Sentencia Definitiva N° 629/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 15 de setiembre de 2022. No. 629 VISTOS : Para sentencia definitiva , estos autos caratulados: “TERMINALES GRANELERAS URUGUAYAS S.A. con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE PUERTOS . Acción de nulidad ” (Ficha No. 552/2020). RESULTANDO : I) Surge de fs. 7 que el 11 de setiembre de 2020 la actora dedujo demanda anulatoria contra la Resolución No. 315/19 de fecha 15 de octubre de 2019, dictada por la Gerencia General de la Administración Nacional de Puerto s, que la sancionó con una multa de 2000 U.R. por incumplimiento a las normas de seguridad que habían causado lesiones muy graves que conllevaron el deceso de un trabajador en el Puerto de Fray Bentos (fs. 314 y 315 A.A.). Reseñó los antecedentes del act o, relacionó las circunstancias del accidente ocurrido el 14 de marzo de 2018 en el puerto de Fray Bentos en el que falleciera el empleado de la empresa Sr. Eduardo Fabián Ayrala Sosa, y destacó que la causa de dicho accidente había sido la propia conducta del trabajador y no un actuar negligente o de incumplimiento de seguridad de su parte. Afirmó que el acto carecía de los presupuestos de derecho y de hecho que le eran exigibles según amplia doctrina que citó. Recordó que el presupuesto de derecho im plicaba la existencia de una norma atributiva de competencia, y sostuvo que la ANP no tenía potestad para sancionar a una empresa por supuestos incumplimientos de la normativa de seguridad laboral o ante un accidente de trabajo, lo que era de competencia del MTSS. Señaló que en el acto se habían invocado los artículos 10 de la Ley No. 16.246 y 63 a 66 del Decreto 412/992, disposiciones que no atribuían competencia a la ANP para aplicar sanciones ni para realizar investigaciones sobre accidentes de trabajo. Consideró que la ANP no podía recurrir al literal i) del artículo 30 del Reglamento de la Ley de Puertos para arrogarse competencia en la materia, en la medida que la Administración de los Servicios de Estiba había sido suprimida por el artículo 33 de la Ley N°17.243 y redistribuida en la órbita del MTSS conforme al Decreto No. 176/001. Por otra parte, afirmó que tampoco había ocurrido el supuesto de hecho, en tanto de la prueba diligenciada surgía que no había infringido medidas de seguridad laboral y en cuanto la ausencia de la rejilla en la boca de descarga no había sido la causa del accidente del trabajador. Detalló las acciones que el Sr. Ayrala había llevado a cabo incumpliendo los procedimientos de seguridad, y destacó que la pericia técnica realizada concluyó que la causa del accidente había sido la propia conducta del trabajador, sin responsabilidad de la empresa en los hechos ocurridos. En otro orden de ideas, se agravió porque el acto se había dictado sin haberse diligenciado la totalida d de la prueba solicitada, vulnerando las garantías del debido proceso, denunció que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no había dado respuesta a la prueba por informe solicitada, e indicó que no existió razón alguna para no acceder a la reiteración del oficio, máxime cuando refería a un medio de prueba que demostraría que la empresa había cumplido cabalmente con las medidas de seguridad laboral. Agregó que se había violado el principio de inocencia al no analizar en forma fundada las causas del accidente y su nexo causal, y que se pretendió aplicar un régimen de responsabilidad objetiva no admitido por el ordenamiento jurídico. Finalmente, manifestó que el acto se había dictado con desviación, abuso y exceso de poder, y que se había vulnerado e l principio non bis in ídem ya que el Ministerio de Trabajo le había sancionado por el mismo hecho. En definitiva, solicitó la anulación del acto impugnado. II) El 29 de octubre de 2020 la representante de la demandada contestó la demanda incoada (fs. 38 y ss.). Señaló que la competencia de la A .N.P. para el dictado del acto enjuiciado surgía de los artículos. 