde con la franja de escala aplicable a quienes declararon desconocer entre el 0% y 20% (fs.25 vto. y 35 A.A. en 54 fs.). Asimismo, el plazo de incumplimiento también se verificó, ya que la actora contaba con un plazo para presentar la declaración jurada que vencía el día 31/10/2017 (cfme. Decreto No. 282/017) y la Sociedad envió la comunicación al BCU el día 1/3/2018 (fs.3 vto. y ss. A.A. en 54 fs.). Por lo que el plazo de incumplimiento se encuentra en el tramo de la escala entre 3 y 9 meses. Multa que por lo tanto se encuentra en conformidad con los parámetros indicados por la A.I.N. en Resolución de fecha 6/4/2018 vigente en dicha oportunidad. Tampoco resultan de recibo las alegaciones de la actora vinculadas a las dificultades que le generó la comprensión por parte de sus beneficiarios finales, de nacionalidad extranjera, los motivos de información requerida. Ya que, como incluso reconoció a través de su escrito de contestación, el Poder Ejecutivo, por Decreto No. 282/017, resolvió ampliar el plazo para cumplir con dicha obligación, al declarar como ingresadas en plazo, las declaraciones juradas a que refiere el art. 29 de la Ley No. 19.484, siempre que las entidades obligadas las registrasen ante el BCU hasta el 31 de octubre de 2017. También corresponde rechazar el agravio de falta de intencionalidad en el incumplimiento alegada por la parte actora, por lo que la omisión de declarar en plazo configura incumplimiento, independientemente de la intencionalidad del agente. III) Por último, corresponde señalar que, por Resolución de fecha 09 de setiembre de 2021, la AIN, resolvió revocar parcialmente la Resolución de fecha 19 de agosto de 2019 con relación al monto de la sanción impuesta, disponiendo reducir la multa de 30 veces el valor de la multa máxima por contravención a 3 veces el valor de la multa máxima por contravención establecida en el art. 95 del Código Tributario (fs.65-66 A.A. en 54 fs.). Consecuencia de que, con fecha 12 de octubre de 2020, la AIN, dictó la Resolución que modifica la graduación de sanciones dispuesta por Resolución de fecha 6 de abril de 2018. En definitiva, por las razones expuestas y lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).