Sentencia Definitiva N° 666/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de setiembre de 2022. No. 666 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “VALERIO BERGAMASCHI, ANA MAR ÍA con JUNTA DEPARTAMENTAL DE SAN JOS É. Acción de Nulidad” (Ficha No. 1/2020). RESULTANDO : I) La actora dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 2768/2019, de 14 de junio de 2019, emitida por la Junta Departamental de San José, mediante la cual se le impuso una sanción de suspensión sin goce de sueldo por el plazo de 10 días (del 15 al 24 de junio de 2019) (fs. 471, en carpeta verde de 483 fojas, A.A.). En resumidos términos, en el aspecto formal, se agravia por haberse dado varias irregularidades en la instrucción del sumario administrativo que llevan a la nulidad del acto impugnado. No se le proporcionó copia de la resolución de apertura de sumario y no se le tomó declaración en los inicios del procedimiento lo que estaría vulnerando el debido proceso y su derecho de defensa. Además, no se le notificó de las instancias en que depondrán los testigos propuestos por la Administración, todo lo cual imposibilitó el debido contralor de las actuaciones, afectando el debido proceso en cuanto no se le permitió ejercer adecuadamente su derecho de defensa. En es te sentido, sostuvo que el nuevo instructor sumariante no subsanó debidamente las gruesas omisiones y debió procederse a la clausura inmediata de las actuaciones. Por otra parte, afirmó que no se diligenció la prueba ofrecida y tampoco se encuentran bie n documentadas las supuestas inasistencias en las que incurrió. Asimismo, sostuvo la incompetencia de la Intendencia de San José para actuar en expedientes en sumarios de funcionarios de la Junta Departamental, como ocurrió con la intervención de la Asesoría Letrada del Ejecutivo Departamental. En cuanto al fondo del asunto, controvirtió las conclusiones a las que arribaron los instructores sumariantes actuantes y alegó la inexistencia de las supuestas faltas e inconductas que se le imputan. Por último, señaló que el acto sancionatorio adoleció de una motivación errónea y está viciado por desviación de poder. En definitiva, solicitó el amparo de la demanda (fs. 17 a 42 vto.). II) Conferido el correspondiente traslado compareció -en representación del Gobierno Departamental de San José - el Dr. Daniel OCHS, quien se opuso al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. En primer lugar, expresó que si bien es cierto, que desde hace una década el Tribunal derribó la doctrina que leg itimaba la instrucción de los medios de prueba en el sumario a espaldas del sumariado, el caso ocurrente debe dirimirse merced al criterio de aplicación que se diagramó en el fallo “BISIO, MIRIAM con ANEP”, en el cual, receptando la posición del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre la divisibilidad del material irritual, en punto a que si un cargo o infracción se sostiene merced a una probanza que no es ilegítima, no puede anularse todo. En el caso concurren dos extremos que lo alejan del radio de acción de la jurisprudencia “RODO”. Uno, que la probanza testifical rendida primigeniamente sin la presencia y control de la funcionaria sumariada fue ulteriormente repetida (todos ellos fueron citados, aunque sólo 13 finalmente declararon) pero con presen cia de la sumariada y su abogado (quien formuló todas las repreguntas y observaciones que estimó convenientes). Dos: la infracción atribuida de haber faltado al trabajo o la de negar su concurso para diligenciar una prueba pericial solicitada por el instructor, se asientan en probanza documental incorporada al expediente y no tachada por la sumariada. En cuanto al fondo del asunto, sostuvo que la lectura pormenorizada del expediente exhibe con limpia claridad una Administración extraordinariamente benévola, que ha tolerado todo tipo de inconductas a la demandante, a quien finalmente se le aplicó una sanción de diez días, remitiéndose a los informes obrantes a fs. 243 -240 y 416 -419, que relevaron con precisión todos los cargos. La demandante ha enviado