Sentencia Definitiva N° 703/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 29 de setiembre de 2022. No. 703 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “FALCON DE VICENTE, CESAR LEONARDO con PODER EJECUTIVO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 637/2020). RESULTANDO : I) La parte actora dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución del Poder Ejecutivo CM 24/2020, de fecha 11 de marzo de 2020, mediante la cual se proveyó: “1º.- Dispónese el cese del señor César Leonardo Falcón De Vicente, en su calidad de Presidente de la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (URSEA). 2º.- Agradécense los importantes servicios prestados” (fs. 2 a 2 vto. y 3, infolios; fs. 32 vto. a 33, en carpeta verde de 88 fojas, A.A.). En su demanda, relató que por Resolución del Poder Ejecutivo Nº 916/2015, de 23 de setiembre de 2015, fue designado para integrar el Directorio de la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua, en carácter de Presidente, en el marco de lo establecido por el artículo 4º de la Ley No. 17.598. Luego de haberse desempeñado por cuatro años y medio, por la Resolución que impugna se dispuso su cese, debido a la designación de la Sra. Silvana Romero López como Presidente del Organismo, también con fecha 11 de marzo de 2020. En necesaria síntesis, el accionante se agravió contra la Resolución impugnada porque: i) dispuso su cese anticipado como Presidente de la URSEA, en contradicción al plazo previsto en la Ley No. 17.598; y ii) se dictó con una clara y manifiesta falta de motivación , también en expresa contradicción a la norma indicada. Sobre el primer agravio , sostuvo que el artículo 4º de la Ley No. 17.598, estableció un plazo de duración del mandato de seis años, el cual no se respetó. Con respecto al segundo agravio, afirmó que la Resolución resistida adolece de toda motivación. De los dos escuetos Considerandos de la Resolución se expresa únicamente una referencia al mandato del artículo 6 de la Ley y en cuanto al fondo, que ese mismo día se había designado una nueva Presidente para el Organismo. Estas acotadas referencias mal pueden considerarse fundamentos para una determinación de la envergadura del cese anticipado de un integrante de un organismo de control. En este sentido, citó en su respaldo el pronunciamiento anulatorio emitido por la Corporación en sentencia No. 777/2013, que refirió a un caso de cese de una Directora de la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicación (URSEC) que consideró como análogo al suyo. En definitiva, demandó la nulidad del acto enjuiciado (fs. 11 a 19 vto.). II) Conferido el correspondiente traslado la Administración lo contestó oponiéndose al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. En primer lugar, destacó que el plazo de seis años en el cargo de integrante del Directorio consagrado por la Ley sólo puede ser tomado como una mera expectativa. Se trata de un plazo de permanencia, pero no de estabilidad. Ello en virtud de la propia naturaleza del cargo, que es político y de particular confianza. Esa confianza política es la que determina su alineación con la identidad en el posicionamiento de las grandes líneas de gestión y de acción de los integrantes del Poder Ejecutivo gobernante. En segundo término, el caso del cese de la Sra. Fernández sobre el cual se expidió el Tribunal de lo Contencioso Administrativo no es comparable al suyo. Su designación fue por un gobierno del Frente Amplio (Gobierno del Dr. Tabaré Vázquez) y su cese también lo fue por la misma fuerza partidaria (Gobierno del Sr. José Mujica). En este caso, estamos ante un Gobierno de una coalición de Partidos Políticos que cesó a un funcionario político designado por la Administración anterior, en ejercicio de la potestad conferida por la Ley No. 17.598. Por lo que la actual Administración no hizo más que ejercer su derecho conforme a la Ley de referencia al designar a una nueva persona para presidir el Directorio de la URSEA, cesando al actor. El fundamento de la recurrida es justamente que por la Resolución CM/15, de 11 de marzo de 2020, se designó como Presidente de la URSEA a la Sra. Silvana Romero López. Y dicha designación fue realizada de acuerdo a la normativa vigente en aquel momento (artículo 4 de la Ley No. 17.598, de 13 de diciembre de 2002). Asimismo, conforme surge de los antecedentes (informe de la Oficina de Administración y Finanzas de la URSEA, constancia de baja del BPS del Sr. Falcón y constancia de alta de la Sra. Romero), el cargo de Presidente del Directorio de la URSEA es un cargo político y de particular confianza, con vínculo funcional veinte (20) ante el BPS. Conforme a ello, el Sr. Falcón se encuentra percibiendo el subsidio del artículo 5 de la Ley No. 15.900 y demás normas concordantes, por