Sentencia Definitiva N° 679/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 29 de setiembre de 2022. No. 679 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados “MOREIRA TRUJILLO, SANTIAGO SEBASTIÁN con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE COMBUSTIBLES ALCOHOL Y PORTLAND. Acción de nulidad” (Ficha No. 632/2019). RESULTANDO : I) El día 3 de octubre de 2019 compareció el Sr. Santiago Sebastián Moreira Trujillo e incoó demanda de nulidad contra la resolución N° 271/4/2019, de fecha 11 de abril de 2019, dictada por el Directorio de la Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland (en adelante ANCAP), que dispuso la destitución del actor en aplicación de lo dispuesto por el art. 47 del Reglamento de Sanciones. Asimismo, ordenó a la Gerencia de Servicios Jurídicos la realización de una denuncia penal por la conducta llevada a cabo por el Sr. Moreira (fs. 17 de A.A.). Sostuvo que fue destituido de ANCAP mediante la volición resistida. Indicó que la sanción es desproporcional e irracional. En ese sentido, consideró que el Organismo no tuvo en cuenta los elementos obrantes en el expediente. Si bien reconoce la realización de conductas antijurídicas, entendió que no procede aplicar la destitución de los cuadros funcionales de ANCAP. Así, adujo que no se valoraron los elementos invocados referentes a su esfera privada que influyeron en la conducta realizada. Asimismo, sindicó como agravio la falta de la debida fundamentación. Respecto al punto, señaló que la impugnada carece de los elementos necesarios de claridad, certeza y convicción para adoptar la sanción. En otro orden, destacó errores procedimentales, ya que se omitió la valoración de los descargos que presentó. Nada se dijo respecto de las alegaciones aducidas en el escrito de descargos, no emerge del acto atacado referencia alguna a sus manifestaciones ni tampoco surge del sumario administrativo instruido. La Administración se limitó a efectuar fórmulas genéricas, ya que se confirió vista pero no se atendieron los elementos alegados. También, destacó la inadecuación del trámite, en la medida que se acumularon dos sumarios con objetos diversos sin haberlo notificado al respecto. Ello, fue en detrimento del derecho de defensa. Consideró que no hubo una valoración acertada de las atenuantes que concurrieron con la causa. Así, puede afirmarse la existencia de una actuación desviada y antijurídica del Organismo al violar las garantías del debido proceso. Finalmente, se agravió en el extenso plazo que insumió la instrucción de los procedimientos, indicando que tal proceder resulta violatorio de las garantías humanas de la duración razonable. En definitiva, solicitó el amparo de la demanda y la consecuente anulación de la resolución en proceso (fs. 2 a 8). II) Conferido el correspondiente traslado, compareció, en representación de la Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland, el Dr. Bruno Sande, quien contestó la demanda de manera contradictoria y peticionó la confirmación de la impugnada. Relató las diversas actuaciones que se llevaron a cabo, las que configuran los antecedentes administrativos del acto administrativo atacado. Señaló que no resultan de recibo los agravios invocados por el promotor. Destacó que el propio actor reconoció que ANCAP respetó el Reglamento de Sanciones y los principios generales de derecho, por lo que, es imposible que se haya actuado con desproporcionalidad o irracionalidad. Tampoco le asiste razón al sostener que no se valoraron los elementos externos invocados por el accionante y que, a su juicio, resultaron influyentes para desarrollar la conducta ilícita por la que ameritó la sanción expulsiva. Afirmó que la vida privada del actor no puede ser un elemento que lo lleva a cometer ilícitos, ni ninguna de las circunstancias personales que invocó en sus descargos le pueden generar una inimputabilidad como pretende. Si bien pueden aplicarse algunas atenuantes, ello no conlleva el abatimiento de la sanción expulsiva, pues no desvirtúa que la falta cometida es lo suficientemente grave como para aplicar la sanción de exoneración. En otro orden, entendió que no le asiste razón en lo que respecta a la falta de motivación invocada, por el contrario, la impugnada se encuentra motivada en forma clara y acabada. Asimismo, no es cierto que se omitió la valoración de los descargos presentados por el Sr. Moreira. Al respecto, señaló que, de las distintas actuaciones que conforman los antecedentes, surge que se analizaron todos y cada uno de los agravios presentados por el accionante, lo que demuestra la total sinrazón del argumento esgrimido por el demandante. Respecto de la invocada inadecuación del trámite, tampoco compartió tal razonamiento. Sostuvo que, conforme surge de los antecedentes administrativos, lo señalado por el actor es completamente falso. Rechazó la afirmación de que no se confirió vista cuando se proyectó el cambio de sanción de suspensión a exoneración, y destacó que el accionante tomó conocimiento de la unificación de expedientes, lo que se desprende de los descargos que presentó. Indicó que el demandante tuvo acceso a todas las actuaciones, se le permitió diligenciar toda la prueba que propuso, se le dio vista, especialmente, antes de aplicar la sanción de exoneración y se analizaron los descargos y recursos presentados en forma global y acabada. Ello, lleva a concluir que no hubo violación al principio de debido proceso, ni actuaciones secretas, ni vulneración al principio de contradicción como refiere el actor. Finalmente, en cuanto a lo manifestado respecto del plazo de duración del procedimiento, destacó que, si bien el proceso sumarial tuvo una duración considerable, esto obedeció a que se realizó un estudio pormenorizado de la prueba, que se otorgaron al actor todas las defensas posibles y que se analizaron exhaustivamente sus descargos. Además, en el caso de la exoneración, se necesita el dictamen previo obligatorio de la Oficina Nacional del Servicio Civil, quien se expidió señalando la regularidad del proceso y recomendando la destitución del demandante. En definitiva, solicitó que se desestime la demanda instaurada, confirmándose el acto administrativo impugnado (fs. 13 a 25). III) Se abrió el juicio a prueba por auto N° 8328/2019 de fecha 30 de octubre de 2019 (fs. 27). IV) Alegaron las partes por su orden, haciéndolo la actora en el escrito que luce de fs. 73 a 75 y la demandada en el que corre de fs. 78 a 85. V) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció en Dictamen Nº 685/2021 de fecha 15 de diciembre de 2021, a través del cual aconsejó rechazar la demanda y confirmar el acto procesado (fs. 104 a 107). VI) Se citó a las partes para sentencia, por decreto Nº 7913/2021 de fecha 16 de diciembre de 2021 (fs. 109), la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) Conforme con los términos de la demanda se acciona de nulidad contra la resolución N° 271/4/2019, de fecha 11 de abril de 2019, dictada por el Directorio de la Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland, que dispuso la destitución del Sr. Santiago Sebastián Moreira Trujillo en aplicación de lo dispuesto por el artículo 47 del Reglamento de Sanciones. Asimismo, ordenó a la Gerencia Servicios Jurídicos la realización de una denuncia penal por la conducta llevada a cabo por el actor (fs. 17 de A.A.). II) Desde el punto de vista formal, se han cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (Constitución de la República, arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869, arts. 4 y 9). La volición resistida fue notificada el día 23 de mayo de 2019. El accionante interpuso recursos de revocación, en tiempo útil, el 29 de mayo de 2019 (fs. 2 de los A.A.). Por resolución N° 517/8/2019, de 1° de agosto de 2019, dictada por el Directorio se dispuso desestimar el recurso de revocación interpuesto (fs. 11 de los A.A.). Dicha volición fue notificada el día 6 de agosto de 2019 (fs. 13 de los A.A.). La demanda anulatoria fue promovida útilmente el 3 de octubre de 2019, según nota de cargo de fs. 9. III) El Tribunal, compartiendo lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, rechazará