cientos de mensajes escritos a funcionarios y ediles con comunicaciones tan violentas e indeseables que el gremio de los funcionarios ha bregado por una solución que les contemple. A la ex Presidente de la Junta Departamental de San José, la molestó mofándose por una grave enfermedad que padece su hijo, habiendo abundante prueba testifical. Además, ha radicado denuncias policiales contra varios funcionarios y el lugar de trabajo en la Junta ha devenido tóxico. A su vez, la actora decidió por sí y ante sí q ue no iría a la Sala a ejercer su tarea de taquígrafa alegando la descabellada tesis que ello le había sido autorizado por una autoridad anterior y que ahora no se puede revisar. Y también ha incurrido en cientos de faltas negándose a concurrir a la Junta Médica. En todo caso, una sanción de diez días de suspensión parece pecar de extraordinariamente benévola. En definitiva, abogó por el mantenimiento del acto (fs. 50 a 56 vto.). III) Por decreto No. 2643/2020 (fs. 58) se dispuso la apertura a prueb a, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 84. IV) Las partes alegaron por su orden (fs. 72-74 vto. y fs. 77-78 vto., respectivamente). V) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante Dictamen No. 606/2021 y aconsejó anular el acto encausado por razones ajenas al mérito (fs. 96 a 100). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 102). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal , corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La Resolución No. 2768/2019, se emitió el 14 de junio de 2019 (fs. 471, A.A.) y se notificó por correo electrónico a la actora el 15 de junio de 2019 (fs. 472, A.A.). El 20 de junio de 2019, interpuso en tiempo los recurso s de revocación y jerárquico (fs. 475 a 483, A.A.), cuando en puridad correspondía únicamente el recurso de reposición, en virtud de tratarse de un acto emanado de la Junta Departamental de San José. El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta, la que se configuró a los ciento cincuenta días sin que la Administración resolviera el recurso, el 18 de noviembre de 2019. La demanda se interpuso el 3 de febrero de 2020, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 43). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. La accionante se desempeña como taquígrafa en la Junta Departamental de San José, subro gando el cargo de Jefe Taquígrafo Revisor, desde agosto de 2015. Desde ese momento ha tenido una larga serie de desavenencias y desencuentros con compañeros de trabajo y Ediles por formas y horarios de funcionamiento del Legislativo comunal; todo lo cua l ha desembocado en un deterioro del clima laboral. En ese contexto, por Resolución No. 1241/2017, de 7 de febrero de 2017, la Junta Departamental dispuso que se le instruyera sumario administrativo en virtud de las reiteradas inasistencias injustificad as, atrasos en su labor e inconductas funcionales, básicamente consistentes en el envío de mails amenazantes e insultantes a distintos funcionarios y ediles, los cuales afectaron el correcto desarrollo y ambiente laboral del Organismo (fs. 6, A.A.). En e l marco del referido procedimiento, se designó instructor sumariante al Dr. Germán SFEIR, el que procedió a la tramitación del asunto, incorporando documentación, solicitando la realización de una Junta Médica a la funcionaria sumariada (fs. 29, A.A.) y re cabando la declaración de los siguientes testigos: i) Germán GONZALEZ (fs. 27 a 28, A.A.); ii) Dalton MARTINEZ (fs. 33 a 34, A.A.); iii) Nancy GARCIA (fs. 41 a 42, A.A.); iv) Sofía BELSTERLI (fs. 44 a 46, A.A.); v) Ana María CARRERA (fs. 48 a 49, A.A.); vi) Rosana BENTANCOR (fs. 51 a 52, A.A.); vii) Imanol PEREIRA (fs. 54 a 55 vto.); viii) Marcel PLADA (fs. 57 a 58, A.A.); ix) Fernando PIANZOLLA (fs. 62 a 63, A.A.); x) Martín RODRIGUEZ (fs. 65 a 66, A.A.); xi) Claudia BETANCOR (fs. 68 a 69, A.A.); xii) Andrés PINTALUBA (fs. 80 a 81 vto., A.A.); xiii) Jorge MILA (fs. 83 a 84, A.A.); xiv) Juan Carlos ALFARO (fs. 86 a 87, A.A.); xv) Danilo VASALLO (fs. 89 a 90 vto., A.A.); xvi) Juan Carlos ACOSTA (fs. 