Sentencia Definitiva N° 650/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de setiembre de 2022. No. 650 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “LIDERAL S.A. con ESTADO. MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. Acción de nulidad” (Ficha No. 201/2020). RESULTANDO : I) La pretensión anulatoria se dirige contra la resolución de fecha 14 de octubre de 2019, dictada por la Dirección Nacional de Aduanas, por la cual se impone a la firma LIDERAL S.A. una sanción de 500 Unidades Indexadas por la infracción de contravención (AA fs. 27). Esgrimió la actora como agravio la falta de motivación de la resolución impugnada, lo cual a su juicio la torna arbitraria. En tal sentido, expresó que no se establecen cuáles son los “motivos o incumplimientos comprobados” ni se detallan cuáles son las pruebas de tales incumplimientos, lo que aparece como la aplicación de una sanción residual. Añadió que la D.N.A. actuó en forma contraria a Derecho, sin aplicar la normativa vigente, liberando mercadería cuya salida de ZZFF n o había impactado en el sistema LUCIA, induciendo en error a LIDERAL S.A. Sostuvo que la impugnada constituye un claro ejemplo de la aplicación de responsabilidad objetiva, no admisible en el Derecho Administrativo Nacional. Precisó que en el caso de au tos, LIDERAL S.A. no se enteró que algunas de sus comunicaciones electrónicas efectuadas en tiempo y forma, no impactaron en su totalidad o parcialmente en el sistema LUCIA de la DNA. Por otro lado, a pesar de ello, la DNA autorizó la salida de la mercadería de ZZFF sin que se hubiera dado cumplimiento con la comunicación electrónica previa, dando a entender con su actitud que el trámite se había cumplido correctamente e induciendo en error a la actora. En definitiva, entendió que resulta contrario a Derec ho que se dicte una resolución aplicando una sanción, como responsabilidad objetiva, por una circunstancia imprevisible, cuando el propio accionar de la DNA indujo en error a la actora. En otro orden, indicó que el supuesto incumplimiento por parte de la actora lo sería a las actividades reguladas por el artículo 162 del CAROU. Y en tal sentido, invocando jurisprudencia del Cuerpo, adujo que el legislador no previó sanción alguna ni autorizó a la DNA a establecer sanciones por la existencia de inconsistencias formales en tales actividades. Añadió que si la Ley no otorga potestades sancionatorias a la DNA por incumplimientos a las actividades establecidas en el art. 162 del CAROU, estas sanciones no pueden aplicarse por vía indirecta, recurriendo a una norma genérica como el artículo 200 del CAROU, porque de ese modo también se está violando el principio de legalidad. Por último, refirió que el art. 200 literal 2 del CAROU establece quiénes son los sujetos pasivos de la infracción aduanera de contravención y entre ellos no se encuentran, no están incluidos, los Administradores de ZZFF como lo es LIDERAL S.A., administradora de Zona Franca de Libertad. Precisó que la actora, conjuntamente con otros administradores de ZZ.FF promovieron ante este Tribunal una acción de nulidad en contra del art. 3 del Decreto Nº 97/015 y la Corporación dictó las sentencias Nos. 954/2017 y 92/2018, las cuales establecen con claridad que los Operadores de ZZFF no están incluidos en la denominación genérica aludida y por lo tanto no pueden ser sujetos pasivos de la infracción aduanera de contravención. En definitiva, solicitó el amparo de la demanda y la anulación del acto administrativo impugnado. II) Conferido el correspondiente traslado, compareció a fs. 42 Analia AMONTE, en representación del Ministerio de Economía y Finanzas a contestar la demanda. Expresó que la sanción se impuso a la actora, en tanto se constató que LIDERAL S.A. había incumplido, como explotador de zona franca, con las obligaciones que le impone el art ículo 8º del Decreto Nº 97/015 en relación con notificar a la DNA electrónicamente, en tiempo real, el ingreso y egreso de zona franca de las mercaderías objeto de los inventarios informatizados que han de llevar tales explotadores. Resaltó que la propia actora señala que los hechos que dieran lugar a la aplicación de la sanción que la agravia, se vinculan a problemas generados en su propio sistema y no en razones de compatibilidad con el web service, como pretende luego sostener en otra parte de su escri to. De modo que no puede pretender desembarazarse de las consecuencias infraccionales que su incumplimiento, de su propia responsabilidad, le acarreara