Sentencia Definitiva N° 702/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 29 de setiembre de 2022. No. 702 VISTA : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “NORILCO S.A. con ESTADO. MINISTERIO DE GANADERÍA, AGRICULTURA Y PESCA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 7/2021). RESULTANDO : I) En este proceso, la actora NORILCO S.A., dedujo pretensión anulatoria contra la denegatoria ficta a la petición calificada que presentara ante la Dirección de Servicios Jurídicos del Ministerio de Industria, Ganadería, Agricultura y Pesca el 23 de diciembre de 2019 en el sentido de que “(…) se declare la caducidad del derecho de la Administración a la percepción de la multa de 80 UR y sus intereses contenida en la resolución No. 130/2010 de fecha 23 de febrero de 2010, dictada por la División de Servicios Jurídicos de dicho ministerio. 5) Por los mismos argumentos, declare operada la prescripción extintiva de la infracción y de la multa contenida en la resolución referida (No. 130/2010) de la División Servicios Jurídicos del M.G.A.P. (…)”. II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que la contrariedad del acto impugnado a la regla de Derecho deriva de dos cuestiones: por un lado, que ha operado la prescripción extintiva de la supuesta infracción y su sanción, por lo que la Administración debió así declararlo y archivar el expediente. Y, por otro, que la demandada ha violado su deber de actuar con diligencia y eficiencia, al tiempo que violó el derecho de los administrados a un procedimiento de duración razonable, operando la caducidad de la pretensión punitiva de la Administración por vencimiento del plazo. Tras realizar una reseña de las actuaciones que precedieron el dictado del acto impugnado, adujo que el tiempo transcurrido entre el dictado de la resolución que impuso la sanción (Resolución No. 130/2010) y la notificación de la resolución que desestima los recursos (Resolución No. 346/2019), ha determinado la consumación de la prescripción extintiva de la infracción, y/o de la sanción aplicada. Siguiendo con su planteo, señaló que la Resolución No. 130/2010 le fue notificada el 13 de abril de 2010 y contra ella interpuso los recursos de revocación y jerárquico el día 16 de abril de 2010. La interposición de los recursos administrativos suspendió el plazo de prescripción (art. 40 C.T.), hasta la denegatoria ficta de los recursos, la que tuvo lugar entonces el 3 de noviembre del año 2010. A partir de esa fecha comenzó a correr un nuevo plazo de prescripción, que se consumó totalmente al momento del dictado de la Resolución del año 2019 (cualquiera sea el plazo prescripcional que se considere). Ello, -indicó- resulta de la aplicación de las reglas contenidas en los artículos 38, 39 y 40 (plazo de prescripción, interrupción y suspensión) del Código Tributario, aplicable analógicamente a la situación que nos convoca, respecto de cuya aplicación ya se ha pronunciado expresamente el MGAP (acto propio), así como también ha sido la posición del Tribunal en Sentencia No. 167/2014. Aparte, adujo que se ha violado el derecho del administrado a un proceso de duración razonable. En tal sentido, destacó que la supuesta infracción que se le atribuye habría ocurrido en el año 2007, mientras que la resolución definitiva de la Administración le fue notificada a fines del año 2019, es decir, que el proceso llevado adelante insumió más de 12 años. Siguiendo con su razonamiento, señaló que el tiempo transcurrido excedió cualquier parámetro razonable, por lo que, conforme al principio de seguridad jurídica, debe considerarse operada la caducidad de la pretensión punitiva de la Administración por vencimiento del respectivo plazo. Al respecto, destacó que su actuar en nada contribuyó a la demora injustificable en que incurrió la demandada. Por último, esgrimió que la Administración vulneró el deber impuesto por el art. 6to. de la Ley No. 15.869, por lo que al no instruir y resolver en plazo los recursos administrativos interpuestos, se presume la ilegitimidad del acto impugnado. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. La Administración demandada da cuenta de que con fecha 23 de febrero de 2010, se le aplicó a la actora una multa de 80 UR por la realización de pesca de arrastre en zona prohibida. Dicho acto fue recurrido por la interesada. Desestimado el recurso de revocación, se franqueó el jerárquico interpuesto en subsidio, que fue desestimado el 13 de noviembre de 2019. Es entonces que la actora compareció peticionando que se declarara la prescripción de la infracción y de la multa. La denegatoria ficta recaída ante dicho pedido es la resolución que, en esta etapa, agravia a la actora. Se destaca que la actora no accionó en pos de la nulidad del acto sancionatorio. Sobre la prescripción del acto y la aplicación de los términos del Código Tributario, postura que en su momento admitió el Ministerio, manifiesta que la Administración la ha cambiado para considerar que el plazo de la prescripción extintiva es el contenido en el artículo 1626 del Código Civil. Asimismo, sostiene que el término para el inicio del cómputo del término antedicho arranca desde el momento de la ejecutoriedad del acto y que ello sucede recién cuando se resuelve el recurso jerárquico. Considera que tampoco puede aducirse la caducidad porque el plazo de caducidad finaliza “una vez ejercido el poder sancionatorio, es decir, una vez dictada la resolución correspondiente” . El dictado se produjo en su oportunidad, al resolverse el recurso jerárquico. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 2201 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 56, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 121 fojas). V) Las partes alegaron por su orden (fs. 59 – 65 vto. y fs. 68 - 70, respectivamente). VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 27/2022, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 73 - 76). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 78). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El 23 de diciembre de 2019 la actora formuló una petición ante la División Servicios Jurídicos del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca. Teniendo presente la incidencia de Semana de Turismo, el 28 de mayo de 2020 acaeció la denegatoria ficta, en tanto no hubo manifestación expresa de la Administración. El 1° de junio de 2020 se interpusieron los recursos de revocación y jerárquico, en subsidio (fs. 11 de los A.A.). Una vez más, la Administración no se expidió, por lo que con fecha 18 de diciembre de 2020, deben considerarse denegados los recursos y agotada la vía administrativa. La demanda anulatoria fue deducida en tiempo útil el 2 de febrero de 2021 (nota de cargo fs. 30 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la denegatoria ficta a la petición calificada que presentara ante la Dirección de Servicios Jurídicos del Ministerio de Industria, Ganadería, Agricultura y Pesca el 23 de diciembre de 2019 en el sentido de que “(…) se declare la caducidad del derecho de la Administración a la percepción de la multa de 80 UR y sus intereses contenida en la resolución No. 130/2010 de fecha 23 de febrero de 2010, dictada por la División de Servicios Jurídicos de dicho ministerio. 5) Por los mismos argumentos, declare operada la prescripción extintiva de la infracción y de la multa contenida en la resolución referida (No. 130/2010) de la División Servicios Jurídicos del M.G.A.P. (…)”. III) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, apartándose en esta oportunidad de lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. IV) En el caso, la Administración determinó una infracción a la normativa pesquera, mediante Resolución No. 130/2010 de 23 de febrero de 2010 notificada a la accionante con fecha 13 de abril de 2010. Recurrida la mentada volición y no habiéndose pronunciado la Administración en el plazo de 200 días, recayó resolución tácita denegatoria y, respecto de la sanción no se accionó oportunamente. En virtud de ello, a juicio del Tribunal, no corresponde analizar el tema referido a la prescripción de la infracción sancionada (actividad de pesca de arrastre en zona prohibida), en tanto, dicha cuestión quedó resuelta mediante el dictado de la Resolución No. 130/2010, referida ut supra, la cual como se reseñara quedó firme. V) Tampoco corresponde analizar en esta instancia, la demora de la Administración en resolver los recursos administrativos presentados contra la Resolución mencionada (No. 130/2010). En todo caso, ello configuró una presunción simple de ilegitimidad conforme al art. 6 in fine de la Ley No. 15.869. VI) Ahora bien. En cuanto a la caducidad de la pretensión punitiva del Estado cabe señalar que no existe en nuestro ordenamiento jurídico un plazo expreso previsto para ello. No obstante, y en atención al principio de seguridad jurídica, es necesario recurrir a lo dispuesto por las disposiciones análogas aplicables a la situación. Estamos refiriéndonos en puridad, a un plazo de caducidad, entendido este como “a una forma de extinción de una acción de contenido patrimonial o no (sanciones no pecuniarias) que opera de forma automática siempre que se establezca en la ley que dicha acción expirará en un plazo determinado ” (Lapáz, Gastón, “Seguridad jurídica: plazos de prescripción y caducidad de las infracciones y sanciones administrativas en nuestro derecho y jurisprudencia”, en Revista de Derecho Público Año 26, Nº 52, Diciembre 2017). Partiendo de la base de que el crédito a pagar no es un tributo, estamos ante una acción personal, por lo que el término aplicable resulta el previsto en el artículo 1216 del Código Civil. En virtud de la entrada en vigencia de la Ley No. 19.889 (Ley de Urgente Consideración, publicada el 14 de julio de 2020) que modificó los plazos previstos en los artículos 1216 y 1217 del Código Civil, los mentados plazos se redujeron a 10 y 5 años, respectivamente. Así, el artículo 1216 establece: “Toda acción personal por deuda exigible se prescribe por diez años, sin perjuicio de lo que al respecto dispongan leyes especiales. El tiempo comenzará a correr desde que la deuda es exigible.” Por su parte, el artículo 1217 de la referida norma dispone: “ El derecho de ejecutar por acción personal se prescribe por cinco años contados como expresa el inciso segundo del artículo anterior. Transcurridos los cinco años, la acción no adquiere el carácter ejecutivo por la confesión judicial del deudor, ni por el reconocimiento que haga del documento privado.” A su vez, el artículo 467 de la referida Ley estableció lo siguiente: “(Disposición transitoria). Las prescripciones empezadas a la fecha en que esta ley sea obligatoria se determinarán conforme a las disposiciones de ésta. Sin embargo, las prescripciones en curso que, por efecto de las reducciones de plazo establecidas por esta ley, se hubieren consumado o se consumaren antes del plazo de dos años a partir de la fecha indicada en el inciso anterior, se consumarán recién al finalizar dicho lapso.” El supuesto de autos encarta en la hipótesis de plazo de gracia de dos años prevista por la disposición transitoria transcripta, con lo cual no se advierte que haya operado la caducidad de las obligaciones que se alegan. En efecto, habiéndose notificado la resolución que impuso la multa el 13 de abril de 2010 (fs. 31 de los A.A.) y suspendido el plazo con la recurrencia interpuesta (desde el 16 de abril de 2010 hasta la denegatoria ficta acaecida el 3 de noviembre de 2010), cabe concluir que el derecho al cobro de la Administración caducaba el 1° de noviembre de 2020. (Esto es, antes del plazo de dos años a partir de la entrada en vigencia de la Ley No. 19.889). En consecuencia, al adicionarle el plazo de dos años, conforme al artículo 497 de la norma antes citada, se obtiene como resultado que el derecho al cobro de la Administración aún no ha caducado. Por su parte, como se señaló anteriormente, la denegatoria ficta a la petición formulada por la accionante, acaeció el 28 de mayo de 2020. En consecuencia, la negativa de la Administración a declarar la caducidad de su derecho al cobro resulta acorde a Derecho. En este mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal, en la Sentencia No. 551/2021 y 506/2022, a las cuales cabe remitirse en lo que al cómputo del plazo de caducidad refiere. Del mismo modo, el Profesor Walter HOWARD en la discusión parlamentaria sostuvo: ¿Qué viene a establecer este artículo 491? En definitiva, viene a establecer que la nueva ley -si se aprueba- va a tener una aplicación inmediata. Esto quiere decir que las prescripciones que ya se encuentran en curso no se van a regir por el código actualmente vigente, sino que la nueva redacción va a tener aplicación inmediata. (…) En una reunión del Instituto de Derecho Civil se planteó que, si bien la mayoría de los integrantes entendíamos cuál era el significado y el alcance, quizá la redacción no era del todo feliz. Entonces, propusimos una redacción alternativa (…) El segundo inciso diría: «Sin embargo, si por efecto de las reducciones de plazo establecidas por esta ley las prescripciones en curso se hubieren consumado o se consumaren antes del plazo de dos años desde la fecha en que esta ley sea obligatoria, tales prescripciones recién se consumarán al finalizar dichos dos años». Aquí se mantendría la misma idea, el mismo espíritu, pero ajustando un poco la redacción porque si bien se entendía, quizás ahora quedaría más claro”.(https://parlamento.gub.uy/documentosyleyes/ficha asunto/145885/tramite). En definitiva, cabe concluir que el cómputo de estos dos años de gracia comienza a partir de que la Ley devino obligatoria, con lo cual se reafirma la posición de que el plazo de prescripción establecido por el legislador no había operado al tiempo en que la Administración denegó fictamente el pedimento de la parte actora. VII) En el caso del Sr. Ministro, Dr. Eduardo Vázquez Cruz, considera que procede la confirmación del acto encausado por similares motivos a los que se plantearon en la reciente sentencia Nº 506/2022. En primer lugar, se observa que, al igual que en aquel caso, la parte actora dedujo su demanda anulatoria contra la denegatoria ficta de una petición calificada que presentó en el año 2019, mediante la cual solicitó que: a) se declarara la caducidad del derecho de la Administración a la pretensión punitiva por vencimiento del respectivo plazo, así como a la aplicación de la sanción impuesta por la División Servicios Jurídicos del MGAP; y b) asimismo, se declarara también operada la prescripción de la infracción y de la sanción. En segundo término, se advierte que la Resolución que impuso la sanción de multa a la actora (Resolución No. 130/2010) se emitió el 23 de febrero de 2010 y tras ser notificada el 13 de abril de 2010, se recurrió y no se demandó su nulidad ante el TCA luego de operada la denegatoria ficta. En tercer lugar, se repara que, de modo similar a aquel caso, la Administración emitió una Resolución que desestimó los recursos interpuestos mucho después de que había operado la caducidad bienal prevista por el artículo 9 inciso 4º) de la Ley Nº 15.869 (Resolución No. 346/2019). Así las cosas, se entiende que la Resolución que impuso la sanción cuya caducidad y prescripción solicita la parte actora (Resolución No. 130/2010) adquirió la calidad de acto firme. De ahí que, se considera trasladable la fundamentación planteada en la sentencia Nº 506/2022, en la que, sobre la base de premisas similares, se concluyó: “De manera que deviene irrelevante analizar la forma en que fue ejercida la potestad punitiva por parte de la Administración, sea por caducidad o bien por prescripción. En efecto, en función de lo expresado, no puede ser parte del objeto de este proceso la prescripción de la falta administrativa cometida, ni la caducidad del plazo para sancionar. No cabe, pues, reabrir el debate sobre el oportuno ejercicio de la pretensión punitiva, por cuanto ésta ya fue ejercida y concluida por el acto sancionatorio (Resolución Nº 751/2013) que se encuentra firme. La petición no puede ser una vía oblicua , para reeditar el análisis de agravios que derivan del acto originario de la situación lesiva (artículo 24 del Decreto Ley Nº 15.524). La actora pretende invocar la prescripción y/o caducidad , fincándose en la dilación e inactividad de la Administración , por espacio de casi seis años, en la resolución de los recursos administrativos. Sin embargo, no advierte las consecuencias de su inacción puesto que, una vez configurada la denegatoria ficta de los recursos, tenía la carga de accionar de nulidad contra el acto sancionatorio (artículos 5º y 9º, Ley Nº 15.869). Al no hacerlo, asumió un riesgo que la Administración no resolviera en forma expresa los recursos dentro del término de caducidad bienal establecido por el artículo 9º inciso 4º de la Ley Nº 15.869, que fue lo que en definitiva sucedió, precluyendo su oportunidad de accionar contra el acto que le impuso la sanción de multa. Y, naturalmente, luego de ello no puede acudir al mecanismo de la petición de la caducidad y/o prescripción , escudándose en la demora acaecida durante el procedimiento recursivo posterior a su dictado.” (la negrilla no coincide con el texto original). Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, en mayoría FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón (d.), Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Salvo (d.) Dr. Marquisio (Sec. Letrado) Dr. Luis María Simón y Dra. Nilza Salvo DISCORDES por cuanto entendemos que corresponde anular el acto impugnado por los fundamentos que pasamos a exponer. I) En primer lugar, interesa reseñar los antecedentes relevantes de esta causa. La Administración determinó una infracción a la normativa pesquera mediante Resolución Nº 130/2010 de 23 de febrero de 2010, notificada el 13 de abril de ese año (fs. 29 A.A.). Con fecha 23/12/2019, la accionante presentó petición calificada, solicitando se declarara la caducidad del derecho de la Administración a la percepción de la multa de 80 UR y sus intereses y, también, que se declarara operada la prescripción extintiva de la infracción y de la multa contenidas en la resolución N° 130/2010 (fs. 90 a 96 vta. de A.A.) A dicha petición recayó denegatoria ficta que es lo que se impugna en este proceso. II) De lo que se viene de reseñar resulta que la Resolución N° 130/2010 es un acto firme, ya que no fue impugnada. También surge de dicha reseña que por la petición denegada se pretendió que la Administración declarara la caducidad del derecho de la Administración a la percepción de la multa y/o la prescripción de la infracción y de la multa. Por tanto, la actora no cuestionó la existencia de la infracción ni la procedencia de la multa que se le impuso, lo que de todos modos no era admisible puesto que -como se expuso- la Resolución N° 130/2010 era un acto firme, sino que solicitó se declarara que había caducado el derecho a percibir la multa y/o que habían prescripto la infracción y la multa. En otras palabras, no buscó obtener por una vía oblicua la revocación de la decisión que había tenido por configurada una infracción a la normativa pesquera y le había impuesto una multa, sino que otro fue el contenido de su petición. III) Corresponde, entonces, analizar la procedencia de la declaración de caducidad y/o prescripción. Sabido es que no existe normativa general respecto al plazo de prescripción y/o caducidad de las infracciones y sanciones de carácter administrativo y que, por ello, el Tribunal ha recurrido a la integración analógica a los efectos de determinar las consecuencias del transcurso del tiempo ante la inercia de la Administración. En este sentido, se ha destacado que: “En lo inicial, y como se mencionó anteriormente, debe señalarse que, a juicio de la Sala, no puede concebirse en nuestro Derecho la existencia de una falta administrativa que no tenga un término de prescripción; y, ello por cuanto, en la medida que prescriben los delitos, a mayor razón debe reconocerse que las faltas deben tener un término de prescripción, aunque no exista previsión normativa. Ante la ausencia de textos normativos expresos, corresponde aplicar por analogía un término prescripcional” (Sentencia Nº 148/2016). En un caso que involucraba una multa dispuesta por el MGAP, el TCA consideró que: “No obstante, a juicio de la Sala, en la emergencia, la solución que propone la Administración, de aplicar por analogía el término previsto para las infracciones tributarias luce sensato y razonable. Resulta mucho más razonable aplicar la analogía con otra clase de sanciones administrativas que con las faltas, que no son sanciones administrativas. En efecto; el recurso de la analogía supone extender a una situación no prevista la solución expresamente establecida para otra, con la que guarda semejanza. Hay un conjunto de propiedades relevantes que hacen que la infracción administrativa que se le reprocha al actor sea más parecida a otra infracción administrativa que a una falta penal, por lo tanto, cabe extenderle el régimen de la primera en cuanto a la prescripción.” (Sentencia Nº 167/2014). Se consideró pertinente, por lo tanto, aplicar el plazo de prescripción establecido en el artículo 38 del Código Tributario para las infracciones tributarias, esto es, 5 años. En igual sentido, en Sentencia Nº 540/2017 se concluyó que resultaba aplicable el plazo de prescripción del Código Tributario, posición a la que se adhiere. En este caso se debe considerar que lo que pudo haber prescripto o caducado es la potestad de la Administración de aplicar la sanción determinada por la Resolución Nº 130/2010. En puridad, nos estaríamos refiriéndonos a un plazo de caducidad, entendido como “a una forma de extinción de una acción de contenido patrimonial o no (sanciones no pecuniarias) que opera de forma automática siempre que se establezca en la ley que dicha acción expirará en un plazo determinado” (Lapáz, Gastón, “Seguridad jurídica: plazos de prescripción y caducidad de las infracciones y sanciones administrativas en nuestro derecho y jurisprudencia”, en Revista de Derecho Público Año 26, Nº 52, Diciembre 2017). De igual forma, tanto se considere que se trata de un plazo de caducidad, como si lo fuera de prescripción, se estima razonable y conforme a las normas de integración la aplicación de un plazo de 5 años para establecer las consecuencias de la inercia de la Administración en la aplicación de las sanciones dispuestas. IV) En la especie, el MGAP dispuso la infracción con fecha 23 de febrero de 2010, la notificó el 13 de abril de ese año, y la actora no dedujo recurrencia de especia alguna. El expediente quedó paralizado hasta el 23 de diciembre de 2019, fecha en la que se presentó la petición sin que la Administración se pronunciara expresamente, por lo que se produjo la denegatoria ficta de la petición. Como se observa, el tiempo transcurrido desde la notificación de la sanción, hasta la fecha en que la actora realizó su petición calificada, excede el plazo de caducidad de 5 años que correspondería aplicar de acuerdo con lo que se desarrolló. A esto se le debe unir el criterio ya sustentado por el TCA de que el procedimiento administrativo debe tener una duración razonable, no debiendo la Administración mantener una inercia que mantenga al Administrado en una situación de inseguridad jurídica que contraviene entre otros, el principio de buena administración. Por último, la Administración tenía la obligación de pronunciarse respecto de la petición calificada realizada, no pudiendo ampararse en que la declaración de prescripción era un acto discrecional, tal como parece concluir el PECA. Si la Administración hubiera concluido que se había configurado la prescripción o caducidad, tenía el deber de pronunciarse y declararla, en base a su obligación de actuar conforme a derecho. En definitiva, por las razones expuestas entendemos que es procedente la anulación del acto impugnado.