92, A.A.); xvii) Juan Martín ALVAREZ (fs. 94 a 95, A.A.); xviii) Lila DELGADO (fs. 97 a 98, A.A.), xix) Ángelo PANZARDI (fs. 99, A.A.); xx) Adriana ETCHEGOIMBERRY (fs. 101 a 102 vto., A.A.); xxi) Mirta Luján SERENA (fs. 154 a 155, A.A.); y xxii) María Josefina FERRER (fs. 157, A.A.). Al respecto, debe destacarse que ninguno de los testigos declaró en presencia de la sumariada, ni de su defensa letrada . Por otra parte, en esta etapa tampoco se le tomó declaración a la sumariada. Seguidamente, el instructor solicitó que se notificara a la sumariada las actuaciones a fin de que ejerciera el contralor de la prueba diligenciada (fs. 226, A.A.), lo que ameritó la respuesta de la sumariada sobre la publicidad y bilateralidad del debido proceso y el retaceo a su correcto ejercicio del derecho de defensa que implicó no ha ber podido controlar la prueba en el momento que se diligenciaba. A continuación, se produjo el informe circunstanciado, concluyendo que la sumariada incurrió en faltas disciplinarias graves al desobedecer abiertamente en forma reiterada las órdenes de sus superiores jerárquicos, denunciar administrativa y penalmente a compañeros de trabajo sin corroboración alguna y formular y dirigir amenazas contra distintos funcionarios del Cuerpo (fs. 231 a 238, A.A.). Se confirió vista del referido informe, la que fue evacuada por la sumariada (fs. 248 a 261, A.A), incorporándose extensa documentación. El Dr. Franklin FUENTES de la Intendencia de San José ejerció el contralor jurídico de la instrucción sumarial establecido en el artículo 218 del Decreto N o. 500/1991 (fs. 340 a 343, A.A.), concluyendo que correspondía interrogar a la sumariada con asistencia letrada y que se ampliara y revisara el interrogatorio de los testigos deponentes, con la asistencia de la sumariada o su letrado patrocinante, pues en la e tapa sumarial se violentó el debido proceso legal (artículos 66 y 72 de la Constitución, artículo 8 del Pacto de San José de Costa Rica y 5 del Decreto No. 500/1991). Por Resolución N o. 102/2019, de 20 de febrero de 2019 , el Presidente de la Junta Depart amental resolvió la ampliación y revisión del sumario en cuestión, designándose a tales efectos al Dr. José Pedro SFEIR (fs. 348, A.A.). Fue así como se procedió a diligenciar nuevamente la prueba testimonial recabada, esta vez con la presencia de la sum ariada y su letrado patrocinante (fs. 377 a 383; 385 a 392 vto.; y 408 a 410, A.A.) y se tomó declaración por primera vez a la sumariada (fs. 398 a 406, A.A.). En esta instancia, no concurrieron a declarar nuevamente y se negaron a hacerlo los siguientes testigos: a) Claudia BETANCOR (fs. 384, A.A.); b) Sofía BELSTERLI (fs. 393, A.A.); c) Rosana BENTANCOR (fs. 394, A.A.), d) Ana María CARRERA (fs. 395, A.A.); e) Nancy GARCIA (fs. 396, A.A.); f) Lila DELGADO (fs. 397, A.A.); g) German GONZALEZ (fs. 407, A.A.); h) Imanol PEREIRA; e i) Danilo VASALLO (estos últimos, sin constancia). Con fecha 15 de marzo de 2019, el nuevo Instructor Sumariante Dr. José Pedro SFEIR, emitió su informe circunstanciado , concluyendo en similares términos que el anterior instruc tor y que es absolutamente legítimo el sumario administrativo iniciado a la Sra. VALERIO (fs. 411 a 414, A.A.). Se confirió vista de dicho informe a la sumariada (fs. 415, A.A.), la que fue evacuada presentando nuevo escrito de descargos (fs. 416 a 434, A.A.). Pasados los obrados a consideración de la Jurídica de la Intendencia de San José, aconsejó la imposición de la sanción disciplinaria de suspensión por un mes de la sumariada, sin goce de sueldo (fs. 467 a 468, A.A.). Finalmente, la Junta Depa rtamental decidió rebajar el quantum de la sanción y fijarlo en diez días de suspensión, dictándose el acto que se enjuicia en los presentes obrados (fs. 471, A.A.). III) El Tribunal, por unanimidad, habrá de compartir en términos generales el Dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 96 a 100) y declarará la nulidad del acto por razones ajenas al mérito. Conforme emerge de los antecedentes y se relevó en el Considerando II) ut supra de la