a la postre. Destacó que el acto impugnado fue adecuadamente fundado y remitió en forma expresa tanto a l acta de registro de presunta infracción como a los fundamentos del informe jurídico previo. El expediente administrativo iniciado por LIDERAL S.A. solicitando la regularización de los datos comunicados oportunamente no enerva la configuración de la previa infracción ni sus consecuencias jurídicas. Aún más allá de su clara motivación, indicó que los fundamentos del acto en causa fueron amplia y formalmente conocidos por LIDERAL S.A. más de un año antes de su dictado. Advirtió que el nuevo corpus aduane ro (CAROU) consagra enfáticamente, a texto expreso, la responsabilidad objetiva en la infracción aduanera de contravención, por tanto no es admisible ninguna excusa fundada en la buena fe, el error propio o ajeno o en la falta de intención de perjudicar al Fisco. La violación de la obligación de comunicar informáticamente, en tiempo real, las altas y bajas del stock de depósito, en tanto violación de deberes formales impuestos por la legislación aduanera y que no constituye otra infracción, configura una típica contravención aduanera. Por último, resaltó que los administradores de zonas francas, en tanto “personas vinculadas a la actividad aduanera ” conforme al CAROU, son sujetos activos, como todas las demás personas así vinculadas, de la infracción aduanera de contravención. En definitiva, solicitó se desestimara la demanda incoada, confirmándose el acto impugnado. III) Abierto el juicio a prueba (fs. 54) se produjo la que luce certificada a fs. 70. IV) Alegaron de bien probado las partes po r su orden (fs. 76-87 y 88-92). V) Conferida vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo aconsejó desestimar la demanda y en su mérito confirmar el acto impugnado, por Dictamen Nº 652/2021. VI) Se dispuso el pasaje a estudi o y se citó a las partes para sentencia definitiva, que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) La pretensión anulatoria se dirige contra la resolución de fecha 14 de octubre de 2019 dictada por la Dirección Nacional de Aduanas, por la cual se impone a la firma LIDERAL S.A. una sanción de 500 Unidades Indexadas por la infracción de contravención (AA fs. 27). II) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda i ngresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). III) En cuanto a la cuestión de fondo sometida a decisión, la Corporación, por unanimidad, compartiendo lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda y en su mérito confirmará el acto administrativo impugnado. IV) La sanción impugnada tiene sustento en la infracción aduanera de contravención impuesta a la empres a actora, por incumplir con las obligaciones que le impone el artículo 8º del Decreto Nº 97/015. Dicho dispositivo prevé: “(Depósito en zona franca - inventario y contabilidad) . Todo explotador deberá llevar un inventario contable de existencias informatizado de todas las mercaderías que ingresen, permanezcan y egresen de la zona franca. Dicha información deberá ser transmitida en tiempo real a la Dirección Nacional de Aduanas mediante sistemas electrónicos, identificando mercaderías, depositantes, depositarios y toda otra información que ésta disponga. A tales efectos todo depositario deberá transmitir al explotador la información requerida para el cumplimiento de lo dispuesto en este artículo”. Ahora bien, con fecha 7 de agosto de 2018, se prese ntó la firma actora - explotadora de Zona Franca Libertad - ante la DNA a “solicitar autorización para corrección de movimientos de Duas de egreso no impactados en Sistema Lucía, debido a problemas en nuestro sistema de recepción y comprensión de las respue stas del sistema de trasmisión de movimientos a DNA, que al día de hoy ya han sido solucionados totalmente”. (fs. 5 AA). Por su parte, por Acta de Registro de Presunta Infracción de Contravención, de 20 de agosto de 2018, bajo el título “Comprobaciones” se consigna : “Efectuado el análisis informático sobre el stock de referencia, y tomando en cuenta la situación del DUA 810761/2017, el cual presenta la correcta intervención del fiscal destacado en dicha ZF respecto de la salida de la mercadería, se compru eba que la diferencia radica en que el interesado no ha dado cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 8 del Decreto Nº 97/015, en cuanto a la transmisión en tiempo real del egreso de la mercadería objeto del DUA antes mencionado ”. Dicha acta fue suscrita de conformidad, sin