Sentencia Definitiva N° 668/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de setiembre de 2022. No. 668 VISTA : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “RODRÍGUEZ SIGALES, MARÍA LILIÁN c on ESTADO. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 690/2020). RESULTANDO : I) En este proceso, la actora María Lilián RODRÍGUEZ SIGALES, dedujo pretensión anulatoria contra el acto administrativo ficto por el cual se l e denegó la petición que formulara el 1º de octubre de 2019 (fs. 99 A.A.), a efectos de que opere la revisión del monto de haber jubilatorio asignado, debido a la no inclusión, dentro de la base de cálculo del sueldo básico jubilatorio, de la compensación especial prevista en el artículo 103 de la Ley No. 18.362 que refiere a asiduidad y horas extras del personal calificado y/o profesional. II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que el acto impugnado es ilegítimo porque el mismo aplica er róneamente una regla de Derecho. Explicó que el Decreto Ley No. 15.157 reguló entre otras cuestiones los extremos configurativos del nacimiento del derecho jubilatorio del personal militar. Si bien la mayoría de su articulado fue derogado a través de l a Ley No. 19.775 (Ley Orgánica Militar), perviven los artículos referidos a los haberes de retiro (arts. 200 y ss.). Indicó que, el artículo 201 del Decreto Ley No. 14.157 establece que el haber básico de retiro está constituido por la asignación total por la que se abone o deba abonarse montepío, correspondiente al funcionario militar en el mes anterior al de iniciar la gestión de retiro o de pasar a esa situación si se trata de retiro obligatorio. Por lo tanto, el Sistema de Pensiones y Retiros de l as Fuerzas Armadas (SPRFFAA), al negarse a incluir la compensación dispuesta por el artículo 103 de la Ley No. 18.362, actúa de manera ilegítima. Arguyó que el artículo 201 aludido no refiere a los tipos de ingresos deberán ser considerados dentro de la base de cálculo del haber de retiro, sino que deberán ser considerados en su totalidad. A su entender, se trata una norma cuyo ámbito objetivo de aplicación es específico, que impone al SPRFFAA el mandato -potestad reglada- de considerar todos y cada uno de los emolumentos sujetos a montepío. Agregó que cada vez que se le realizaba el pago mensual de su salario (que incluía la compensación reclamada), se configuraba un acto administrativo implícito que adquiría firmeza diez días corridos después de su pago. Por lo tanto, arriba a la conclusión de que la Administración no puede ir contra sus pasos, contraviniendo sus manifestaciones de voluntad que concretizaron su derecho a percibir la compensación por las funciones que realizaba. Por todo lo expresado, solicitó que se declare la nulidad del acto administrativo resistido. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Reseñó que el Ministro de Def ensa Nacional, en ejercicio de atribuciones delegadas, resolvió pasar a la titular a la situación de retiro obligatorio por edad con fecha 10 de noviembre de 2015. La actora recurrió tal resolución por entender que el anticipo del haber de retiro no se aju stó a Derecho, y que le correspondía percibir un monto de $22.036 por incentivo por retiro. Los recursos interpuestos fueron denegados fictamente en setiembre de 2016. El acto originario lesivo fue, entonces, el referido supra; no el procesado en autos. En noviembre de 2016 caducó la acción de nulidad, por lo que el acto originario quedó firme. Por tales fundamentos, opuso excepción de caducidad. Por otra parte, señaló que entre febrero y marzo de 2016, la Administración realizó las gestiones correspo ndientes para corroborar si correspondía o no a derecho a percibir la compensación dispuesta por el artículo 103 de la Ley No. 18.362. Se constató que estaba en curso una investigación administrativa por presunta irregularidad en el pago de la compensación referida, en la órbita de la Dirección Nacional de Sanidad de las FFAA. Frente a nueva petición de la actora, formulada en octubre de 2019, a efectos de que se considere la reliquidación de su jubilación, la Asesoría Letrada del SPRFFAA expresó que, se gún informe de la Dirección Nacional de Sanidad, la funcionaria percibió desde noviembre de 2014 hasta octubre de 2015 la compensación especial establecida por el artículo 3 de la Ley No. 18.362, pero que no le correspondía por no contar con un título habi litante para el cobro de la misma durante el período indicado. Explicó que la compensación en cuestión refiere a asiduidad y horas extras de personal calificado y/o profesional. Su pago se realizó por error, no habiendo correspondido el mismo, lo que meri tó la instrucción de una investigación administrativa y, ulteriormente, una sanción a la promotora por percibir la compensación, siendo de su pleno conocimiento que no le correspondía. Desde noviembre de 2014 hasta octubre de 2015, la titular no se encontraba recibida, ya que del título de Licenciada en Trabajo Social que adjuntó oportunamente surge que fue el 24 de noviembre de 2015 que cumplió con todas las obligaciones correspondientes al plan de estudios. En virtud de lo expuesto, afirmó que no cabe duda alguna de que la Administración no obró con ilegalidad sino conforme a Derecho, por lo cual no abonó en la pasividad de la titular la compensación especial hasta tanto no se dilucidara el resultado de la investigación administrativa. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Sentencia interlocutoria No. 299 dictada el 29 de julio de 2021 no se hizo lugar a la excepción de caducidad planteada por la demandada, abriéndose a prueba (fs. 37 – 38 de infolios) V) Las parte s no produjeron prueba alguna, conforme se certifica a fs. 41, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 317 fojas). VI) Las partes alegaron por su orden (fs. 44 - 46 y fs. 49 - 52, respectivamente). VII) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el Dictamen No. 171/2022, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 55 - 56). VIII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 58). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). Como se indicó ut supra, esta cuestión, que fue controvertida, quedó resuelta por sentencia interlocutoria No. 299 dictada el 29 de julio de 2021 (fs. 37 - 38) que declaró bien agotada l a vía administrativa e interpuesta en plazo la demanda que contiene la pretensión anulatoria. II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra el acto administrativo ficto por el cual se le denegó a la accionante la petición que formulara el 1º de octubre de 2019 (fs. 99 A.A.), a efectos de que opere la revisión del monto de haber jubilatorio asignado, debido a la no inclusión, dentro de la base de cálculo del sueldo básico jubilatorio, de la compensación especial prevista en el art. 103 de la Ley No. 18.362. III) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, compartiendo la solución confirmatoria aconsejada por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencio so Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. IV) Planteo del casus. Con fecha 10 de noviembre de 2015 se produjo el cese obligatorio por edad de la accionante. Una vez iniciado el trámite correspondiente para el cálculo de su haber jubilatorio, se constató que, por error, durante el período noviembre de 2014 a octubre de 2015 se había abonado a la gestionante la compensación especial prevista en el artículo 103 de la Ley No. 18.362 que refiere a la asiduidad y horas extras del personal calificado y/o profesional. En efecto, conforme emerge del informe elaborado por la División Financiero Contable (fs. 175 de los A.A. ) el pago de la mentada compensación no correspondía ser abonada en el caso de la actora, en tanto, la misma no contaba con título habilitante de Asistente Social para poder percibir dicho cobro. Así las cosas, como se desprende del mentado informe, en la liquidación de haberes efectuada respecto a los 10 días de noviembre de 2015 -el cese obligatorio se produjo el 10 de noviembre de 2015 - a la luz de la irregularidad constatada fue dada de baja la compensación y no fue incluida en la correspondiente al mes de octubre. V) Sobre la ilesividad del acto impugnado. En primer término, corresponde señalar que el Tribunal, en mayoría, considera que el acto impugnado carece del carácter lesivo exigido por el artículo 309 de la Constitución. Al respecto, cabe señalar que, conforme emerge de los antecedentes administrativos agregados al proceso, con fecha 17 de febrero de 2016, la actora se presentó ante el Director del Ser vicio de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas interponiendo los recursos de revocación y jerárquico, en subsidio contra “la liquidación de anticipo de haber de retiro” (luciente a fs. 66 y siguientes) , manifestando idénticos argumentos que los planteados posteriormente en oportunidad de presentar la demanda de nulidad (fs. 73 - 776 vto. de los A.A.). Tales recursos fueron denegados fictamente en setiembre de 2016. No surge de autos que la accionante hubiese presentado acción de nulidad respecto de di cho acto, por lo que transcurridos sesenta días desde la denegatoria ficta (setiembre de 2016), el mismo devino firme. Por lo expuesto, a juicio del Tribunal, en mayoría, el acto impugnado posee un carácter ilesivo, en tanto, la denegatoria a la petición deviene en un acto reiterativo de la liquidación del haber de retiro que ya había sido objeto de impugnación. Sobre el punto, en términos que admiten pacífica reedición en obrados, la Corporación ha señalado que “…Si bien el derecho a la reforma o modificación de la pasividad no prescribe o caduca, dado el tenor del art. 79 del Acto Institucional N o. 9; no operó un cambio de las circunstancias en base a las cuales se otorgó la jubilación y se desestimó la revisión promovida en 1999, que provocara que la denegatoria a la nueva petición produjera un agravio distinto al ocasionado por el acto original que otorgó la jubilación o aquel que desestimó la reforma anterior (Cfme. sentencias Nos. 408/2008, 595/2010 y 14/2013, entre otras). Por lo tanto, la denegatoria de la petición no deviene en el acto jurídico lesivo de la actora, sino que la lesión jurídica, de entenderse configurada, está dada por las actuaciones que anteriormente estimaron como improcedente a la petición promovida con idénti co alcance a la actualmente denegada” (Sentencia No. 431/2021). VI) Sin perjuicio de lo anterior, aún desde una perspectiva amplia de acceso a la jurisdicción y desde los entendimientos esbozados por la Corporación sobre el carácter revisable de las decisiones en materia de seguridad social, también se entiende que la dema nda debe ser desestimada. En efecto, el artículo 103 de la Ley No. 18.362 establece: “Créase en el Inciso 03 "Ministerio de Defensa Nacional", Unidad Ejecutora 033 "Dirección Nacional de Sanidad de las Fuerzas Armadas", en el Grupo 0 "Retribuciones Personales", una compensación para los profesionales médicos, odontólogos, químicos, nurses, técnicos de la salud y residentes, pertenecientes a la citada unidad ejecutora , la que será percibida durante el desempeño de sus funciones.(…) (El subrayado no se encuentra en el texto original). En la especie, el pago de la compensación especial a la promotora por parte de la Dirección Nacional de Sanidad de las Fuerzas Armadas donde ésta cumpliera tareas, el cual se extendiera por un período de 12 meses a partir del mes de noviembre de 2014, se efectivizó erróneamente, acorde a la constatación que efectuara el servicio de Retiros y Pensiones de que la misma no ostentaba el título de Licenciada en Trabajo Social, sin perjuicio de ejercer funciones acorde a las tareas propias de dicha licenciatura (Asistente Social), título que obtuvo con posterioridad a la presentación efectiva de tales tareas profesionales, como surge acreditado a fs. 243 de los recaudos allegados. Se comparte lo señalado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo en cuanto a que: “(…) sin la titulación correspondiente como condición habilitante para acceder a la percepción de la mencionada compensación especial, lo recibido en tal concepto por la actora, resultó ilegítimo y en ese sentido la Administración demandada ajustó su actuar a Derecho en uso de su poder - deber que le asiste y determinó la dada de baja de la compensación especial” . (Fs. 56 de infolios). En consideración a lo expresado, el Tribunal arriba a la conclusión de que no correspondía incluir el monto de dichas asign aciones enunciadas en el artículo 103 de la Ley No. 18.362 (compensaciones por asiduidad y horas extras para el personal calificado y/o profesionales) en el cálculo del haber básico de retiro otorgado, por lo que la negativa a acceder a la revisión de dicho cálculo se ajustó a Derecho. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la prete nsión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).