Sentencia Definitiva N° 672/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 29 de setiembre de 2022. No. 672 VISTOS : P ara sentencia definitiva estos autos caratulados “MONTE CARLO TELEVISIÓN S.A. con URSEC Acción de Nulidad” (Ficha No. 748/2020). RESULTANDO : I) Con fecha 3 de diciembre de 2020 (fs. 15 a 22) Monte Carlo Televisión S.A., representada por el Dr. Pablo GALBARINI, dedujo demanda anulatoria contra la Resolución Nº 24, Acta 003 de 13 de febrero de 2020, dictada por la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones (en adelante, URSEC) que le impuso una multa de UR 40 (unidades reajustables cuarenta) por incumplimiento de lo establecido por el artículo 139 de la Ley N° 19.307 (numeral 1) (fs. 33 vta. y 34 A.A.). Señaló que, mediante el acto impugnado, se le aplicaba una multa por haber, supuestamente, infringido el límite de las pautas publicitarias en el período transcurrido entre el 14 y el 20 de julio de 2018. Opuso la prescripción de la falta que se sancionó con la resolución impugnada, citó los artículos 180 y 186 de la Ley N°19.307, y consideró que la conducta aplicada en la multa resistida encuadraba en la definición de falta leve. Agregó que, si la falta era leve, prescribía al año de su comisión, y que surgía de la Resolución N° 24/2020 del 13 de febrero de 2020 que dicha falta había sido cometida el día 21 de julio de 2018, por lo que el plazo de prescripción de un año se encontraba ampliamente vencido. En otro orden, alegó que la enjuiciada violentaba los principios de seguridad jurídica e igualdad por la aplicación de la norma en forma arbitraria por parte del controlador, sin explicitación de las reglas claras y uniformes en base a las cuales se dio cumplimiento a la norma. Agregó que la ausencia de transparencia respecto a los “nuevos criterios” adoptados también vulneraba los referidos principios al desconocer cómo se ponderaban los antecedentes, la gravedad del incumplimiento, el perjuicio a los televidentes, y el supuesto beneficio del operador en cada caso. Por otro lado, alegó la violación del principio de proporcionalidad por ser desproporcionada la sanción aplicada, y refirió a anteriores sanciones aplicadas por URSEC para fundamentar tal extremo. Además, adujo que se le imputó una infracción aplicando un criterio de responsabilidad objetiva, sin que la URSEC probara la responsabilidad de Monte Carlo TV S.A. y sin tener en cuenta los imprevisibles desfasajes de las tandas producto de los tiempos de programas en vivo. Finalmente, adujo que el acto impugnado carecía de motivación y que no contenía referencia a los presupuestos que determinaban la cuantía de la sanción impuesta (art. 182 de la Ley N°19.307). En definitiva, solicitó el amparo de la demanda incoada. II) Conferido el correspondiente traslado, el 10 de marzo de 2021 la URSEC, representada por la Dra. Graciela CORONEL y el Dr. Diego SOUTO, contestó la demanda (fs. 37 a 48). En lo relativo a la prescripción de la falta, afirmó que la falta cometida calificaba como grave conforme al literal C) del artículo 179 de la Ley N° 19.307, y recordó que la ley era precisa y categórica permitiendo un máximo de 15 minutos por hora sin prever excepción alguna. Indicó que se trató de una falta grave, que prescribía a los tres años de acuerdo al artículo 186, por lo que la sanción se había aplicado dentro del plazo previsto. Señaló que correspondía a la URSEC, en forma transitoria, imponer todas las sanciones dispuestas por el artículo 181, con excepción de las correspondientes al Poder Ejecutivo, conforme al artículo 63 literal F, indicando que su competencia había sido reconocida en la Sentencia Nº 185/2019 de este Tribunal. Manifestó que la sanción pecuniaria de multa impuesta era ajustada a Derecho, conforme a los artículos 181 y 182 de la ya citada Ley N° 19.307. Controvirtió que se vulnerara el principio de igualdad, dado que el régimen de los artículos 139 y 182 de la ley se aplicaban en forma igualitaria a todos los permisionarios. Afirmó que la conducta de la actora había sido culposa o negligente, lo que se había reputado acreditado al establecerse el incumplimiento de lo dispuesto por la normativa. Entendió que se procedió a determinar la sanción respetando la debida proporcionalidad entre la gravedad de la falta y la sanción, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 177, 181 y 182 de la ley citada. Adujo que la URSEC, como órgano competente para ejercer el control del servicio y la protección de los intereses de los telespectadores y para imponer las sanciones correspondientes, tenía el poder deber de fijarlas de acuerdo a los criterios establecidos en la propia ley. En definitiva, solicitó se rechazara la demanda interpuesta, confirmándose el acto impugnado. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra certificada a fs. 74. IV) Alegaron las partes por su orden: la actora a fs. 77 y ss. y la demandada a fs. 87 y ss. V) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien produjo el Dictamen Nº 91/2022 aconsejando confirmar el acto en causa (fs. 105). VI) Se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) En la especie, se han acreditado los extremos legales habilitantes requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley N°15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, se demanda la nulidad de la Resolución Nº 24, Acta 003 de 13 de febrero de 2020, dictada por la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones (en adelante, URSEC) que le impuso una multa de UR 40 (unidades reajustables cuarenta) por incumplimiento de lo establecido por el artículo 139 de la Ley N° 19.307 (numeral 1) (fs. 33 vta. y 34 A.A.). Contra el acto impugnado, notificado a la empresa el 11 de marzo de 2020 (fs. 5 ppal. ), interpuso el día 19 del mismo mes y año recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 37 A.A.), a cuyo respecto se configuró la denegatoria ficta el 15 de octubre de 2020. Finalmente, la demanda de nulidad fue introducida en tiempo útil (el 3 de diciembre de 2020, nota de cargo a fs. 23 de autos). II) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes y coincidiendo con lo aconsejado por el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por desestimar la demanda y, en consecuencia, por confirmar el acto impugnado, según los fundamentos que se explicitan a continuación. III) Emerge de los antecedentes administrativos allegados al proceso que, con fecha 17 de junio de 2018, la Oficina Teledifusión de la URSEC informó que, de acuerdo a la planilla adjunta, la actora estaría incumpliendo con el artículo 139 de la Ley N° 19.307 (fs. 3 vto. A.A.). Se dio vista a Canal 4 MONTE CARLO TV S.A. (fs. 7 A.A.) que la evacuó en los términos de fs. 7 vta. a 8 A.A. En informe de fecha 16 de enero de 2019, de la Asesoría Letrada, se señaló que: “… el exceso se produjo el día 21 de julio de 2018 por 00:00.52´´ (…) Considerando los extremos expuestos la multa sería de 21 UR” (fs. 9 y vta. A.A.). Con fecha 18 de marzo de 2019 la Secretaría General dejó constancia que el Directorio en su sesión de fecha 31/1//19 (Acta Nº 001/019) dispuso: “En función de los antecedentes sancionatorios de la empresa, al caso corresponde aplicar una multa de 40 UR. Confiérase la vista previa de precepto” (fs. 11 A.A:). Se confirió nueva vista (fs. 11 vta. A.A.), evacuada de fs. 14 vta. a 16 A.A.. Con fecha 2 de julio de 2019 la Gerencia de Asuntos Jurídicos y Económicos de la demandada elaboró un nuevo informe, en el que analizó los descargos presentados y elaboró el proyecto de resolución (fs. 17 vta. a 19 A.A.). Finalmente, se dictó el acto enjuiciado (fs. 33 vta. a 34 A.A.). IV) Los agravios vertidos refieren a la prescripción de la falta cometida, la violación de los principios de seguridad jurídica e igualdad, la desproporción de la sanción, la aplicación del criterio de responsabilidad objetiva, y la falta de motivación del acto enjuiciado. IV.1) Corresponde anotar que el Tribunal ha tenido oportunidad de pronunciarse en reiteradas ocasiones sobre la misma cuestión ventilada en estos obrados, entre ellas en la reciente Sentencia Nº 85/2022, por lo que habrá de remitirse a la misma en lo aplicable. Así, en la referida Sentencia, la Corporación sostuvo: “VI) Sobre la alegada violación a los principios de seguridad jurídica e igualdad. La parte actora adujo que el desconocimiento