observaciones, por parte del Sr. Héctor F. Rigali p/Lideral S.A. (fs. 3 AA). La actora sostuvo en su libelo introductorio que “la información transmitida en línea, cuando no impactaba toda o en parte en los Stock del sistema LUCIA de la DNA, la respuesta negativa no era decodificada por nuestro sistema, por lo que se consideraba que la información había sido recepcionada correctamente”. (fs. 7 infolios). Lo expuesto revela, tal como señala el Sr. Procurador del Estado, que el problema tuvo origen en el propio sistema de la empresa accionante, que no decodificaba la respuesta negativa del sistema de transmisión de movimientos de la DNA, sin mayores explicitaciones que permitan confirmar la existencia de eventos que no le son imputables. Así, ni la información de egresos de mercadería de Zona Franca hecha llegar a posteriori, ni el hecho de que la actora hubiera podido efectuar los egresos sin oposición de los funcionarios de Aduana, son hábiles para tornar válido lo actuado por LID ERAL S.A. En tal sentido, no se hizo llegar a la DNA, por los medios informáticos previstos, la baja -en tiempo real, como prevé la norma - de los inventarios respectivos, lo que torna incuestionable lo actuado por parte de la Administración. Refuerza lo expuesto, lo previsto en el artículo 213, numeral 3º del CAROU en cuanto dispone: “3. En las infracciones aduaneras de contravención y de diferencia no será admisible ninguna excusa fundada en la buena fe, en el error propio o ajeno o en la falta de inte nción de perjudicar o defraudar al Fisco”. V) El agravio que denuncia la ausencia de motivación de la decisión, no resulta de recibo. Ésta surge de la propia parte expositiva del acto enjuiciado y se nutre de sus antecedentes, erigiéndose en fundamentación idónea y eficaz. Así enseña MARIENHOFF: “la motivación del acto puede resultar acreditada en cualquiera de los dos momentos que integran o pueden integrar la forma del acto; en el pr oceso de “formación” o en el de “expresión” de la voluntad de la Administración Pública. Es decir, la motivación puede ser concomitante o co ntemporánea con la expresión de dicha voluntad o anterior a tal expresión, apareciendo en este último caso en el proceso de formación de la voluntad administrativa” ( Cf. MARIENHOFF, Miguel S., “Tratado de Derecho Administrativo”, T.II, Abeledo - Perrot, Buenos Air es, 1988, págs. 330 y 331). (En jurisprudencia, véanse Sentencias Nos. 453/2019, 657/2015, 326/2013, 154/2009, 8/2009, entre muchas otras). VI) El punto relativo a la re sponsabilidad de la actora, corresponde acudir a las disposiciones contenidas en los artículos 39 y 200 del Código Aduanero de la República (CAROU). “Artículo 39 (Otras personas vinculadas a la actividad aduanera). - Además de los sujetos indicados en los artículos precedentes, serán consideradas personas vinculadas a la actividad aduanera las que cumplan su actividad profesional, técnica o comercial, en relación con los destinos y las operaciones aduaneros y tengan obligaciones ante la Dirección Nacional de Aduanas de conformidad con lo establecido por la legislación aduanera”. Artículo 200 (Contravención).- 1. Se configura la infracción aduanera de contravención por la violación de leyes, decretos o reglamentos dictados por órganos competentes que establecen deberes formales respecto de procedimientos aduaneros y siempre que no constituyan otra infracción aduanera distinta de la contravención. 2. Serán responsables por dicha infracción los despachantes de aduana, depositarios, operadores portuarios, transportistas, titulares de las mercaderías objeto de los procedimientos aduaneros y las demás personas vinculadas a la actividad aduanera que hayan incumplido los deberes referidos. 3. La sanción será una multa por un valor equivalente entre 400 y 4.000 UI (cuatrocientas y cuatro mil unidades indexadas). El Tribunal, en su actual integración, se aparta de l a posición mayoritaria contenida en el Considerando IV de la Sentencia No. 954/2017 y participa de la argumentación expuesta por el Sr. Ministro Dr. Eduardo Vázquez, que fuera transcripta en el referido pronunciamiento. En tal sentido se indicó: “....Se entiende que aun cuando las zonas Francas hayan sido reguladas en un título por separado (Título X) del Título II (Sujetos Aduaneros) los usuarios y operadores de zonas francas igualmente están comprendidos dentro de los “sujetos aduaneros” en cuanto realicen “actividad aduanera”. Se considera que la regulación por Separado de las “Áreas con Tratamientos Aduaneros