Sentencia Definitiva N° 664/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de setiembre de 2022. No. 664 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “MICHELINI DELLE PIANE, RAFAEL EUGENIO con PODER LEGISLATIVO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 667/2020). RESULTANDO : I) La parte actora dedujo pretensión anulatoria en contra de la resolución Nº 21/020 de 9 de marzo de 2020, de la Presidencia de la Cámara de Senadores, por la que se dispuso pagar al compareciente el monto establecido en la ley Nº 15.900 de 21 de octubre de 1987, sus modificativas y concordantes, desde el día siguiente a su cese, por el término de un año (fs. 25 de los antecedentes). En necesaria síntesis del planteo de la demanda, el actor señaló que ejerció, desde 1990 hasta el 2020, los cargos públicos de Representante Nacional y Senador de la República, habiéndose dedicado en exclusividad al ejercicio de las tareas legislativas. En 2004, unos meses antes de finalizar su mandato como Senador, presentó su renuncia al cargo a fin de dedicarse a la campaña política. La renuncia fue aceptada por la Cámara de Senadores el 4 de mayo de 2004. El 11 de mayo de 2004, fue presentada una nota ante la Secretaría del Senado, expresando que no se iba a acoger al régimen de subsidio del artículo 5 de la citada ley Nº 15.900, dejándose constancia que ello era sin perjuicio del derecho a percibir dicho subsidio a partir del 15 de febrero de 2005, fecha en que finalizaba su mandato. En el año 2004 fue elegido nuevamente Senador, por lo que al momento que la norma le permitía ejercer su derecho al cobro del subsidio se encontraba nuevamente ejerciendo un cargo político que hacía incompatible el cobro de dicho subsidio, manteniéndose en ejercicio ininterrumpidos de cargos políticos. El artículo 77 de la Constitución establece la posibilidad de que el legislador renuncia en forma anterior a que termine su período. En dicho caso, las compensaciones o pasividades que le correspondan por el cargo ejercido serán percibidas cuando finalice el período por el cual fueron elegidos. El artículo 5 de la referida ley Nº 15.900 establece un subsidio indemnizatorio para quienes hayan ejercido un cargo político, que no hubieren configurado causal jubilatoria al momento de su desvinculación, durante un período equivalente al triple del que ocuparon el cargo hasta un máximo de 3 años desde el cese, siendo su monto el 85% del total de haberes del cargo en actividad. Este subsidio tiene su razón de ser en que siendo cargos políticos, que determinan una dedicación total, a su cese se dificulta su reinserción laboral, por lo que tiene naturaleza indemnizatoria, lo que es ratificado por el Decreto Nº 626/992 de 17 de diciembre de 1992. El señalado Decreto Nº 626/992 es reglamentario de la ley 16.195 de 16 de julio de 1991, que modificó el plazo del subsidio, estableciendo el plazo de un año en vez del plazo máximo de 3 años. A partir de lo anterior, consideró que la ley 16.195 sólo puede aplicarse a quienes hayan tomado posesión del cargo con posterioridad a su vigencia, en caso contrario se le estaría otorgando un efecto distinto al principio de irretroactividad de las leyes. La resolución impugnada aplica la ley en forma retroactiva, dado que asumió como representante el 15 de febrero de 1990, por lo que fue en ese momento que adquirió el derecho al subsidio en la redacción que otorgaba el subsidio por un plazo máximo de 3 años. A partir de lo anterior, denunció como causales de ilegitimidad que la motivación del acto es defectuosa, ya que contraria el principio de irretroactividad de la ley y desconoce un derecho subjetivo adquirido por el actor. También sostuvo que el acto impugnado contraria el principio de confianza legítima, en tanto se aparta de precedentes anteriores, lo que es contrario al estándar de buena administración. Finalmente, manifestó que se acude a un supuesto de desviación de poder, ya que no se atiende al fin específico perseguido por la norma. En suma, requirió la anulación del acto impugnado. II) Emplazada en forma la Administración (fs. 31), contestó de modo contradictorio, bregando por la solución confirmatoria. En primer término, sostuvo que en la especie es inaplicable el referido artículo 5 de la ley 15.900 y su Decreto reglamentario N º 398/989, por lo que resulta de aplicación la citada ley Nº 16.195. La indicada ley Nº 16.195 dispuso que el beneficio podrá percibirse por un año, sólo cuando no hayan configurado causal jubilatoria al momento del retiro. La intención del legislador era que se aplicara a aquellos legisladores que cesaran en su cargo luego de la entrada en vigencia del citado texto normativo. El hecho jurídico que debe tenerse en cuenta para la aplicación de la norma en el tiempo es la fecha de toma de posesión del funcionario en el cargo y, respetando el principio de no retroactividad, la ley Nº 16.195 se aplica a todos quienes hayan tomado posesión del cargo con posterioridad a su vigencia. Quienes hayan tomado posesión del cargo con anterioridad a la vigencia de la ley Nº 16.195 se regirán por lo dispuesto en el artículo 5 de la ley Nº 15.900, que es la que otorga el derecho a percibir el subsidio por 3 años. El artículo 1, inciso 3, del Decreto reglamentario establece que en caso de que se hubieren ejercido en forma sucesiva y continuada dos o más cargos políticos se entenderá como toma de posesión, a los efectos de aplicación en el tiempo, a la fecha de ingreso al primero de ellos. La actora no cumple con el ejercicio en forma sucesiva y continuada, dado que renunció al cargo de Senador en mayo de 2004, por lo que interrumpió el ejercicio continuado del cargo. La renuncia adquiere relevancia para determinar la aplicación de la ley 16.195, dado que interrumpe la continuidad y la fecha para determinar la aplicación normativa es la fecha del reingreso a la Administración que es el 15 de febrero de 2005. Por otra parte, señaló que los precedentes invocados obedecen a situaciones diversas y que, aún de entenderse análogos, no pueden invocarse derechos desde la ilegalidad. En suma, bregó por la solución desestimatoria de la demanda. III) Abierta la causa a prueba (decreto Nº 516 de 10 de febrero de 2021, fs. 47), fue diligenciada la prueba propuesta por ambas partes, la cual fue debidamente agregada y certificada (fs. 63) IV) Las partes alegaron de bien probado por su orden (fs. 66 a 69, alegatos de la actora; y fs. 73 a 74, alegatos de la demandada). V) La Sra. Procuradora Adjunta del Estado en lo Contencioso Administrativo, mediante dictamen Nº 76/2022 de 9 de marzo de 2022, se pronunció por desestimar la demanda (fs. 77 a 78 vto.). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se consideran cumplidas las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9), habilitan el examen de la pretensión anulatoria. II) El Tribunal, por unanimidad, compartiendo lo dictaminado por la Sra. Procuradora Adjunta del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda por los fundamentos que pasan a desarrollarse. III) La cuestión a dilucidar en obrados es esencialmente jurídica. El agravio del actor pasa por el período que le fue otorgado el subsidio, en tanto entiende que le correspondían tres años de subsidio en lugar de uno. Como aspecto medular de la demanda se entendió que, ante la renuncia del actor en 2004, éste consolidó su situación jurídica a efectos de percibir el subsidio inicialmente reglado en tres años. Ello, porque hasta esa fecha había ejercido cargos comprendidos en el subsidio de modo ininterrumpido. También, de modo coadyuvante, agregó que conforme a lo reglado por el artículo 77, nral. 10 de la Carta, los subsidios a parlamentarios y otras autoridades, en caso de renuncia, se cobrarán “cumplido el período completo para el que fue elegido”. Según pasa a explicarse, no le asiste razón al actor en su planteo. IV) Como encuadre jurídico del objeto del proceso, importa señalar que la indicada ley Nº 16.195 dio nueva redacción al literal c del artículo 35 del Acto Institucional Nº 9. En lo que refiere al caso, la aludida norma estableció: “ Los titulares de los referidos cargos que no hubieren configurado causal jubilatoria anticipada al momento de la desvinculación de los mismos tendrán derecho a percibir durante un período equivalente al triple del que ocuparon aquéllos y hasta un máximo de un año a contar desde la fecha del cese en los mismos, un subsidio equivalente al 85% (ochenta y cinco por ciento) del total de haberes del cargo en actividad. Dicho subsidio estará sujeto a montepío, será servido por el organismo donde se hubieran prestado tales servicios y el período de su percepción se computará a todos los efectos como tiempo trabajado. El reingreso a la Administración Pública del beneficiario significará el cese automático del derecho a continuar percibiendo el subsidio”. A nivel reglamentario, el indicado Decreto Nº 626/992 estableció en su artículo 1º: “Interprétese que el Artículo Único de la ley 16.195 de 16 de julio de 1991 es aplicable a los funcionarios que hayan tomado o tomen posesión del cargo durante su vigencia. Los funcionarios que hubieran tomado posesión del cargo con anterioridad a la vigencia del Artículo Único de la ley 16.195, de 16 de julio de 1991, se regirán por lo dispuesto en el artículo 5 de la ley 15.900 de 21 de octubre de 1987. En caso de que se hubieren ejercido en forma sucesiva y continuada dos o más cargos políticos o de particular confianza de los comprendidos en la norma que se interpreta, se entenderá como toma de posesión a los efectos de su aplicación en el tiempo la fecha de ingreso al primero de ellos”. En las presentes actuaciones el actor no ejerció el cargo en forma continuada desde su primer período, esto es, desde 1990. En mayo de 2004 renunció a su cargo de Senador, reingresando con fecha 15 de febrero de 2005, por lo que, de acuerdo con las normas antes reseñadas, la norma aplicable es la ley 16.195 vigente al momento de dicho reingreso, la cual establece el subsidio por el plazo de un año. V) No se comparte la postura del accionante en cuanto a que, a partir de la renuncia en mayo de 2004, consolidó su situación jurídica, ingresando en su patrimonio el derecho subjetivo a tres años de subsidio. En todo caso, si el actor no hubiese resultado electo, por imperio del citado artículo 77, nral. 10 de la Carta, le hubiera correspondido el derecho al subsidio a partir del final del mandato, considerando la fecha de ingreso como legislador. No obstante, dado que fue electo como Senador, y previamente había renunciado, no consolidó un derecho subjetivo a percibir el subsidio por tres años. En efecto, cuando asumió nuevamente el Senado se insertó en el nuevo estatuto del subsidio, particularmente el plazo de un año dado por la mentada ley Nº 16.195. Desde tales perspectivas corresponde descartar el agravio relativo a la deficiente motivación del acto, en tanto, lo resuelto por la Administración resulta fáctica y jurídicamente fundado. VI) Tampoco resulta procedente la causal de ilegitimidad invocada, relativa a la violación de la confianza legítima, ya que no se habrían respetado precedentes administrativos. En tal sentido, el principio de confianza legítima, así como sus corolarios, relativos a la teoría del acto propio y del precedente administrativo, tienen como base a una actividad, o comportamiento, legítimo, es decir, no pueden invocarse tales principios a partir de una conducta o actuación antijurídica. Al respecto, en términos plenamente replicables en obrados, se ha dicho que: “la fuerza del precedente radica en la legitimidad de la decisión anterior que se pretende aplicar, o sea que aquella decisión anterior se encuentre conforme a derecho concluyendo que, una ilegitimidad no justifica una cadena de ilegalidades, ni que el ordenamiento puede amparar que se perpetúen situaciones antijurídicas” (así: Adrián GUTIERREZ – “El precedente administrativo en Uruguay” en Fuentes del Derecho Administrativo. Mirada actual desde la teoría y la práctica, Cristina Vázquez Coordinadora, FCU, Montevideo, 2018, p. 490). En similar orientación, sobre la teoría del acto propio importa señalar que no resulta de aplicación cuando existe una norma concreta que regula la situación. Sobre el punto, en razonamientos aplicables al presente caso, el Tribunal ha señalado: “debe tenerse presente que la teoría del acto propio no resulta de aplicación cuando existe una norma que regula la situación, como sucede en el caso de autos. En efecto, la aplicación de esta teoría es subsidiaria y puede invocarse únicamente cuando no hay una regla de Derecho aplicable al caso concreto. Cuando se trata de facultades regladas de la Administración, como las que conciernen al acto en causa, no resulta aplicable la teoría de los actos propios. En su jurisprudencia reciente, el Colegiado ha descartado la aplicación de la “Teoría del Acto Propio” que se pretendía hacer valer para soslayar lo que las reglas de derecho positivo establecían en ese caso. En tal sentido, ha señalado la Sede: “(…) la aplicación de la llamada “teoría de los actos propios” o la invocación de los principios como la buena fe, tienen un campo privilegiado de aplicación en el terreno en que, las REGLAS, no establecen claramente el curso de acción que debe seguir la Administración. En ámbitos en que la Administración actúa en ejercicio de facultades discrecionales, resulta claramente invocable el principio de buena fe; la exigencia de la no contradicción y puede invocarse la llamada “teoría del acto propio”, que se cimienta, en definitiva, en la buena fe. Empero, no sucede lo mismo cuando la Administración obra en ejercicio de facultades REGLADAS. En este último campo, hay que dar prioridad a lo que establecen las REGLAS, antes que auscultar si la Administración actuó de acuerdo a tal o cual principio (parámetros que se convendrá con esta redactora, siempre son más laxos que los de las reglas, por más que estas últimas puedan adolecer de problemas, como la vaguedad o la ambigüedad, propios del lenguaje no formal en que están formuladas). No puede pretenderse dejar de lado la solución establecida en forma diáfana en las Regla de Derecho positivo so capa de aplicar la “regla del acto propio”; “la confianza legítima” u otras “teorías” de creación dogmática y jurisprudencial. (…) la regla del “acto propio” por cuya aplicación aboga la pretensora puede tener aplicación en aquellos casos en que las REGLAS DE DERECHO POSITIVO, no dan una solución puntual (por ejemplo, cuando la Administración obra en ejercicio de facultades discrecionales). No obstante, cuando las REGLAS establecen una solución, hay que atenerse a ellas” (Cfme. Sentencia Nº 628/2014; en igual sentido: Sentencia N° 360/2015). Por las razones expuestas, la aplicación de la referida teoría no puede ser reclamada en el caso” (sentencia Nº 707/2018). En autos, más allá de que se configure analogía o no con la situación que se invoca como precedente, debe estarse a la legitimidad de la resolución adoptada, la cual, conforme a lo referenciado, se sustenta en el estatuto dado por la ley Nº 16.195. Los mismos fundamentos precedentes también descartan la invocada desviación de poder. Así, no se avizora, ni se demostró, ninguna finalidad abyecta, sino que la Administración no hizo más que cumplir con su poder deber de plegarse al ordenamiento jurídico. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. . Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dra. Salvo Dr. Marquisio (Sec. Letrado)