por parte de los administrados, de cuáles son los criterios para la aplicación de sanciones producto de la “actualización y adecuación de los factores de aplicación”; así como, la falta de transparencia respecto de los “nuevos criterios” que la URSEC ha adoptado para la aplicación de sanciones violenta el principio de seguridad jurídica. A juicio del Tribunal, el agravio no es de recibo. Al respecto, cabe señalar que asiste razón a la demandada en cuanto a que la sanción aplicada no vulnera ninguno de los preceptos de la Ley No. 19.307 porque toma como valor y factores los establecidos en el art. 182 de la misma. Por otra parte, bajo ninguna circunstancia puede endilgarse como violatorio del principio de seguridad jurídica el hecho de que se aplique una ley. Sobre el punto, la accionante insistió en la falta de trascendencia de los incumplimientos constatados. Pues bien, lo que viola la seguridad jurídica es el incumplimiento de la normativa. Nada puede achacarse a la Administración por velar la observancia de una ley mediante la aplicación de sanciones por su incumplimiento. (Cfme. Sentencia No. 538/2020). En lo que refiere a la alegada violación del principio de igualdad, este agravio no resulta fundado. Sin perjuicio de ello, cabe señalar que las diferencias que puedan surgir de un caso a otro en cuanto a las sanciones impuestas surgen fundamentalmente de la gravedad de la conducta y de los antecedentes del infractor. Cada caso es diferente, no advirtiéndose que, en este caso, el actuar de la Administración haya sido discriminatorio. VII) Sobre el incumplimiento constatado. Ahora bien, el incumplimiento imputado a la actora, además de estar probado a partir de lo constatado en la Planilla de Control (fs. 1 - 2 de los A.A.), sobrepujó el límite infranqueable de 15 minutos de duración fijado por el art. 139 de la Ley No. 19.307. Por su parte, las afirmaciones de la accionante, lejos de resultar exculpatorias, vienen a confirmar los fundamentos de la sanción impuesta, dados por el incumplimiento de los límites legalmente previstos de tandas publicitarias. En efecto, la actora, sin intención de contradecir la falta, pretendió justificarla, indicando que se trató de excesos en publicidad como consecuencia de la ocurrencia de fallas técnicas y de pormenores propios que se producen en la emisión de los programas en vivo. En este sentido, se comparte lo señalado por la Gerencia de Asuntos Jurídicos y Económicos de la demandada, en su informe fechado el 18 de junio de 2018, donde expuso: “En efecto, el hecho de que el incumplimiento de los límites de tandas publicitarias se genere por desfasajes de programas en vivo, implica que la permisionaria deba adoptar las medidas necesarias para que no resulte vulnerado lo dispuesto por el artículo 139 de la Ley 19.307 de 29 de diciembre de 2014”. (Fs. 12 de los A.A.). Al respecto, cabe precisar que el art. 139 de la multicitada ley prevé el tiempo y espacio destinado a publicidad: “Los servicios de comunicación audiovisual podrán emitir un máximo de quince minutos de mensajes publicitarios por cada hora de transmisión, por cada señal, cuando se trate de servicios de radiodifusión de televisión y quince minutos cuando se trate de servicios de radiodifusión de radio. En ningún caso estos tiempos serán acumulables. Se deberá incluir en el cálculo del tiempo máximo previsto el tiempo de un mensaje publicitario emitido en la modalidad de publicidad no tradicional, cuando la duración del mensaje supere los quince segundos”. Emerge de los antecedentes que la radiodifusora de televisión se excedió en el tiempo previsto por la norma como máximo para las tandas publicitarias lo que conllevó, necesariamente, a la aplicación de la sanción impuesta. VIII) Lo anterior, conlleva al Tribunal a considerar de franco rechazo el agravio referido a la falta de motivación del que se agravia la pretensora. En efecto, al excederse de los tiempos máximos de duración de la tanda publicitaria previstos en la ley, la actora incurrió en la falta que se le imputa, lo que justifica que sea sancionada. VIII) Sobre la alegada ilegitimidad de la calificación de la falta como “grave” y la desproporcionalidad