presente, el procedimiento disciplinario sumarial adoleció de vicios procedimentales trascendentales que imposibilitaron el ejercicio integral del derecho de defensa de la sancionada y, por ende, lo inficionan irremisiblemente de nulidad. En efecto, el sumario incoado por la dema ndada está plagado de irregularidades, pero sin lugar a duda, la influyente y determinante que conduce a la nulidad del acto impugnado es la de no haber hecho posible el debido contralor por parte de la sumariada o de su letrado patrocinante de prueba testimonial relevante diligenciada. También resulta un tanto sorprendente que se le haya tomado declaración a la inculpada con fecha 12 de marzo de 2019 (fs. 398 a 406, A.A.), recién en la etapa de “ampliación sumarial” , lo cual luce como claramente extempor áneo, aunque pueda llegar a ser discutible su trascendencia en cuanto al cercenamiento efectivo del derecho de defensa de la sumariada, en la medida que puede ser visto como subsanación de la grosera omisión de no habérsela tomado en la primera instancia sumarial. No obstante, debe de verse que en toda la primera etapa de la instrucción sumarial la sumariada no fue oída; lo cual ciertamente luce como contrario a lo razonable y obvio en el otorgamiento de las garantías del debido proceso. Lo que sí se revela como ininfluyente es el no cumplimiento de los plazos reglamentarios de instrucción , pues no se advierte que se haya vulnerado el principio de duración razonable del procedimiento, el cual insumió poco más de dos años (desde febrero de 2017 a junio de 2019). Al respecto, cabe recordar que el plazo de caducidad de dos años de los procedimientos sumariales establecido en el artículo 78 de la Ley N o. 19.121 no le es aplicable a la accionante como funcionaria de una Junta Departamental y por ello, no fue invocado como agravio específico. La actora se agravió respecto de la vulneración del plazo de sesenta días de que dispone el instructor sumariante para la finalización de la etapa instructiva (artículo 212 Decreto No. 500/991). Sobre el punto, cabe remitirse a los reiterados pronunciamientos del Tribunal, en donde se ha reparado que se trata de un vicio ininfluyente que no genera la nulidad de lo actuado en virtud que la referida norma no estableció como consecuencia la nulidad del ac to (véase, por ejemplo, sentencias N os. 779/1996, 269/2003, 191/2008, 188/2017, 394/2018 679/2020 y 77/2021, entre otras). En este sentido, el Colegiado sentenció: “el incumplimiento de los plazos de instrucción dentro un sumario, en tanto no genere cadu cidad, constituye una irregularidad formal ininfluyente o no trascendente , que por sí sola no es suficiente para dotar de ilegitimidad a todo el procedimiento y al acto final dado que no existe norma legal y/o reglamentaria específica alguna que disponga s u nulidad por tal motivo” (sentencias Nos. 779/1996, 269/2003, 191/2008 y 188/2017)” (sentencia No. 394/2018). Así pues, al no establecerse la nulidad del acto como sanción específica al incumplimiento, la vulneración de los plazos de instrucción solo p odrá traer aparejada eventualmente la responsabilidad funcional administrativa del Instructor sumariante interviniente en el procedimiento disciplinario, pero carece de trascendencia a efectos de la anulación de lo resuelto. Ahora bien, en lo que asi ste plena razón a la accionante es que en la primera etapa de la instrucción sumarial se tomó declaración a los veintidós testigos reseñados en el Considerando II) ut supra, con la incorporación al expediente de distintos correos electrónicos recibidos por los testigos deponentes de la actora, sin que se le notificara debidamente de dichas instancias a la sumariada y consecuentemente , no le fuese posible la asistencia a las mismas , ni la de su letrado patrocinante a los efectos de su debido contralor. Fue recién luego de instruidas las actuaciones que el Instructor Sumariante Dr. Germán SFEIR le confirió vista de las actuaciones a los efectos de poder controlar la prueba diligenciada (fs. 226, A.A.), lo cual fue claramente intempestivo y extemporáneo, tal