la demanda y confirmará el acto impugnado por los fundamentos que se expondrán. IV) Principio del debido procedimiento, valoración de descargos y adecuación del trámite procesal realizado. Respecto de las cuestiones formales invocadas por el accionante, la Sala entiende que no le asiste razón. Así, los hechos que dieron mérito a una previa investigación administrativa y posterior sumario, consistieron en haber constatado la existencia de horas extras ingresadas al sistema, autorizadas y percibidas en forma irregular por el Sr. Moreira. De acuerdo a la Resolución N° 446/6/16 de 23 de junio de 2016, no es posible realizar horas extras para la ejecución de tareas administrativas los fines de semana y feriados en todas las áreas de la empresa, salvo autorización del Directorio ante solicitud fundada de las respectivas Gerencias. No resulta cierto que el promotor no haya conocido la unificación de los expedientes o que existieran actuaciones secretas en vulneración de las garantías del debido proceso. Así, véase que, según los términos en que evacuó la última vista conferida (fs. 1245 s 1249 de los A.A.), el propio Sr. Moreira invoca los distintos sumarios que se abrieron y que fueron concluidos con un único dictamen del Consejo de Disciplina por referir al mismo hecho (fs. 1233 a 1237 de los A.A.) y resolución de Directorio Nº 473/6/2018, luego se le confirió vista a fin de articular la defensa, anunciándole que la inconducta imputada merecería la sanción de exoneración (fs. 1238 vto. a 1240 vto. de los A.A.). En otro orden, tampoco resulta cierto que los descargos producidos por el actor no hayan sido objeto de valoración. Por el contrario, los emitidos luego de la primera vista y tras el diligenciamiento de prueba solicitada, fueron analizados por la Fiscal (fs. 1224 a 1226 de los A.A.), Servicios Jurídicos de asesoramiento (fs. 1287 vto. a 1231 de los A.A.), Consejo de Disciplina (1233 a 1237 de los A.A.) y el Directorio en su resolución N° 473/6/2018. Por lo tanto, se concluye que no existieron los vicios procedimentales invocados por el promotor. V) Correcta valoración de la prueba y tipificación de la conducta. Emerge de la compulsa de los antecedentes administrativos agregados al proceso que dicha volición, es el corolario de un procedimiento disciplinario que tuvo su origen en el marco de un relevamiento sobre el cumplimiento de la Resolución del Directorio de ANCAP N° 446/6/2016, de 23 de junio de 2016, al haber constatado la Administración, la existencia de horas extras ingresadas al sistema, autorizadas y percibidas en forma irregular por el funcionario Santiago Moreira. Como resultado del sumario seguido contra el actor, se probó acabadamente que realizó maniobras que llevaron a que él y un compañero cobraran horas extras que no realizaban, valiéndose para ello de la contraseña de un Supervisor. No existen dudas respecto de la comisión de la inconducta detectada, al punto de que el accionante, tanto en vía administrativa como jurisdiccional, reconoció haber ejecutado tales hechos. En efecto, la prueba reunida a lo largo del expediente sumarial, resulta esclarecedora y contundente, respecto a la configuración de la grave falta administrativa imputada al accionante. En base a la gravedad de los hechos comprobados, la Administración dispuso la exoneración del actor, subsumiendo de forma correcta su comportamiento en lo dispuesto por el art. 47 del Reglamento de Sanciones, el que establece: “El que realizare maniobras dolosas o lucrare con los intereses de la Administración, será sancionado con una suspensión de noventa (90) a ciento ochenta (180) días o con la exoneración”. Al amparo de lo previsto en el art. 47 del Reglamento de sanciones, se consideró que el actor realizó maniobras dolosas para ingresar y autorizar en forma indebida horas no trabajadas entre enero y julio de 2016 en su provecho y el del Sr. Eduardo Tropiero, utilizando la contraseña del Sr. Andrés Acosta. La valoración de los elementos probatorios allegados a la causa, que efectuó la Administración, es la que corresponde, por lo que su conclusión deviene inobjetable. ANCAP hizo un adecuado uso de sus facultades discrecionales, y no actuó con abuso de poder al decidir la destitución del actor. En cuanto al punto, debe considerarse lo establecido por la Ley No. 17.060, vigente al tiempo de la comisión de los hechos investigados, la que disponía en su art. 20: “Los funcionarios públicos deberán observar estrictamente el principio de probidad, que implica una conducta funcional honesta en el desempeño de su cargo con preeminencia del interés público sobre cualquier otro. El interés público se expresa en la satisfacción de necesidades colectivas de manera regular y continua, en la buena fe en el ejercicio del poder, en la imparcialidad de las decisiones adoptadas, en el desempeño de las atribuciones y obligaciones funcionales, en la rectitud de su ejercicio y en la idónea administración de los recursos públicos”. Asimismo, el art. 21 establecía: “Los funcionarios públicos observarán los principios de respeto, imparcialidad, rectitud e idoneidad y evitarán toda conducta que importe un abuso, exceso o desviación de poder, y el uso indebido de su cargo o su intervención en asuntos que puedan beneficiarlos económicamente o beneficiar a personas relacionadas directamente con ellos. Toda acción u omisión en contravención del presente artículo hará incurrir a sus autores en responsabilidad administrativa, civil o penal, en la forma prescripta por la Constitución de la República y las leyes.” Ahora bien, con la normativa expresada, puede sostenerse, sin hesitación, que la conducta de la accionante resulta reprochable y contraria al deber de lealtad y probidad, que corresponde a los funcionarios que ejercen la función pública. VI) Motivación debida. Conforme surge de los recaudos adjuntos, el acto impugnado determinó la destitución del accionante, decisión basada en la probanza allegada al proceso sumarial. En ese sentido, corresponde precisar que m otivación y motivos son conceptos íntimamente ligados. El autor chileno Maldonado expresa que “entendemos por motivos las condiciones y circunstancias de hecho y de derecho que posibilitan y justifican la emisión de un acto administrativo en tanto motivación es la expresión de esos motivos en el acto, esto es, la consignación expresa y suficientemente explícita de los motivos en los vistos y considerandos de la decisión adoptada" (Estudio sobre la motivación del acto administrativo. Santiago de Chile. Universidad de Chile, Departamento de Derecho Público, 2016, págs. 32 a 77). Del examen de los antecedentes administrativos allegados al proceso en el capítulo precedente, emerge que los fundamentos que llevaron a la adopción de la resolución impugnada, surgen no sólo del propio acto impugnado, sino que también, y palmariamente, de los referidos antecedentes, que sirvieron de razón suficiente para su dictado, por lo cual, no se advierte defecto alguno en ese sentido, que pueda viciar de nulidad al acto encausado. Por lo tanto, en la culminación del procedimiento que derivó en el cese se pone de manifiesto una motivación congrua, exacta e irreprochable siendo desestimable por entero el agravio sobre ese punto. VI) Plazo de duración razonable. En lo que respecta a la alegada duración excesiva del procedimiento, el Tribunal no comparte tal temperamento. Sobre el punto, la ponderación de si estamos ante un procedimiento de duración razonable, debe hacerse a la luz de normas de fuente constitucional (arts. 7, 12, 66 y 72), e internacional (art. 8 del Pacto de San José de Costa Rica), que incuestionablemente le resultan aplicables al Organismo demandado. Así, resulta de aplicación lo referido por este Cuerpo en Sentencia No. 68/2017, en la que sostuvo: “ Como se ha señalado por parte de la doctrina, el desarrollo jurisprudencial de la garantía del proceso de duración razonable, tuvo como punto de partida los pronunciamientos del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que estableció que para determinar si la duración de un proceso había sido razonable se debía atender a la complejidad del caso; al comportamiento del demandante y a la manera que fue llevado por las autoridades administrativas y judiciales. Estos desarrollos fueron especialmente precisados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en el caso: “GENIE LACAYO Vs. Nicaragua”, Fondo. Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de enero de 1997, Serie C, Nº 30 (el texto íntegro de la sentencia se halla disponible en el sitio web de la CIDH: www.corteidh.or.cr). En esa ocasión, dijo la Corte que el concepto de plazo razonable en la duración de un proceso, por contraposición a la duración excesiva es de difícil dilucidación, pero: “…se puede invocar para precisarlo los elementos que ha señalado la Corte Europea de Derechos Humanos (…) a) la complejidad del asunto; b) la actividad procesal del interesado; y c) la conducta de las autoridades judiciales” en el contexto de lo que el Tribunal europeo denominó el análisis global del procedimiento conforme las características de cada caso (para estas cuestiones en doctrina véase RODRÍGUEZ BEJARANO, Carolina: “El plazo razonable en el marco de las Garantías Judiciales en Colombia”, Memorando de Derecho Nº 2 (2011), Universidad Libre - Seccional Pereira, pág. 115, disponible on line: http://unilibrepereira.edu.co/publicaciones/index.php/memorando/article/ view/69/0; estos parámetros -con ligeras variantes- también son considerados por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Español, según da cuenta OCHS OLAZABAL, Daniel: “La acción de amparo”, FCU, Montevideo, 2013, pág. 180). Y continuó la Sentencia, analizando doctrina nacional, por lo que expuso: “ Entre nosotros Gabriel DELPIAZZO ANTÓN, ha señalado que los criterios para la determinación de la duración razonable que vienen de referirse, revisten especial interés, en la medida que dichos parámetros objetivos, han sido recogidos por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, dada la similitud del citado art. 8.1 de la Convención Americana con la normativa convencional europea, que reconoce el derecho a un proceso de duración razonable (Cf. DELPIAZZO ANTÓN, Gabriel: “Tutela jurisdiccional efectiva frente a la Administración”, Universidad de Montevideo, Montevideo, 2009, págs. 86 y 87).” En el caso, resulta indiscutible la complejidad de la causa. A su vez, tal como emerge de los voluminosos antecedentes administrativos, la parte actora gozó, como corresponde, de diversas comparecencias. Asimismo, constan en dichos obrados múltiples informes, dictámenes y estudios, que justifican y explican, una extensión más que razonable del plazo y la necesidad de un estudio adecuado para la emisión de la resolución final. Por lo tanto, examinadas las actuaciones administrativas en forma exhaustiva, no puede concluirse, que la duración del procedimiento haya sido irracional. Por el contrario, se considera que se trató de un procedimiento en el que se aseguraron rigurosamente las garantías del debido procedimiento. Por lo tanto, cabe concluir que no se aprecian dilaciones injustificadas en el trámite, demostrativos de irrazonabilidad, en el lapso de poco más de dos años, transcurrido desde el inicio del primer sumario instruido en noviembre del año 2016 (fs. 815 vto. de los A.A.). VII) Principios de razonabilidad y proporcionalidad. Valoración de circunstancias alteratorias. El Tribunal entiende que la sanción es directamente proporcional a la falta cometida y que no existe violación alguna a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Tal como fuere manifestado, el actor fue cesado en su cargo en aplicación del art. 47 del Reglamento de sanciones del organismo. Al respecto, fue considerado por el Directorio (considerando II, res. Nº 473/6/2018, fs. 1238 vto. y ss. de los A.A.) la circunstancia atenuante prevista en el art. 12 lit. b del mismo reglamento (buena conducta anterior); y las agravantes del art. 13 literales c (premeditación o engaño), e (abuso de confianza) y h (reiteración). Asimismo, en cuanto a la calificación de la conducta desplegada por el accionante, el Directorio, en pleno ejercicio de su potestad sancionatoria y discrecional en cuanto a la apreciación de la gravedad y elección de la reprimenda, disintió con lo consignado por los funcionarios asesores (Fiscal, Servicios Jurídicos, Consejo de disciplina), y así lo expuso en forma fundada. Nada cabe reprochar ante tal apartamiento, ni tampoco respecto a la motivación de la decisión. La sanción, finalmente impuesta, se adecua a la previsión normativa citada en cuanto prevé un rango de punición que va entre la suspensión de 90 días a la exoneración y se corresponde a la falta imputada. Nótese que el Directorio, la ONSC y su CNSC que compartió lo considerado por el Directorio, se pronunciaron todos en forma favorable a la destitución del funcionario. Corresponde también apreciar, que la falta fue considerada delito por la justicia penal, que condenó al actor a doce meses de prisión, multa de 50 UR e inhabilitación absoluta para cargos públicos por dos años (fs. 95 y 96 infolios). Por consiguiente, la sanción máxima impuesta fue en ejercicio de la potestad discrecional que goza el órgano público y no se advierte como ilegítima. Es indudable que la conducta del actor erosiona a la demandada a través de los perjuicios materiales, pero fundamentalmente, a través del daño directo que la acción antijurídica provocó en la relación funcional y el cumplimiento del deber de probidad, buena fe y lealtad del funcionario hacia la institución. A propósito del deber jurídico examinado señala CAJARVILLE que: “se trataría de la buena fe-lealtad”, deber recíproco que recae sobre ambas partes de la relación, que implica un comportamiento cumplido con “honestidad y honradez”, conforme con las valoraciones vigentes en la comunidad; se suele concretar para el subordinado, en un deber de colaboración, de ejecutar el trabajo (…) de abstenerse de todo acto que pueda perjudicar al empleador y cumplir aquellos que tiendan a la protección de los intereses de éste (…) evitando el trabajo para terceros durante el horario de trabajo, de no revelar secretos de fabricación o comerciales, abstenerse de concurrencia desleal y omitir todas las formas de corrupción ” (Cajarville Peluffo, Juan Pablo “Sobre Derecho Administrativo”, T. II, FCU, 1º Edición, 2007, págs. 488 y 489).” Respecto del quantum de la sanción impuesta el Tribunal ha manifestado: “En cuanto a la medida de la sanción, cabe reiterar lo sostenido por el Tribunal en anteriores pronunciamientos, en el sentido que ella es cuestión normalmente ajena a su jurisdicción y corresponde al criterio discrecional del jerarca administrativo, salvo cuando se aprecie una evidente discordancia de la falta con la pena o, una desproporción susceptible de configurar una desviación o exceso de poder; lo que, ciertamente, en el casus no se da; habida cuenta de la significativa ausencia de transparencia y probidad puesta de manifiesto en el obrar del funcionario sumariado (Cfme. Sents. 470/87, 99/89, 282/89, 667/90, 720/91, 212/92, 400/92, 253/93, 607/93, 1039/93, 224/94, 474/94, 1041/94, 401/09).” Así, corresponde señalar que, la temática del quantum excede la competencia del Tribunal, salvo desviación, exceso o abuso de poder, vicios que no se avizoran en la especie. Al respecto de lo que se viene de señalar, conforme se ha expedido el Tribunal en Sentencia No. 415/2018, entre muchas otras: “Sabido es que en materia disciplinaria domina el principio de discrecionalidad del jerarca del servicio; no obstante, el Tribunal se halla habilitado a analizar el quantum punitivo cuando se aprecia una discordancia entre la falta con la pena o una desproporción susceptible de perfilar una desviación o exceso de poder”. Así, en el caso, no hay discordancia entre falta y sanción. Por el contrario, el Cuerpo entiende que la sanción se ajusta a la falta, y no existe desproporción en atención a los graves hechos que motivaron la misma. En definitiva, por las razones expuestas, el Tribunal, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados, de la parte actora y demandada, en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil), cada uno. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).