de la sanción aplicada. Otro de los agravios esgrimidos por la accionante, refiere a la calificación de la falta como “grave” y al quantum de la sanción aplicada. A su entender, la misma, resulta ser desproporcionada en comparación al incumplimiento observado. A su vez, adujo que la Administración omitió explicitar las razones en las cuales se fundó para aplicar la sanción de 9 UR. A juicio del Tribunal, los agravios tampoco son de recibo. En lo que respecta a la gravedad de la sanción, no se repara que la calificación de la falta como “grave” haya sido desacertada. Como se dijera con anterioridad, la reprimenda aplicada a la actora obedece a que se comprobó que la misma incumplió con el límite dispuesto por el art. 139 de la Ley No. 19.307. Así, conforme emerge del detalle que luce a fs. 1 a 2 de los antecedentes, el tiempo utilizado por Canal 4 para la emisión de pautas publicitarias entre el 5 de mayo y el 11 de mayo de 2017, excedió el límite establecido por 49 segundos (Fs. 2 de los A.A.). En el casus, la infracción se calificó como una falta grave, por entenderse encuadrada dentro del lit. C) del art. 179 de la Ley No. 19.307 y, conforme a su art. 181, lit. D). Así, la primera de las normas citadas califica como falta grave: “El incumplimiento de las obligaciones asumidas al otorgarse la autorización o licencia, cuando no constituya infracción muy grave”. Por su parte, el art. 181, lit. D. del mismo cuerpo normativo dispone bajo el acápite “Tipos de sanciones”, que: “La comisión de infracciones dará lugar a la aplicación de las sanciones que se enumeran a continuación, las cuales se graduarán según su gravedad y considerando la existencia o no de reincidencia: (…) D) Multa”. Sobre la calificación de la falta, corresponde remitirse a lo manifestado por el Cuerpo, en reciente Sentencia No. 669/2019, donde tuvo oportunidad de analizar similar agravio que el aquí esgrimido, sostuvo: “En función de lo antedicho, a criterio del Cuerpo, la calificación de la infracción como grave, al amparo de lo establecido por el literal C) del art. 179 de la Ley N° 19.307, no merece objeciones. Asimismo, la graduación (que tiene como límite un máximo de 10.000 U.R.) no luce manifiestamente desproporcional ni evidencia un supuesto de desviación de poder. Por el contrario, se advierte la existencia de un justo y sensato equilibrio entre el perjuicio sufrido por los usuarios y el beneficio reportado a la infractora (parámetros expresamente consagrados por el art. 182 de la Ley N° 19.307). El monto de la sanción aplicada fue de 9 UR. Este se encuentra dentro de los márgenes legales previstos, siendo 10.000 UR el monto máximo imponible, según el art. 182 de la Ley No. 19.307. No se aprecia que la Administración se haya excedido de los márgenes de discrecionalidad que le confiere la Ley para imponer sanciones; en cambio, se advierte la existencia de equilibrio entre el perjuicio sufrido por los usuarios y el beneficio reportado a la infractora (art. 182 lit. b y c de la Ley No. 19.307), entendiéndose acertada la calificación de la falta como “grave”. Es jurisprudencia constante de este Tribunal sostener que la fijación del quantum de las sanciones administrativas constituye una potestad discrecional de la Administración, en tanto no se verifique manifiesta arbitrariedad, desproporción o irrazonabilidad en la misma. Por lo que si la multa resistida resultó finalmente establecida en la cantidad de 9 U.R., dicho monto no luce como arbitrario, irracional o desproporcionado, y consecuentemente, no puede la Sala ingresar en una esfera donde domina lícitamente la potestad discrecional de la Administración, especialmente cuando ésta es ejercida con total razonabilidad, como ocurre en el caso. (Cfme. Sentencia No. 345/2018, entre muchas otras). Respecto a la alegada ausencia de motivación del quantum sancionatorio, no se comparte el temperamento esgrimido por la promotora, en tanto, la misma surge, no sólo del propio acto impugnado, sino también de sus antecedentes. El Tribunal ha examinado multiplicidad de asuntos similares al de autos y desde larga data ha señalado que: “(...) esa fundamentación del acto puede y debe surgir del acto mismo, o de sus antecedentes. Como enseña MARIENHOFF, la motivación del acto administrativo -aunque ella fuera obligatoria- puede resultar acreditada en cualquiera de los dos momentos que integran o pueden integrar la forma del acto, en el proceso de “formación” o en el de “expresión” de la voluntad de la Administración Pública. En otras palabras, la motivación puede ser concomitante o contemporánea con la expresión de dicha voluntad o anterior a tal expresión apareciendo en este último caso en el proceso de formación de la voluntad administrativa. En suma, debe tratarse de una motivación idónea y eficaz, para lo cual se requiere que ella sea “suficiente” para apreciar con exactitud los motivos determinados del acto (Op. Cit. págs. 334/336).” (Sentencia No. 21/2006). Esta postura que se afilia a la opinión de Miguel Marienhoff (Cf. Miguel S. Marienhoff, “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo II, Abeledo Perrot, Buenos Aires, p. 330 a 332) ha sido reiterada sistemáticamente en los distintos pronunciamientos del Tribunal (Sentencias Nos. 881/2010, 374/2011, 325/2012, 312/2013, 539/2016, 311/2017, 397/2017, 342/2018, 130/2019 y 581/2019) por la mayoría de sus miembros. En el casus, resulta particularmente ilustrativo el informe letrado, emitido el 12 de noviembre de 2018, por el cual se aconsejó un abatimiento del monto de la sanción propuesta por el servicio jurídico. Así, se señaló: “Al respecto corresponde señalar que a fin de observar la debida proporcionalidad entre la entidad de las faltas y las sanciones a imponerse de acuerdo a lo que dispone la Ley 19.307, se ha procedido por parte de esta Unidad Reguladora a una actualización y adecuación de los factores de aplicación. En el caso, además la Comisión en ejercicio de sus potestades de jerarca, la que comprende la de apartarse de los dictámenes técnicos han abatido la sanción propuesta por los servicios jurídicos, disponiendo una de UR 9, por lo que se adjunta proyecto acorde a lo dispuesto”. (Fs. 19 de los A.A.). Por lo tanto, la justificación del quantum sancionatorio se encuentra suficientemente explicitada en atención a la entidad de los excesos observados.” IV.2) En el caso, es menester tener presente que en el Considerando I) de la Resolución se hizo referencia al plazo máximo para la emisión de mensajes publicitarios, que es de 15 minutos por cada hora de emisión, que en el Considerando V) se dispuso que, a fin de observar la debida proporcionalidad entre la entidad de las faltas y la sanción, esta última es determinada de conformidad con los dispuesto por el artículo 182 de la ley 19.307, y que en el Considerando VIII) se estableció, en lo relativo a la graduación de la sanción a la infracción, que la actora “ contaba con cinco antecedentes sancionatorios” por la misma conducta (fs. 33 vta. y 34 A.A.), lo que se complementa con lo expresado en los informes letrados en los que se hizo el análisis de los excesos incurridos, así como con lo que resulta de los antecedentes. En este sentido, se coincide con el informe letrado de 16 de enero de 2019 (fs. 9 y vta. A.A.) en el que se señaló que el artículo 139 de la ley establecía el tiempo máximo de duración de la tanda publicitaria sin excepción alguna y que, para el caso de desfasajes producidos en los programas en vivo, el permisario se debía ajustar a los límites dispuestos por la normativa, y en el que también se consignó que el día 21 de julio de 2018 se había producido un exceso de 52 segundos (fs. 1 vta. a 3 A.A.). IV.3) Por último, tampoco le asiste razón a la promotora en lo que refiere a la invocada prescripción. En ese sentido, debe estarse a lo señalado por la jurisprudencia del Colegiado referida supra en cuanto se trató de una infracción grave (artículos 179 literal C) y 180 de la Ley Nº 19.307) por lo que no resulta de aplicación el plazo de prescripción de un año previsto para las faltas leves. En definitiva, el acto fue dictado conforme a derecho y no cabe reproche alguno al accionar de la Administración demandada. Por los fundamentos expuestos y lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo (r.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado)