Sentencia Definitiva N° 644/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 22 de setiembre de 2022. No. 644 VISTOS : Para sentencia definitiva , estos autos caratulados: “GONZÁLEZ RÍOS , AIDEMAR Y OTROS con PODER EJECUTIVO . Acción de nulidad” (Ficha No. 547/2019). RESULTANDO : I) Surge de fs. 2 que el 3 de setiembre de 2019 los actores dedujeron demanda de nulidad contra el Decreto N o. 424/018 de fecha 20 de diciembre de 2018, dictado por el Poder Ejecutivo, que sustituyó el artículo 23 del Decreto N o. 166/005 incorporando metas institucionales para el cómputo de la prima por rendimiento anual que perciben los funcionarios de la DGI (fs. 32 A.A.). Señalaron que el contenido del reglamento objetado, al mudar el diseño de su remuneración acordado por una negociación colectiva en 2005, determinaba que sólo por medio de una nueva convención colectiva fuera legítima su modificación. Expusieron tener un interés legítimo indisputable a que los cambios de esa magnitud fueran producto de una deliberación sincera, conforme a los parámetros de la Ley N o. 18.508 y las prácticas ius laboralistas en la gestión pública según la OIT. Indicaron que la circunstancia que la relación fuera estatutaria no podía significar que la Administración eludiera toda normativa y principios sobre Derecho C olectivo en la función pública, que era legislación nacional. Destacaron que la demanda anulatoria entablada había sido suscrita por los directivos de la Asociación de Funcionarios de Impositiva (AFI), y recordaron que el 13 de noviembre de 2018 la Admini stración había activado un trámite express para expedir un reglamento sobre temas laborales, cuya innovación reglamentaria proyectada suponía modificar lo que venía rigiendo desde hacía 15 años y había sido adoptado tras una negociación colectiva por una a samblea de funcionarios de DGI que había aprobado el diseño remuneratorio cuando en 2005 dichos agentes habían pasado a revistar en calidad full time, proyecto del que no se había enterado al gremio AFI y del que se había tomado conocimiento el 20 de dicie mbre de 2018 al emitirse el Decreto resistido No. 424/018. Postularon que la Administración fingió instalar una negociación con el gremio AFI, convocando a una reunión para así simular el cumplimiento de las diversas obligaciones consagradas en la Ley N o. 18.508, y denunciaron la nula consideración de la demandada sobre los principios laborales que presidían la relación con sus empleados. Afirmaron que los antecedentes del acto administrativo impugnado dejaban traslucir el abierto desconocimiento a la obl igación de negociar de buena fe, y consideraron flagrantemente incumplido todo el haz obligacional que, con arreglo a la Ley N o. 18.508, gravaba el accionar de los entes públicos empleadores en esta materia. Concluyeron que el cambio decidido supuso un gir o brusco en la naturaleza y concepción de la partida, y que el Decreto hostilizado carecía de motivación plausible. En definitiva, solicitaron la anulación del acto impugnado. II) El 4 de noviembre de 2019 el representante de la demandada contestó la demanda incoada (fs. 81 y ss.). Expresó que el Decreto N o. 424/018 había estado precedido de un intenso proceso de negociación colectiva, que se desarrolló durante meses y que estuvo integrado por reuniones celebradas en distintos ámbitos, con la participación de COFE, PIT-CNT y MTSS. Sin perjuicio de ello, afirmó que la introducción de un componente institucional para el cálculo de la prima por rendimiento anual, no integraba las materias sobre las que existía obligación de negociar, enumeradas en el artículo 4 de la Ley N o. 18.508, en tanto no refería a condiciones de trabajo, salud e higiene laboral, capacitación y formación, etc. Adjuntó un cuadro en el que ilustró las instancias de negociación colectiva llevadas adelante respecto a la introducción del f actor institucional como componente del cómputo de la prima por rendimiento anual, y relató que fue generando diversas alternativas para facilitar la negociación y promover el otorgamiento de un acuerdo, ampliando la materia de negociación y articulando procesos de evaluación y seguimiento de los compromisos, que fueron a la postre rechazados por AFI. Destacó el cumplimiento efectivo de la obligación de negociar de buena fe dentro del proceso de negociación, y remarcó la concurrencia a las negociaciones y a las audiencias citadas en debida forma, la designación de negociadores con idoneidad y representatividad suficientes para la discusión del tema, y el intercambio de la información necesaria a los fines del examen de las cuestiones en debate. Sostuvo que el acto impugnado se encontraba fundado y motivado, surgiendo de sus antecedentes la existencia de diversos informes elaborados por la Asesoría Macroeconómica y Financiera del MEF, Contaduría General de la Nación y la Oficina Nacional de Servicio Civil, así como de un dictamen emitido por la División Técnico Fiscal de la DGI. Refirió a la modificación relativa a la incidencia del componente institucional en la prima por rendimiento, e indicó que el Decreto N o. 166/005 previó que el pago de la prima de 15% de los ingresos anuales del funcionario se asociara a indicadores individuales o grupales reflejados en metas de este tipo. Agregó que la nueva línea que se planteó a partir del año 2018 fue considerar, además de metas grupales e individuales, metas aso ciadas a algún indicador de tipo institucional, es decir, no sólo medir qué se hace sino medir el resultado que esas acciones tienen para el cumplimiento de los objetivos institucionales (recaudar impuestos, combatir la evasión, etc.), por lo que se trataba de una retribución accesoria, variable y aleatoria. Señaló, además, que no se desnaturalizaba dicha remuneración con la modificación de los criterios básicos de fijación a fin de ajustarlos a las metas institucionales, y consideró que no podía verse en ello una arbitrariedad sino un proceder discrecional, encuadrado en el ordenamiento jurídico sectorial, sin perjuicio que la introducción del componente institucional en la prima no suponía una rebaja salarial. Concluyó que al no haber sido posible arribar a un acuerdo pese a los esfuerzos desplegados, la Administración pudo y debió decidir, siendo en ese contexto que se dictó el Decreto No. 424/018 aquí impugnado. En definitiva, solicitó el rechazo de la demanda incoada. III) Abierto el juicio de pru eba, se produjo la que obra certificada a fs. 164. IV) Alegaron las partes por su orden: la actora a fs. 172 y ss. y la demandada a fs. 184 y ss. V) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen No. 6/2022 que obra a fs. 201, por el que aconsejó confirmar el acto administrativo en cuestión. VI) Se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) Se han acreditado los extremos legales habituales requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley N o. 15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, se procesa la nulidad del Decreto No. 424/018 de fecha 20 de diciembre de 2 018, dictado por el Poder Ejecutivo, que sustituyó el artículo 23 del Decreto N o. 166/005 incorporando metas institucionales para el cómputo de la prima por rendimiento anual que perciben los funcionarios de la DGI (fs. 32 A.A.). Contra dicho acto, publica do en el Diario Oficial el 3 de enero de 2019, se interpuso en tiempo y forma recurso de revocación (el 6 de febrero del mismo año - fs. 144 y vto. A.A.), a cuyo respecto operó denegatoria ficta el 29 de julio de 2019. Finalmente, la demanda de nulidad s e introdujo en tiempo útil (el 3 de setiembre de 2019 - nota de cargo a fs. 75). II) El Tribunal, por unanimidad y coincidiendo con lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará el planteo anulatorio impetrado en mérito a los fundamentos que se desarrollan en los siguientes numerales. III) La actora se agravió por la ausencia de negociación colectiva, denunciando un tratamiento express de la innovación reglamentaria y la simulación de negociación con el gr emio AFI a fin de cumplir con las obligaciones establecidas en la Ley No. 18.508. No se comparte su temperamento. III.1) En primer lugar, corresponde consignar que en su contestación el Poder Ejecutivo detalló con extremo grado de precisión las múltiples instancias y reuniones de negociación que existieron en distintos ámbitos y previas a la aprobación del Decreto impugnado (fs. 83 vta. a 85 infolios). Así, se señaló la participación de COFE, del PIT -CNT y del MTSS, y se destacaron -entre otras- la reunión celebrada el 7 de setiembre de 2018 entre la DGI y la AFI, en la que se presentó la propuesta relativa a la introducción del factor institucional para el cálculo de la prima por rendimiento a partir de 2018. El 23 de noviembre de 2018 se le entregó a AFI un documento titulado “ Fundamento de la inclusión de metas institucionales en el componente de pago variable de los funcionarios ”, que aquélla no aceptó, comprometiéndose a hacer llegar una contrapropuesta. El 27 de noviembre y el 3 de diciembre de 2018, AFI y PIT -CNT intercambiaron propuestas con el fin de aumentar la prima por rendimiento al 20% de las retribuciones totales anuales: 15% vinculado a componentes individuales y grupales -operativos- y 5% adicional vinculado a componentes institucionales estratégicos. El 20 de diciembre de 2018 se produjo reunión tripartita entre AFI - COFE, DGI y el MTSS, en la cual AFI rechazó la propuesta presentada por DGI y, como consecuencia de la falta de acuerdo, se aprobó el Decreto sometido a examen. Entiende el Tribunal que ningún reproche cabe hacer a la Administración en el sentido de no haber adoptado un marco de negociación colectiva para proceder a la modificación de la prima por rendimiento, o de no haber proporcionado la información necesaria durante el desarrollo del referido proceso, o de haber activado “un trámite exprés para expedir un Reglamento sobre temas laborales”, o de haber simulado una negociación, como argumentaron los actores. Asimismo, más allá de lo meramente argumentado en la demanda, no emerge de las actuaciones agregadas evidencia alguna que sustente la afirmación de que las negociaciones se llevaron a cabo de mala fe por parte del Administración. Por el contrario, surge que ésta cumplió con la obligación de negociar de buena fe y proporcionó la información necesaria durante el desarrollo de todo el proceso de diálogo, actuando así de conformidad con lo mandatado por los artículos 2, 4, 5 y 6 de la Ley No. 18.508. III.2) En segundo término, no es posible soslayar que asiste razón a la demandada respecto a que, sobre la materia tratada, no se encontraba obligada a someterla a negociación colectiva de conformidad con lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley N o. 18.508, que reza: “(Negociación colectiva). Negociación colectiva en el sector público es la que tiene lugar, por una parte, entre uno o varios organismos públicos, o una o varias organizaciones que los representen y, por otra parte, una o varias organizaciones representativas de funcionarios públicos, con el objetivo de propender a alcanzar acuerdos que regulen: A) Las condiciones de trabajo, salud e higiene laboral. B) El diseño y planificación de la capacitación y formación profesional de los empleados en la función pública. C) La estructura de la carrera funcional. D) El sistema de reforma de la gestión del Estado, criterios de eficiencia, eficacia, calidad y profesionalización. E) Las relaciones entre empleadores y funcionarios. F) Las relaciones entre uno o varios organismos públicos y la o las organizaciones de funcionarios públicos correspondientes y todo aquello que las partes acuerden en la agenda de la negociación. Las partes están obligadas a negociar, lo que no impone la obligación de concretar acuerdos”. Sobre el particular, se concuerda con el análisis del Prof. Juan RASO DELGUE, en consulta agregada en los antecedentes administrativos, cuando sostiene que: “De las normas de la Ley N o. 18.508 surge la obligación de las partes de "negociar". Entendemos, en base a la información recabada que la DGI cump lió con la obligación de negociar con anterioridad a la aprobación del Decreto No. 424/018. En efecto la propuesta de cambio fue presentada en la mesa de negociación colectiva, realizándose diez reuniones de negociación entre el 7 de setiembre y el 20 de d iciembre de 2018. Tres de estas reuniones se desarrollaron en el MTSS, con participación del PIT CNT y COFE. Señalado este aspecto, corresponde hacer una precisión con respecto a la Ley N o. 18.508 en lo que tiene relación con la materia retributiva. En pri mer lugar, la ley indica que la negociación colectiva tendrá entre sus objetivos "Las condiciones de trabajo, salud e higiene laboral", sin una expresa referencia a la materia salarial. Si bien puede admitirse que en la expresión "condiciones de trabajo" i ncluye en un sentido lato la cuestión retributiva, sorprende que no se haya especificado el tema salarial, que es en cambio objeto principal de la Ley 18.566 en la actividad privada. Sobre el punto Delgado Soares expresa: "No debe perderse de vista, que en el sector público, las retribuciones personales (salarios, primas, compensaciones etc.) están sujetas a normas de tipo presupuestal, con un procedimiento regulado en las Leyes de Presupuesto y Rendición de Cuentas en el caso de la Administración Central y también a través de Decretos como ocurre con los Entes Autónomos y Servicios. Descentralizados del dominio comercial e industrial del Estado". Ello es así, porque existe una limitación constitucional para que los acuerdos (dijimos que la ley nunca habla de "convenios colectivos) se vuelvan fuente de derecho. Siguiendo en esta línea de Delgado Soares, experto en la cuestión de la negociación colectiva en el sector público, afirma: "tratándose de personas jurídicas de derecho público, los organismos estatal es están regidos por multiplicidad de normativas de fuente constitucional, legislativo y reglamentario, que tienen gran relevancia y son insoslayables para las relaciones laborales" y cita como ejemplo materias que son de reserva legal, como ocurre con el estatuto del funcionario según el artículo 59 y siguientes de la Constitución o el ingreso de los funcionarios a la función pública en año electoral. La necesidad de que las retribuciones de los trabajadores públicos sean recogidas en normas presupuestales de carácter etático señala la diversidad esencial con la negociación colectiva en la actividad privada, donde el convenio colectivo es una norma "de por sí", sin necesidad de posterior acto normativo y constituye el "piso mínimo" legal del salario. Entiendo por lo tanto que la obligación de la DGI - emergente de la Ley 18.508 era y es la de negociar - y esa obligación se ha venido cumpliendo. Pero la retribución, el salario es una materia de reserva legal en la Administración Pública, por lo cual las parte s no pueden generar normas a través de la negociación. (fs. 178 y 179 de A.A.) (el destacado no luce en el original). En virtud de lo expuesto, no se advierte ilegalidad alguna en el procedimiento llevado a cabo por la Administración, y el agravio fincado en el incumplimiento de lo dispuesto por la Ley No. 18.508 no es de recibo. IV) En cuanto al fondo del asunto, considera la Corporación que la introducción de un componente institucional en las metas de gestión a ser consideradas para el cobro de la p rima por rendimiento en cuestión, sin dudas responde a razones de política estratégica de buena y eficiente administración, cuya fijación compete al ámbito de la potestad discrecional de dirección de la Administración y no puede verse en ello un proceder arbitrario. En este sentido, el Decreto impugnado se encuentra suficientemente motivado y dan cuenta de las razones políticas que llevaron a introducir las modificaciones en los componentes de la prima por rendimiento en la DGI, los informes técnicos re alizados por la Asesoría Macroeconómica y Financiera del MEF (fs. 10 y 11 A.A.), la Contaduría General de la Nación (fs. 16 A.A.), la Oficina Nacional del Servicio Civil (fs. 20 y 21 vta. A.A.) y la División Técnico Fiscal de la propia DGI (fs. 24 A.A.). Estas actuaciones que vienen de referirse supra constituyen el proceso de formación del acto y, al decir de MARIENHOFF, en tesitura admitida por la mayoría de la Corporación, se erigen en motivación suficiente del acto administrativo. En tal sentido, h a sostenido reiteradamente la jurisprudencia del Tribunal en la materia que la fundamentación del acto puede y debe surgir del acto mismo o de sus antecedentes. Como enseña MARIENHOFF, la motivación del acto administrativo -aunque ella fuere obligatoria - puede resultar acreditada en cualquiera de los dos momentos que integran o pueden integrar la “ forma” del acto; en el proceso de “ formación” o en el de “ expresión” de la voluntad de la Administración Pública. Es decir, la motivación puede ser concomitante o contemporánea con la expresión de dicha voluntad o anterior a tal expresión, apareciendo en este último caso en el proceso de formación de la voluntad administrativa; en dos palabras: motivación idónea y eficaz requiere que ella sea “suficiente” para apreciar con exactitud los motivos determinados del acto (cf. MARIENHOFF, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, págs. 330-332; en la jurisprudencia del Tribunal véanse, entre muchas otras, las Sentencias Nos. 881/2010, 374/2011, 325/2012, 312/2013 y 539/2016). Ahora bien, dada su naturaleza jurídica de partida variable y aleatoria, no puede pretenderse establecer una especie de derecho adquirido sobre este tipo de primas por rendimiento o productividad ni pretender su inmutabilidad pues tal extre mo entraría en abierta contradicción con su naturaleza ontológica de variabilidad en función de los cambios socio-económicos que se vayan dando en el país. Tal como expresó el Prof. Juan RASO DELGUE en su consulta agregada: “Un incentivo por rendimient o o productividad que permaneciera estancado en el tiempo y no se ajustara a la variabilidad de las políticas de gestión, terminaría congelándose en un complemento más del salario. Por lo tanto es obligación de una Institución pública que tenga por objetiv o una administración eficiente -según lo afirmado por el recordado art. 60 de la Constitución - reformular los criterios de productividad, porque de otra manera el incentivo por un mayor rendimiento se desvirtuaría en perjuicio de los ciudadanos y de la sociedad toda.” (fs. 181 y 182 A.A.). Sobre el punto, es aplicable al subjudice lo sostenido por el Tribunal en la Sentencia No. 561/2003, a saber: “… la actora carece de derecho adquirido a la permanencia de un beneficio que fuera establecido por la Admi nistración en aplicación de facultades discrecionales y que, en uso de las mismas atribuciones, puede suprimir o modificar, en función de razones de mejor servicio…”. Y concluyó: “… de prosperar la tesis que promueve la parte demandante, el Estado se verí a sumido en una situación de inmovilismo estatutario, en su relación con el funcionariado público, que le impediría afrontar nuevas realidades económico-sociales.” También resultan aplicables los fundamentos vertidos en la Sentencia No. 472/2013, en la que se sostuvo: “El funcionario es sujeto de un vínculo en el cual la otra parte es una entidad estatal. Esta circunstancia introduce características muy particulares en esa relación de trabajo, que determinan que “el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario; principio que surge del art. 59, inc. 1º, de la Constitución y que, según la doctrina más autorizada, consagra una prevalencia del interés de la función. En tal situación, las normas que rigen su actuación son creadas, modificadas y/o suprimidas unilateralmente por la Administración, sin que el funcionario pueda alegar derecho adquirido ni indemnización alguna por esa causa (Conf. Correa Freitas, Manual de Derecho de la Función Pública, ps. 47 y 120” (Cfme. Sentencia del TCA No. 561/2.003). Por tanto, tratándose de un vínculo de carácter estatutario, creado unilateralmente por el Estado, éste puede modificarlo en cualquier momento, en la medida que los derechos, deberes y garantías son establecidos por el Estado y del mismo modo, pueden ser modificados”. La relación entre el funcionario y la Administración es de carácter estatutario, lo cual determina que ésta pueda variar en forma unilateral las condiciones de trabajo, sin que sea necesario requerir el consentimiento de aquél. Además, los resultados obtenidos de la negociación colectiva en materia de derecho colectivo del trabajo, se encuentran por definición en permanente revisión, lo que permite su adaptación a los tiempos sociales. Esto, sumado a las necesidades del serv icio, posibilitará apreciar la conveniencia u oportunidad de efectuar tales revisiones. Por último, resta decir que no surge probado que la inclusión de las metas institucionales altere el tope máximo del monto total de la prima por rendimiento. La intro ducción de un componente institucional en la prima no significa una rebaja salarial ya que el tope máximo del monto total que puede alcanzar la prima permanece invariable (15% de las remuneraciones totales de un año). Cuantitativamente la prima no cambia, solo cambia la incidencia cualitativa de los distintos factores de gestión a tomarse en cuanta para su cálculo y fijación. Así, a partir de la modificación introducida por el Decreto impugnado, la prima por rendimiento en la DGI deja de estar asociada pura y exclusivamente a indicadores individuales o grupales, para pasar también a ser tenidos en cuenta los indicadores institucionales. En conclusión, la Administración actuó dentro de sus competencias, y conforme a derecho. Por tales fundamentos y de acuer do a lo establecido por el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora en la suma de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo (r.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado).