Sentencia Sentencia N° 700/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 29 de setiembre de 2022. No. 700 VISTOS : Para resolución el incidente de suspensión de ejecución, en autos caratulados: “GARC ÍA BALBIS, MARTÍN JOSÉ Y OTROS con PODER EJECUTIVO. Suspensión de ejecución” (Ficha No. 27/2022), pieza separada de la Acción de Nulidad de igual carátula, Ficha 559/2021. RESULTANDO : I) Los actores presentaron acción de nulidad, contra los Decretos Nos. 114/21 y 115/21, dictados por el Poder Ejecutivo, el 21 de abril de 2021, por los cuales se dispone en lo medular sobre la administración, ampliación, conservación y explotación de una Terminal de Contenedores en el Puerto de Montevideo y se aprueba el Reglamento General de Atraque de Buques del Puerto de Montevideo. Es timan que la aplicación de los Decretos implica una modificación del régimen de gestión de la Terminal de Contenedores en el Puerto de Montevideo y el Reglamento General de Atraques, estableciendo un monopolio en favor de una sola empresa Terminal Cuenca d el Plata. De esta forma se limitan los derechos de otros operadores portuarios, entre ellos de la empresa Montecon S.A., quienes hasta la fecha venían desempeñando su trabajo en el Puerto (fojas 4 infolios). Conjuntamente con la demanda, solicita la susp ensión transitoria del artículo 3.5.4 del Decreto No. 114/021 y artículo 14 del Decreto No. 115/021, al amparo del artículo 2 de la Ley No. 15.869, en tanto les causa daños graves a los derechos fundamentales del trabajo. Afirman que, los trabajadores de l as empresas que operan Contenedores en el Puerto de Montevideo no pueden desarrollar su trabajo, en la medida que las empresas no recibirán ni expedirán cargas y pasado un tiempo solo podrán desarrollar su actividad cuando se supere el 85% de la capacidad anual de la Terminal. Y sólo recién a las 24 horas siguientes del atraque de buques se podrá disponer que atraquen en otros muelles. Alegan que los Decretos que se pretenden anular atentan contra la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, que establece el derecho al trabajo, a la libre elección del mismo, condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la protección contra el desempeño. Por lo tanto, no contemplan la estabilidad laboral, no hacen mención de los trabajadores, ni a lo s convenios realizados, ocasionando que las empresas envíen al seguro de paro a sus trabajadores, causando graves perjuicios a los accionantes y demás empleados que figuran en las planillas de los operadores, violando normas internacionales que bregan por la protección estatal del derecho al trabajo. II) Por auto N o. 41/2022, de 1° de febrero de 2022, se dio traslado del pedido de suspensión de ejecución del acto impugnado (foja 18 infolios). El 7 de marzo de 2022, compareció el representante del Poder Ejecutivo, Ministerio de Transporte y Obras Públicas, evacuando el traslado rechazando la solicitud de suspensión de ejecución del acto (fojas 25 infolios). III) Por Decreto Nº 1220/2022, de 16 de marzo de 2022, se dio noticia del incidente a los terceros denunciados (fs. 34 infolios). El 30 de marzo de 2022, la Administración Nacional de Puertos contesta la noticia y se remite a lo dicho por el Ministerio de Transporte y Obras Públicas en cuanto no se dan los supuestos presupuestos para la suspensión de la ejecución de los actos administrativos (foja 39 infolios). IV) Por decreto No. 2817/2022, de 26 de mayo de 2022, se pasan los autos a la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo (foja 44 infolios), quien por Dictamen No. 385/2022, aconseja rechazar la medida cautelar. V) Por decreto No. 3710/2022, de 19 de julio de 2022, la Corporación citó para resolución (foja 51 infolios), la que se acordó en tiempo y forma. CONSIDERANDO : I) El Tribunal de lo Contencioso Administrativo de conformidad con el dictamen de la Sra. Procuradora del Estado Adjunta en lo Contencioso Administrativo, rechazará la medida cautelar en vista. II) En primer lugar, se debe analizar la legitimación causal activ a, como requisito de admisibilidad de la acción de nulidad, previo a ingresar al análisis de mérito. En reciente Sentencia N o. 503/2022, el Tribunal manifestó: “La situación jurídica que legitima a accionar es un presupuesto del examen de regularidad del acto y existe o no existe antes de que se determine la legitimidad o ilegitimidad del acto, pues justamente, es un presupuesto que habilita examinar la regularidad del acto que se enjuicia. La situación jurídica legitimante del accionamiento no se produce a consecuencia de un obrar administrativo desarreglado a Derecho.” (sentencia N o. 289/2014, citada -entre otras - en sentencias Nos. 297/2018, 540/2019, 520/2021 y 448/2021, entre otras).” El inc. 3º del art. 309 de la Constitución de la R epública, respecto de la legitimación activa en el proceso contencioso anulatorio, dispone que: “La acción de nulidad sólo podrá ejercitarse por el titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo”. Tal como se sostiene supra, los actores (personas físicas) invocaron la calidad trabajadores de Montecon S.A. manifestando que, si bien el Decreto no los menciona, la aplicación irroga daños en sus derechos laborales. Ahora bien, corresponde considerar si las personas físicas tienen legitimación para accionar, en el caso, para solicitar la suspensión. Nótese que invocaron cal idad de trabajadores de Montecon S.A. no agregaron prueba documental alguna de la relación laboral aducida. CAJARVILLE enseña que intereses directos son aquéllos que resultan inmediatamente afectados por la norma de que se trate, sea la norma general o particular, abstracta o concreta. Si la norma es general, el interés será directo si el actor está comprendi do en la categoría que define la dimensión subjetiva del supuesto normativo. Cuestión que no acontece en autos, sino que, dicho por los propios actores, la regulación efectuada por el Poder Ejecutivo abarca a las empresas portuarias, entre las que se encuentra la empleadora de los accionantes. (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Conceptos constitucionales definitorios de la legitimación del actor. Relaciones entre derecho subjetivo, interés legítimo e interés general” en Revista de Derecho Público, Año 22, Número 43, Agosto 2013, pág. 153). Claramente, los trabajadores no se encuentran comprendidos entre los sujetos alcanzados por las normas impugnadas. Las políticas adoptadas por la Administración respecto a la reorganización de las empresas empleadoras de los comparecientes, no hace extensivo el presupuesto normativo a los trabajadores. El Tribunal ha considerado que la acción de nulidad es un contencioso subjetivo, así por Sentencia N o. 335/2008, dijo : “…cabe reiterar en el ocurrente, la posición de la Sala en punto a la legitimación causal activa, siguiendo a la más autorizada doctrina. Como el proceso contencioso administrativo en nuestro derecho es un contencioso subjetivo y no una “actio popularis”, es indispensable entonces, que quien acciona invoque la titularidad de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto materia de impugnación; y la pretensión anulatoria sólo puede ser acogida si se acred ita cabalmente esa situación”. Respecto del Si ndicato, la Corporación se pronunció en reciente Sentencia 216/2022: “ Surge del acto de proposición que la accionante se agravia, como entidad gremial, de diversos aspectos del Decreto impugnado, los cuales informan a eventuales perjuicios a la situación estatutaria de sus afiliados. Así, la pretensión promovida no recae sobre el interés personal de la promotora, sino que refiere al cúmulo de situaciones jurídicas subjetivas de los funcionarios penitenciarios. Por lo tanto, a juicio del Tribunal, se acude a un supuesto de ausencia de legitimación en el entendido de falta de relación entre la situación jurídica subjetiva que alega ser titular la actora y el objeto del proceso. La Corporación posee jurisprudencia consolidada en lo que refiere a la falta de legitimación causal de las entidades gremiales para promover acciones de nulidad en representación de sus afiliados. Sobre el punto, en reciente pronunciamiento, cuyas resultancias son de entera aplicación para la dilucidación de obrados, se ha indicado qu e: “En lo que concierne a la situación de ADEOMS CANELONES, la unanimidad de los Ministros considera que carece de legitimación causal activa, en tanto no es titular de un interés personal en la acción, tal como lo exige el art. 309 de la Constitución. Para una correcta dilucidación de la presente litis, conviene recordar las enseñanzas de Giorgi: "El interés legítimo debe caracterizarse, además, por ser personal y directo. Interés personal significa interés que atañe a personas determinadas, es decir, inte rés vinculado a situaciones jurídicas subjetivas o particulares, no impersonales ni generales. Corresponde señalar que el interés personal no implica un interés exclusivo de una persona, sino un interés relativo a situaciones jurídicas particulares a la s cuales pueden estar ligados los intereses de varias personas. El interés concurrente de varios sujetos de derecho en la impugnación de un acto administrativo no excluye la subjetividad de las situaciones en que cada uno de ellos se halle colocado respect o del acto administrativo. Interés directo significa interés inmediato, no eventual ni futuro. La existencia de un interés directo implica que el particular se encuentra en una situación jurídica definida y actual con relación a la Administración. La juris prudencia francesa ha objetivado, en parte, el contencioso anulatorio, admitiendo que las asociaciones y sindicatos pueden recurrir de actos administrativos -en ejercicio de la llamada acción corporativa en defensa de un interés gremial o profesional colec tivo. Allí no encontramos un interés propio de la entidad gremial o de la asociación. Estas actúan para proteger intereses de sus miembros o del gremio, no de la entidad u organización en cuanto tal" (Cf. Héctor Giorgi, “El Contencioso Administrativo de An ulación”, Montevideo, 1958, p. 188 a 189) (sentencias Nos. 823/2011, 324/2012, 405/2013, 39/2014 y 600/2015, entre otras) (…) En una comparecencia de ADEOMS CANELONES de similares características a la ventilada en autos, la Corporación expresó lo siguiente: “(…) El carácter colectivo de la actora demuestra que, en puridad, no invoca un verdadero interés directo y personal, sino que persigue una satisfacción mediata e indirecta, ya que, de anularse el acto, no se estaría satisfaciendo un interés directo, ni se encontraría en una situación personal frente al acto, sino general e impersonal. Por ello su interés es de carácter simple, mientras que el interés habilitante de la presente acción (interés directo y personal) radicaría en sus miembros, que son los que se encuentran alcanzados en la dimensión subjetiva del acto atacado (…)” (sentencia N o. 600/2015) (sentencia N o. 422/2020) (El subrayado no se encuentra en el original). Si bien el Sindicato tiene como cometido la defensa de los derechos de sus afiliados, ello no implica, per se, la legitimación para litigar, puesto que la norma, además, recae sobre empresas y no sobre el sindicato, a quien, a la postre, no le modifica su situación jurídica de forma directa. Por lo expresado, los comparecientes (personas físicas y Sindicato) no son titulares de un derecho subjetivo o un interés directo, personal y legítimo lesionado por los Decretos que impugnan, por lo que, al faltar un presupuesto de admisibilidad de la acción de nulidad, corresponde el rechazo de la solicitud de la medida, sin ingresar al fondo del asunto. Por los fundamentos expuestos y lo dispuesto por el artículo 2º de la Ley No. 15.869, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, RESUELVE : Desestímase la solicitud de suspensión de ejecución del acto impugnado presentada por la parte actora, por falta de legitimación activa. Agréguese al principal. Notifíquese personalmente. Dr. Vázquez Cruz (r.), Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).