Especiales”, dentro de las cuales se encuentran las Zonas Francas (capítulo I, artículos 160 a 164) obedece al enfoque objetivo y subjetivo de uno y otro Título. En el Título II, la regulación apunta a los sujetos (enfoque subjetivo), en tanto en el Titulo X, ésta refiere a las áreas con tratamientos aduaneros especiales, como espacios (enfoque objetivo). Los usuarios y operadores de z onas fra ncas están comprendidos dentro de los “sujetos aduaneros” en cuanto realicen “actividades relacionadas con operaciones y destinos aduaneros”, conforme a la definición del artículo 13 inciso 1 del Código Aduanero. Asimismo, encartan dentro de las previsione s del a rtículo 39 que dispone: “Además de los sujetos indicados en los artículos precedentes, serán considera das personas vinculadas a la actividad aduane ra las que cumplan su actividad profesional, técnica o comercial, en relación con los destinos y las operaciones aduaneros y tengan obligaci ones ante la Dirección Nacional de Aduanas de conformidad con lo establ ecido por la legislación aduanera”. Los usuarios y exportadore s de zonas francas son personas vinculadas a la actividad aduaner a por cuanto reali zan actividad comercial en relación con los destino s y las operaciones aduaneras y tienen obligaciones ante la DNA. En cuanto a lo establecido por el ar tículo 42 de la Ley 15.921 y el argumento de la “especialidad de la mate ria zona francas”, debe teners e presente que de acuerdo a lo que surge de di cho artículo, las violaciones e infracciones que allí se regulan son las que estén referidas a dicha ley. En efecto, al regular las sanciones la nor ma establece “Las violaciones e infracciones de la presente le y, s us reglamentos y estipulaciones contractuales, serán sancionadas por el Poder Ejecutivo (...)”. Ello no significa que se pueda sostener la inaplicabilidad de sanciones aduaneras de cualquier tipo. Como advierte la demandada, el Código Aduanero se apl ica en todo el terr itorio de la República Oriental del Uruguay y en los enclaves concedidos a su favor (artículo 1) y no rige más la exclusión que antes se hacía de l as Zonas Francas (Véase también la exposición de motivos del proyect o remitido por el Mini sterio de Economía y Finanzas a la Asamblea General el 16 de agosto de 2012 en el siguiente link: http://www.aduanas.gub.uy. /innovaportal/file/10084/1/exposición de motivos.pdf).” En ese marco, entiende la Corporación que una interpretación armónica y sistemática de los artículos 200 y 39 del Código Aduanero de la República (CAROU) supone que serán responsables por la infracción de contravención “las demás personas vinculadas con la actividad aduanera” (art. 200) y estas últimas, conforme con lo previ sto por el referido artículo 39, son aquellas que cumplen una actividad profesional, técnica o comercial “en relación con los destinos y operaciones aduaneras”, concepto dentro del cual se insertan los usuarios y operadores de zonas francas. Es indudable que los usuarios y exportadores de zonas francas son personas vinculadas a la actividad aduanera por cuanto realizan actividad comercial en relación con destinos ubicados fuera del exclave, en territorio no franco y con el extranjero y por tanto, sus ope raciones pasan por la Aduana y por ello tienen obligaciones que cumplir en la Dirección Nacional de Aduanas. La no taxatividad de la enumeración realizada por el legislador de los “sujetos aduaneros” refuerza la idea que los operadores de Zona Franca se encuentran efectivamente comprendidos en tal categoría de sujetos a los cuales eventualmente puede alcanzar el régimen sancionatorio establecido en el CAROU y máxime con el alcance residual de su artículo 39. Por consiguiente, la conducta imputada al accio nante en tanto sujeto de actividad aduanera, encuadra dentro del tipo infraccional referido en el acto impugnado y da cima a la sanción legítima mente impuesta. Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos, de conformidad con lo establecido por los arts. 309 y ss. de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Desestímase la demanda y en su mérito, queda firme el acto administrativo impugnado; sin especial condena en costas ni costos. A los efec tos fis cales, fíjanse los honorarios del abogado de la pa rte actora en la cantidad de $43 .000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, repóngase la tributación correspondiente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón (r.), Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).