un plazo de un año, desde el 19 de marzo de 2020, por lo que sus ingresos no se vieron modificados. El recurrente accedió a dicho cargo a través de la designación dispuesta por la Resolución CM Nº 242, dictada al amparo de lo establecido en el artículo 4º de la Ley No. 17.598 y el artículo 41 de la Ley No. 19.149, siendo esta la única motivación. El cese dispuesto refiere a un cargo amovible que no involucra imputaciones subjetivas de índole alguna, es decir, no responde a irregularidades o insuficiencia en las condiciones personales o profesionales. La potestad legalmente atribuida al Poder Ejecutivo actuando en Consejo de Ministros para designar a los miembros que integran el Directorio de la URSEA lo es también para disponer su cese. Razones de servicio inherentes al servicio, tales como adecuar los cargos de particular confianza al nuevo Gobierno responden a su legítimo derecho, rodeándose de un equipo cercano de colaboradores de la más alta jerarquía. En suma, abogó por la confirmación del acto impugnado (fs. 23 a 25 vto.). III) Por decreto No. 8476/2020 (fs. 27) se dispuso la apertura a prueba, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 67. IV) La parte actora alegó por su orden (fs. 70 a 73) y la parte demandada fue acusada (fs. 76 a 76 vto.) y declarada en rebeldía (fs. 78). V) La Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No. 16/2022 y aconsejó la confirmación del acto impugnado (fs. 79 a 81). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 83). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la demanda anulatoria. La Resolución encausada se emitió el 11 de marzo de 2020 (fs. 2 a 2 vto. y 3, infolios; fs. 32 vto. a 33, A.A.) y se notificó al actor el 19 de marzo de 2020 (fs. 33 vto., A.A.). El 30 de marzo de 2020, se interpuso tempestivamente el recurso de revocación (fs. 49 vto. a 52, A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria expresa, a través del dictado de la Resolución de 19 de octubre de 2020, emitida por el Prosecretario de Presidencia de la República, en ejercicio de atribuciones delegadas del Poder Ejecutivo (fs. 70 vto. a 71 vto., A.A.). Dicha Resolución se notificó el 21 de octubre de 2020 (fs. 73 vto., A.A.). La demanda se interpuso el 26 de octubre de 2020, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 20). II) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, habrá de disponer la confirmación del acto encausado, por los fundamentos que se habrán de explicitar. Conforme surge de los antecedentes, el accionante fue oportunamente designado como Presidente de la URSEA por Resolución CM/242, del Poder Ejecutivo, actuando en Consejo de Ministros, de fecha 23 de setiembre de 2015. De acuerdo con la información emergente de autos, mantuvo un vínculo de naturaleza contractual, desde el 1º de octubre de 2015 al 19 de marzo de 2020, desempeñando un cargo de particular confianza (véase informe de la Asesoría Letrada de la ONSC, de fs. 61 a 61 vto., infolios y fs. 44 vto. y 46, A.A.). El artículo 60 inciso 4º) de la Constitución prevé que los funcionarios políticos o de particular confianza serán designados y destituidos por el órgano administrativo correspondiente. Al respecto, señala Rotondo que la particular confianza “no es la fe o seguridad general que debe merecer a su jerarca un funcionario determinado; es la confianza especial, privativa y singularísima, que supone un conjunto de méritos y condiciones personales, específicamente configuradas en la relación con la naturaleza del cargo que desempeña ese funcionario y de las mismas tareas que le son asignadas por él. Sólo cabe exigirla en cargos que por su importancia , jerarquía o especial competencia, “cualquier omisión en el desempeño de las tareas inherentes puede comprometer seriamente la efectividad del servicio (caso 10.229 L.J.U.)” Cf. Felipe Rotondo Tornaría, “Manual de Derecho Administrativo”. 8ª Edición, ampliada y actualizada a enero de 2014, Tradinco SA, p. 204) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En el caso del actor, la redacción originaria del artículo 4 de la Ley No. 17.598, de 24 de diciembre de 2002, preveía que como integrante de la Comisión de la URSEA duraría seis años en el ejercicio de su cargo. Pero dicha disposición, debe ser conjugada con el artículo 6 de la misma Ley, en la cual se establecía que “Los integrantes de la Comisión podrán ser cesados por el Presidente de la República, actuando en Consejo de Ministros, mediante resolución fundada” (la negrilla no pertenece al texto original). De manera que, aun cuando el artículo 4 previera genéricamente una duración de seis años en el ejercicio de los cargos de la Comisión de la URSEA, el artículo 6 claramente preveía que igualmente podían ser cesados por el Presidente de la República, actuando en Consejo de Ministros, mediante resolución fundada. Así, pues, el primer agravio, que apuntó al incumplimiento del plazo legal de seis años de duración en el cargo de Presidente de la Comisión de la URSEA no resulta de recibo. En cuanto al segundo agravio, no puede perderse de vista la naturaleza del cargo de particular confianza y las condiciones en las cuales había sido designado el actor, circunstancias que inciden en la ponderación de la motivación exigida para este tipo de actos. Sobre estos aspectos, ahondaron los Ministros discordes, Dres. Harriague y Sassón, ante el dictado de la sentencia No. 777/2013. Si bien se coincide con la demandada en que aquel caso no es igual al de autos (en aquella oportunidad se examinó el cese de un cargo de particular confianza de la URSEC, ante el cambio de la Administración del Presidente Tabaré Vázquez a la de José Mujica, perteneciendo ambos jerarcas a una misma Fuerza Política), se comparte con la Sra. Procuradora Adjunta en lo Contencioso Administrativo que parte de los razonamientos conceptuales vertidos en aquella oportunidad resultan de utilidad para la dilucidación del presente. En tal sentido, se destaca que el Sr. Ministro, Dr. Harriague, consignó: “Liminarmente, debe establecerse que la Ing. A. Fernández había sido designada miembro de la Comisión encargada de la dirección de la URSEC, por Resolución dictada por el Presidente de la República actuando en Consejo de Ministros , con fecha 15 de agosto de 2005 (AA, Pieza 1: fs. 8/9); al socaire de lo preceptuado por el art. 75 de la Ley Nº 17.296, es decir, por entendérsele apta para el desempeño del cargo por sus antecedentes personales, profesionales y conocimiento en la materia, lo cual aseguraba independencia de criterio, eficiencia, objetividad e imparcialidad. Nombramiento que, en principio sería por seis años, sin perjuicio de la posibilidad de ser designada nuevamente, por igual período. No obstante, del mismo modo, por el art. 76 de la norma citada (en la redacción dada por el art. 23 de la Ley Nº 17.598) se estableció que esos miembros podrían ser cesados (en cualquier momento) por el Presidente de la República, actuando en Consejo de Ministros, mediante resolución fundada. Y, en uso de tales facultades legalmente previstas, fue que la Ing. A. Fernández fue objeto de cese en su cargo, por la vía del acto residenciado. 4.2.- Obviamente, como así lo formula en su demanda, la accionante tenía pleno conocimiento de las características del cargo para el cual había sido designada en el año 2005, de los condicionamientos a los cuales la ley le sometía (arts. 75 a 79 de la Ley Nº 17.296) y, lo que es más trascendente, de la especial naturaleza jurídica y cometidos de la Institución a la cual accedía, respecto de la cual, especialmente, los arts. 70 a 74 y 86 de la citada norma, aportaban información suficiente al respecto. 4.3.- La URSEC fue creada como órgano desconcentrado del Poder Ejecutivo, quedando comprendidas -por así disponerlo la ley- entre sus actividades, las concernientes a telecomunicaciones, entendidas como toda transmisión o recepción de signos, señales, escritos, imágenes, sonidos o informaciones de cualquier naturaleza, por hilo, radioelectricidad, medios ópticos u otros sistemas electromagnéticos; así como las referidas a la admisión, procesamiento, transporte y distribución de correspondencia realizada por operadores postales. Y, le fue concedida legalmente como de su competencia, la regulación técnica, la fiscalización y el control de todas las actividades reseñadas precedentemente. Sin perjuicio de todo lo anterior, quedó también legalmente establecido que, las referidas competencias debían cumplirse de conformidad con los objetivos y las políticas definidos por el Poder Ejecutivo, quien habría de reglamentar los procedimientos a tales efectos (arts. 70 a 73). Claramente entonces, la ley le confiere al Poder Ejecutivo la conducción de la política sectorial en el área de las telecomunicaciones y correspondencia de cargo de operadores postales. (…) 4.4.- Así las cosas, va de suyo que la actora, desde su designación y, luego, de varios años de ejercicio del cargo en URSEC en calidad de miembro de su Comisión Directiva, tenía pleno conocimiento de las reglas bajo las cuales debía desempeñarse a la vez que las competencias legalmente reconocidas del órgano debían cumplirse de conformidad con los objetivos y las políticas definidas por el Poder Ejecutivo, en tanto conductor de la política sectorial comprendida. En otras palabras, tenía absolutamente presente el rol orientador, de impulso y coordinación del Poder Ejecutivo respecto de la URSEC, materializado esto en actos de directiva dictados por aquél. Conocía además, que indudablemente su designación directa por Resolución del Presidente de la República actuando en Consejo de Ministros de fecha 15 de agosto de 2005, necesariamente se inscribió en un juicio de aptitud respecto de su persona -antecedentes personales, profesionales y conocimiento de la materia mediante, que a su vez aseguraban su independencia de criterio, eficiencia, objetividad e imparcialidad-, en consonancia con “los objetivos y políticas definidos por el Poder Ejecutivo” imperantes en dicho momento y, formulados oportunamente por actos de directiva. Es claro entonces, que así como nada se explicitó en la Resolución que le designó en relación a dichos objetivos y políticas diseñadas en ese momento para el funcionamiento de la URSEC por el Poder Ejecutivo y, nada cuestionó al respecto la Ing. A. Fernández; la lógica de lo razonable indica que la fundamentación en la que se asentó la Resolución de cese: “que en el marco de las nuevas políticas del Gobierno en materia de telecomunicaciones se dará una nueva integración a la citada Comisión, por lo que se entiende conveniente disponer el cese de la Ing. Alicia Fernández”, aparece por demás suficiente a los fines prevenidos, ya que trasunta una adecuada exteriorización de los “motivos” del acto. Todo en el marco de las particularidades ya referidas atinentes tanto a la naturaleza jurídica del organismo involucrado cuanto a la calidad de Miembro de la Comisión que lo rige. Porque es evidente que si, en su momento el Presidente de la República actuando en Consejo de Ministros, a partir de los especiales objetivos y políticas definidas para la URSEC se seleccionó y, directamente se designó a la Ing. A. Fernández, para ocupar el cargo de Miembro de su Comisión Directiva; nada impide que habiéndose decidido nuevos objetivos y políticas para dicho organismo, se pase a seleccionar discrecionalmente otro soporte humano que se considere en mejores condiciones para llevar adelante tales innovaciones. Porque, esto en definitiva es lo que se trasunta de lo consignado en el Considerando II de la Resolución resistida; configurando ello, una fundamentación idónea o eficaz, suficientemente ilustrativa para la Ing. A. Fernández, para apreciar con exactitud los motivos determinantes del acto.” (la negrilla no está en el original). En adición a lo anterior, la Sra. Ministra, Dra. Sassón, argumentó: “(…) en razón de la naturaleza del vínculo funcional de particular confianza y basado en criterios de mérito político para su designación , que unía a la actora con el organismo, la rigurosidad con que corresponde examinar la motivación debe ser menor, puesto que también las razones de cese responderán a motivos y criterios de idéntico mérito político. La invocación de los actos de directiva que articulan “las nuevas políticas en telecomunicaciones”, que se basan además en el hecho de naturaleza notoria dada por la constante evolución en la materia, constituye una motivación suficiente para resolver, como en el caso, el cese en el cargo de la actora (…)” (la negrilla no está en el original). Y bien, de un modo similar puede decirse que en este caso el Ingeniero Cesar Leonardo Falcón tenía pleno conocimiento de las características del cargo para el cual había sido designado en el año 2015, de los condicionamientos a los cuales la Ley le sometía (artículos 6 a 8 de la Ley No. 17.598) y también, de la especial naturaleza de la Institución a la cual accedía. En ese marco, nada impedía que, al asumir un nuevo Gobierno, el Presidente de la República, actuando en Consejo de Ministros, decidiera designar a una nueva Presidente de la URSEA y por otro lado dispusiera el cese del nombrado por la Administración anterior. Ello estaba ínsito en la naturaleza de los cargos de particular confianza, cuyas designaciones y ceses están asociados a la necesidad que el jerarca pueda contar con el soporte humano que considere como el más adecuado para llevar adelante las políticas que imprima la nueva Administración de Gobierno. En definitiva, como bien lo señala el dictamen de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo: “El Poder Ejecutivo, al emitir el acto en causa asienta su confianza para desarrollar su política en el ámbito de las competencias de la URSEA en el nuevo funcionario que designó, sin con ello desmerecer condiciones subjetivas del funcionario cesante, por lo que en definitiva ningún otro motivo legítimo y real podía invocar que no fuera precisamente el señalado : dejar sentado que su “funcionario de confianza” para ejercer el cargo resistido no es el actor sino la persona designada. Ninguna arbitrariedad o ilegitimidad se advierte en dicha conducta” (fs. 79 vto. a 80, infolios) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Desestímase la acción anulatoria y en su mérito confírmase la resolución impugnada. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).