como lo puso de manifiesto la actora en su escrito de evacuación de vista (fs. 228 a 230 vto., A.A.). Como lo ha señalado la Corporación en anteriores pronunciamientos (sentencias Nos. 574/2012, 142/2013, 265/2013, 367/2014, 366/2016, 188/2017, 341/2017, 499/2017, 955/2017, 380/2018, 445/2018, 660/2018, 416/2019, 605/2019, 632/2019, 789/2019, 110/2020, 72/2020, 117/2020, 221/2020 y 509/2021, entre otras), existe el derecho del sumariado a controlar el diligenciamiento de la prueba de cargo con asistencia letrada durante todo el procedimiento sumarial. De esta manera, el sumariado tiene el derecho de poder controlar la prueba en el momento que se produce y no ex post. Las normas que imponen la posibilidad de contralor de la prueba en un procedimiento sumarial son aquellas que informan a la materialización de las garantías del debido proceso administrativo y que naturalmente, poseen raigambre constitucional al derivarse de la forma democrática - republicana de gobierno (artículos 10, 12, 66 y 72 de la Constitución), legal basada en el art. 8º del Pacto de San José de Costa Rica y reglamentaria en aplicación subsidiaria de lo dispuesto por el art. 71 del Decreto 500/1991, a pesar de no situarse dicho artículo en sede del procedimiento disciplinario. Así, en sentencia No. 574/2012 el Tribunal sostuvo: “VII) Desde un ángulo de análisis jurídico, podría eventualmente sostenerse que, pese al carácter secreto del procedimiento disciplinario, igualmente dicho carácter no enerva la denominada “publicidad intern a” que debe existir entre el instructor y el funcionario objeto de las actuaciones, siendo este partícipe necesario ya que el procedimiento se orienta a comprobar la existencia o no de responsabilidad administrativa. Por las razones apuntadas, puede recono cerse como una derivación o especificación del derecho de defensa el efectivo contralor de la prueba a diligenciar durante su sustanciación con independencia del estado en que se halle el procedimiento (ex art. 71 Decreto 500/991). Señala DURÁN MARTÍNEZ que el derecho a la asistencia letrada y contralor de probanzas debe entenderse vigente en la totalidad del proceso sumarial (arts. 71, 72, 168, 201 del Decreto 500/991), particularmente cuando el mismo por su contenido represivo corresponde sea parificad o al proceso penal (Durán Martínez, Augusto; en Procedimiento Administrativo, Revista Uruguaya de Derecho Constitucional y Político, Serie de Congresos y Conferencias - Seminario realizado en U.C.U.D.A.L.- Montevideo, 1991, págs. 81 y ss., 88 y 89).- Y e n posterior aporte doctrinario, expresó el autor : “Cuando hablamos del secreto con relación a actuaciones administrativas tenemos que partir de la base de que esto es excepcional, el principio es la publicidad. Lo expuesto resulta muy claro hoy en día a pa rtir de la ley No. 18.381, de 17 de octubre de 2008, relativa al acceso a la información pública. Pero en puridad, este derecho al acceso preexiste a la ley ya que deriva de la forma Republicana de Gobierno y además es inherente a la persona humana, por lo que es de los comprendidos en el art. 72 de la Constitución. (…) Es cierto que el principio de publicidad no es absoluto, admite restricciones. El artículo 8 de la ley N o. 18.381 admite como excepciones aquellas informaciones definidas como secretas por l a ley y las que se definan como de carácter reservado y confidencial. Y expresamente establece que esas excepciones serán de interpretación estricta” (Durán Martínez, Augusto; “El secreto de las actuaciones sumariales no alcanza al sumariado” en Estudios d e Derecho Administrativo, año 2010-N° 2, LA LEY URUGUAY, pág. 750/751). Con tales entendimientos, podría sostenerse que la bilateralidad procedimental no comienza con el otorgamiento de la vista del informe final del sumariante (vide: Sentencias 704/200 6 y 313/2011), y ello porque el sumariado no es un tercero ajeno a los procedimientos, es ni más ni menos que el individuo contra quien se dirige el obrar administrativo. Unilateralidad no debe confundirse con oficialidad, el procedimiento es y será dirigi do por la Administración (impulsión de oficio), pero no por ello el sujeto sumariado deviene en un mero veedor con un rol devaluado y absolutamente pasivo o testimonial frente al activismo estatal. La verdad material de los hechos como directriz axiológica aplicable al procedimiento es perfectamente armonizable con ajustadas formas dirigidas a su acceso. En el sumario, el funcionario instructor deberá ceñirse a la verdad material , en virtud de lo cual tiene evidentemente potestades inquisitivas -en el despl iegue probatorio - a los efectos de conocer cómo sucedieron y si ocurrieron los hechos investigados, sin perjuicio de verificar si en ellos cupo responsabilidad al pretensor, pero tan importante es el resultado como los medios empleados para su arribo. Porque como expresa GORDILLO: “Por lo demás, el control de la prueba es doble: de su producción y de los resultados de esa producción. No basta para satisfacer el principio de la audiencia del interesado, que éste se encuentre en una pericia, examen, etc., si no se le manifiestan los resultados de esa pericia para su control. A este último fin (control de los resultados de la prueba) se dirige precisamente la alegación de dicha prueba, a que nos referimos en el acápite siguiente. Nada tiene que ver el carácter instructorio o inquisitivo del procedimiento con el control de la producción de la prueba. Este control hace al mejor esclarecimiento de los hechos y a la adecuada producción de la prueba en defensa del administrado. Ninguno de estos aspectos es incomp atible con aquel carácter instructorio. Este control del interesado sirve para la plena realización de los criterios rectores del procedimiento: legalidad objetiva, verdad material, defensa del interesado” (Gordillo, Agustín; “Tratado de Derecho Administra tivo, Tomo 4, 10ª Edición, Fundación de Derecho Administrativo, VII 19 en consulta a http://www.gordillo.com/pdf_tomo 4/ capitulo7.pdf).” (la negrilla y el subrayado no están en el original). En similar línea de razonamiento, el Colegiado complementó los postulados que se vienen de transcribir en sentencia N o. 366/2016: “En esta orientación va la autorizada opinión de CAJARVILLE , quien postula que siendo la publicidad el principio de jerarquía constitucional y legal, la proclamación del “carácter secreto” de los procedimientos disciplinarios contenida en el art. 174 del Decreto No. 500/991, encuentra su único fundamento legítimo en el respeto a la honra y dignidad de los funcionarios sometidos a ellos ; por consiguiente no puede interpretarse como alcanzand o a los propios funcionarios mencionados sin grave violación, no sólo de este principio de publicidad , sino además de su derecho a la defensa administrativa (Cf. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo; “Introducción al procedimiento administrativo uruguayo” en “Sobre Derecho Administrativo” T. II, FCU, Montevideo, 2012 pág. 190; ver sentencia 142/2013).” (la negrilla no está en el original). Más recientemente, la Corporación indicó: “(…) Ignacio ROBAINA RAGGIO, ha expresado con acierto que la restricción a las fa cultades de fiscalización a la hora del diligenciamiento de la prueba de cargo en los sumarios administrativos, quebranta el mandato constitucional de debido proceso. Como bien señala el autor: “Resulta claro que la ausencia de control o fiscalización, afecta -severamente- el diseño de las garantías que deben rodear la instancia administrativa. En rigor, ¿en qué circunstancias se desarrollan los interrogatorios realizados y las demás diligencias probatorias que se dispongan en la sustanciación del p rocedimiento administrativo? Sencillamente, no hay control, quedando librada la instancia a las bondades republicanas del funcionario de turno.” (ROBAINA RAGGIO, Ignacio: “Procedimiento administrativo disciplinario y actuaciones secretas: el control como g arantía básica”, Revista de Derecho Público, Año 20 (Montevideo), 2011, Nº 40, pág. 63). Con tales entendimientos, resulta razonable concluir que las garantías de la actora fueron retaceadas por el diligenciamiento de lo medular de la prueba de cargo si n su contralor. En definitiva, el agravio que denuncia la irregularidad del procedimiento debe ser recepcionado.” (sentencias Nos. 789/2019 y 117/2020) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En el casus, La Administración demandada pretendió subsanar tales groseras omisiones citando nuevamente a todos los testigos deponentes en una etapa de “ampliación y revisión sumarial” , tal como lo sugirió en su informe letrado el Dr. Franklin FUENTES (fs. 340 a 342, A.A.) y fue dispuesta por Resolución No. 102/2019, de 20 de febrero de 2019 , designando nuevo Instructor al Dr. José Pedro SFEIR (fs. 348, A.A.). El problema se suscita porque testigos clave de la prueba de cargo de la Administración y propuestos por esta , se negaron a declarar nuevamente con todas las garantías en esta nueva instancia ante la presencia de la sumariada. En efecto, tal como se puso de relieve en la reseña del Considerando II) ut supra, no concurrieron a declarar nuevamente y se negaron a hacerlo los siguientes testigos : a) Claudia BETANCOR (fs. 384, A.A.); b) Sofía BELSTERLI (fs. 393, A.A.); c) Rosana BENTANCOR (fs. 394, A.A.), d) Ana María CARRERA (fs. 395, A.A.); e) Nancy GARCIA (fs. 396, A.A.); f) Lila DELGADO (fs. 397, A.A.); g) German GONZALEZ (fs. 407, A.A.); h) Imanol PEREIRA; e i) Danilo VASALLO (estos últimos, sin constancia). Pese a ello, l as primigenias declaraciones de estos testigos siguieron siendo tomadas en cuenta a la hora de formular la imputación de falta administrativa, en cuanto al mal relacionamiento y comportamiento de la sumariada con compañeros de trabajo y legisladores comunales. Por otro lado, se coincide con el dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo en cuanto observa que: “(…) los testigos que se negaron a depo ner no fueron presentados por la Sra. Valerio, sino que eran testigos que la propia Administración citó . Y resulta francamente incomprensible cómo el Instructor, pese a tratarse de funcionarios municipales, no arbitró las medidas necesarias para que estos depusieran en el expediente, esta vez ante la presencia de la sumariada (…)” (fs. 99, infolios) (la negrilla no está en el original). En síntesis, no cabe más que concluir que la falta de contralor de importante prueba testimonial de cargo en la primera etapa de instrucción sumarial que no fue debidamente subsanada en la ampliación sumarial por la incomparecencia de los testigos, vulnera decididamente las garantías del debido proceso administrativo al afectarse el derecho de defensa del inculpado en su in tegralidad y, en definitiva, el acto sancionatorio encausado se encuentra viciado en su proceso de su formación por vicios formales o adjetivos que provocaron cierto estado de indefensión en la accionante. Por último, y en lo que respecta a la extensa transcripción que realiza la demandada del fallo “BISIO, MIRIAM con ANEP” ( sentencia N o. 166/2020) acerca de la trascendencia de los vicios de forma y la divisibilidad de las pruebas, el mismo no resulta extrapolable a la situación de autos desde que en aqu ella hipótesis existían abundantes probanzas independientes emanadas de un proceso de auditoría interna que, pese a los vicios adjetivos de la instrucción sumarial en la prueba testifical, condujeron a posibilitar el mantenimiento del acto. En función de las razones expresadas y a la gravedad de los apartamientos adjetivos señalados, se observa que no resulta posible ingresar al análisis del fondo del asunto , ante la carencia de los elementos de juicio necesarios para ello. En consecuencia, se procederá a anular la decisión enjuiciada por razones ajenas al mérito , pudiendo la Administración demandada recomponer su actuación , asegurando las garantías del debido procedimiento. Por los fundamentos expuestos, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, por unanimidad, FALLA : Ampárase la acción anulatoria y, en su mérito, anúlase la resolución impugnada. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fí janse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).