9 de la Ley de Puertos, 18 y 22 del Decreto 412/992, y 37, 96, 106 y 107 del Decreto 183/994, que citó. Indicó que en el caso no había hab ido un uso y manipulación correcta y responsable de las instalaciones que utilizaba la empresa en el recinto portuario, y que las tapas de seguridad de las cintas transbordadoras no se encontraban en su lugar (habían sido retiradas) lo que había sido la causa de la caída del trabajador posteriormente fallecido. Recordó que, según las declaraciones tomadas a los trabajadores de la empresa, este había sido el tercer accidente generado por la misma causa. Postuló que la prueba pericial invocada no revestí a tal calidad, sino que se trataba de un acto de alegación realizado por un asesor técnico de la parte, y relevó que las oficinas técnicas se habían expresado sobre la pericia informando que, si las bocas de descarga hubieran estado cubiertas por las rejillas correspondientes, el accidente no hubiera ocurrido. Controvirtió la alegada violación del debido proceso, e indicó que el oficio solicitado al MTSS fue enviado dos veces, siendo contestado en dos oportunidades por el referido organismo en términos similares, y se trató de un medio de prueba que no logró acreditar lo que la empresa pretendía, sin perjuicio que pudo recurrir al mecanismo de la Ley N°18.381 ante el MTSS, y no lo hizo. Rechazó que se hubiera vulnerado el principio de presunción de inocencia, en tanto se había probado el hecho que ameritó la sanción, es decir, que las tapas de seguridad de las cintas transbordadoras no se encontraban en su lugar. Afirmó que no se trató de un caso de responsabilidad objetiva, sino de responsabilidad subjetiva, y que el hecho pudo preverse y evitarse. Negó la existencia de desviación, abuso o exceso de poder, y sostuvo que la sanción encuadraba en la normativa aplicable. Concluyó que tampoco se había violado el principio non bis in ídem porque el accid ente se había producido en el recinto portuario que estaba, por ende, sometido a las normas de seguridad portuaria. En definitiva, solicitó se desestimara la acción de nulidad incoada. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra certificada a fs. 51. IV) Alegaron las partes por su orden: la actora a fs. 54 y ss. y la demandada a fs. 79 y ss. V) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen N o. 551/2021 por el que aconsejó e l rechazo de la demanda y la confirmación del acto impugnado (fs. 85 a 89 vta.). VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) En la esp ecie, se han acreditado los extremos legales habituales requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley N°15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, se demanda la nulidad de la Resolución No. 315/19 de fecha 15 de octub re de 2019, dictada por la Gerencia General de la Administración Nacional de Puertos , que sancionó a la actora con una multa de 2000 U.R. por incumplimiento a las normas de seguridad que había causado lesiones muy graves que conllevaron el deceso de un trabajador en el Puerto de Fray Bentos (fs. 314 y 315 A.A.). Contra dicha decisión, notificada a la accionante el 22 de octubre de 2019 (fs. 317 A.A.), interpuso recursos de revocación, jerárquico y anulación el 30 de los mismos mes y año (fs. 3 a 11 vta. A .A.), a cuyo respecto operó la denegatoria ficta el 5 de julio de 2020. Finalmente, la demanda fue introducida en tiempo útil (el 11 de setiembre de 2020 - nota de cargo a fs. 32 de autos). II) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes y coincidiendo con lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda y, en su mérito, confirmará el acto impugnado. III) E merge de los antecedentes administrativos allegados al proceso que las actuaciones t uvieron su origen en el informe SYSO No. 18-004 de la Unidad Gestión de Seguridad Salud Ocupacional de la ANP, en el que consta que el 14 de marzo de 2018 había ocurrido un accidente de trabajo en el Puerto de Fray Bentos en el que había fallecido el operario Eduardo Fabián Ayrala Sosa (fs. 356 a 358 A.A.). Respecto al “ ESTADO DE LAS INSTALACIONES” , en dicho informe se consignó: “Las instalaciones de la cinta es un lugar habitual de trabajo, o sea que no era una novedad para los trabajadores, pero la supresión del sistema de seguridad (las tapas de seguridad fueron retiradas) lo cual fue la causa del accidente. Según declaraciones aportadas por empleados de TGU este fue el tercer accidente por la misma causa”. Con fecha 3 de abril de 2018 el Departa mento Sistema de Gestión consideró que: “… el operador TGU - Terminales Graneleras Uruguayas S.A., queda comprendido en lo dispuesto por la Ley de Puertos 16.246, Régimen de Sanciones a los Operadores, Boletín Informativo 3612, Decreto N o. 183/94 del Pod er Ejecutivo, Artículos 96 y 37 Referencia OG11 y OG16, infracciones graves y muy graves, prescripción 3 y 5 años, respectivamente” (fs. 355 A.A.). De los referidos informes, se otorgó vista a la actora (fs. 359 a 361 A.A.) que la evacuó en los términos de fs. 389 a 392 A.A. El día 1° de junio de 2018 la Unidad Gestión de Seguridad Salud Ocupacional informó: “…que los documentos presentados por la Empresa TGU, no contienen aportes para realizar algún cambio al Informe SYSO N o. 18- 004, por lo tanto s e mantiene lo expresado en las actuaciones anteriores ” (fs. 364 A.A.). Con fecha 1° de agosto de 2018, el Departamento Sistema de Gestión entendió que: “Conforme a lo establecido en el Art. 18 del Decreto 412/92, la potestad sancionatoria de la Administración es de principio respecto de los concesionarios, permisarios o personas autorizadas, la que se hará efectiva ante infracciones a, acciones u omisiones contrarias a la Ley de Puertos 16.246, sus Decretos Reglamentarios y normas generales y particulares que signifiquen incumplimiento de las disposiciones vigentes ” y elevó proyecto de resolución (fs. 364 vta. A.A.). Por Resolución No. 291/18 de fecha 7 de agosto de 2018, la Gerencia General de la ANP sancionó a TGU con 2000 UR por incumplimiento a las Normas de Seguridad, causando lesiones muy graves que conllevaron al deceso del trabajador en el Puerto de Fray Bentos (fs. 367 vta. y 368 A.A.), la que fue notificada el 8 de agosto de 2018 (fs. 370 A.A.). Contra dicha Resolución la actora movilizó la recurrencia administrativa argumentando, entre otros agravios, que no se había observado el debido procedimiento al omitir la ANP diligenciar la prueba ofrecida por TGU al evacuar la vista, particularmente oficiar al MTSS a efectos de que informara si ante s del 14 de marzo de 2018 había realizado inspecciones en el Puerto de Fray Bentos, cuándo habían sido y cuáles fueron las observaciones (fs. 63 a 68 A.A.). Analizado el recurso por la Asesoría Jurídica a cargo de la Dra. Nathalie BONJOUR, se sugirió revocar la referida resolución (fs. 71 vta., y 72 A.A.), dictando la Gerencia General la Resolución N o. 348/18 de fecha 7 de setiembre de 2018 por la cual revocó la Resolución N o. 291/18 (fs. 73 y vta. A.A.) la que fue notificada a la actora el día 17 de los mismos mes y año (fs. 75 A.A.). Con fecha 16 de octubre de 2018 la ANP envió nota al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social solicitando “brindar a esta ANP la información antes citada y toda aquella que estime pertinente relacionada al accidente laboral de referencia, que resulte de interés para que esta Administración pueda concluir las actuaciones” (fs. 81 A.A.). Con fecha 9 de noviembre de 2018 el Ministro de Trabajo y Seguridad Social remitió a la ANP el Expediente 2008 -13-7-0003243 (fs. 101 y v ta. A.A.), adjuntando las actuaciones de fs. 87 a 100 A.A., las que comenzaban con el informe de fecha 25 de mayo de 2018 de la División Condiciones Ambientales de Trabajo de la IGTSS del MTSS, en el que se concluía que: “La causa principal del accidente e s la falta de protección en la boca de descarga ubicada en el piso de la galería por la cual cayó el trabajador, de haberse cubierto el hueco el accidente se hubiera evitado. (…) El riesgo de caída estaba identificado, pues la empresa en la documentación presentada manifiesta que para algunas tareas de mantenimiento se colocaban las rejillas. También presentan una observación del Técnico Prevencionista de enero del 2018, donde observa que las rejillas se encontraban en el pasillo del costado opuesto a las bocas, obstaculizando el tránsito y generando riesgo de tropiezo, lo que indica que las mismas estaban disponibles .” (fs. 87 vta. a 90 A.A.) y culminaron con la Resolución del Inspector General del Trabajo y la Seguridad Social que sancionó a la actora por infracción al Decreto 406/88 Título II) Capítulo X) artículos 24 y 27 (huecos sin tapar en zonas de conexión a elevador de granos) con multa de 150 UR (fs. 98 y 99 A.A.). Con fecha 13 de diciembre de 2018, el Departamento Sistema de Gestión consignó que de la información aportada por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y de lo informado por la Unidad de Seguridad y Salud Ocupacional, surgía que “ ambos informes concuerdan que el accidente se da por no estar colocadas las tapas de seguridad en zona de conexión a elevador de granos” (fs. 104 A.A.). Se otorgó vista de las actuaciones a la empresa (fs. 108 A.A.) la que evacuó a fs. 11 -120 A.A., solicitando se reiterara oficio al MTSS a efectos de que informara si antes del 14 de marzo de 2018 había r ealizado inspecciones en el Puerto de Fray Bentos, cuándo habían sido y cuáles eran las observaciones, en tanto ese punto no había sido contestado. La Dra. Nathalie Bonjour entendió que “ En cumplimiento del debido procedimiento la suscrita sugirió accede r a lo solicitado ” (fs. 122 vta. A.A.), lo que fue compartido por el Sub -Gerente del Área Sistema Nacional de Puertos (fs. 123 vta. A.A.), librando con fecha 12 de abril de 2019 la Secretaría General y el Presidente de la ANP nueva nota al Ministerio de Tr abajo y Seguridad Social solicitando la información referida (fs. 126 A.A.). El MTSS remitió las actuaciones junto al Expediente No. 2018-13-7- 0003243 que luce agregado entre fs. 129 y 270 de los antecedentes. El 30 de mayo de 2019 el Área Sistema Naci onal de Puertos informó que: “Se tomó conocimiento de la información brindada por el MTSS. (…) Los informes técnicos ratifican los riesgos existentes, así como que la ausencia de protección (rejilla) en la boca de descarga fue la causa inmediata del accidente. Ello confirma una vez más el análisis y las conclusiones efectuadas por ANP” (fs. 271 vta. A.A.). Se dispuso dar vista de las actuaciones (fs. 275 A.A.), la que se evacuó en los términos de fs. 278 a 288 A.A., destacando que el MTSS había omitido brindar la información requerida y solicitando se reiterara la solicitud a dicho Ministerio. Por Resolución del Directorio de la ANP No. 493/3.992 se denegó la solicitud de nuevo diligenciamiento de prueba (fs. 295 y vta. A.A.), lo que se notificó a la accionante a fs. 296 de los A.A. Con fecha 2 de octubre de 2019 la Unidad Gestión de Seguridad y Salud Ocupacional analizó los descargos presentados y concluyó: “… que la causa del accidente estuvo asociada a la falta de protección en la boca de descarga, y que de haberse cubierto la abertura, el accidente se hubiera evitado. Por último cabe destacar, que las actuaciones del MTSS – IGTSS, ratifican los riesgos existentes, así como la ausencia de protección (rejilla) en la boca de descarga fue la causa inmediata del mismo. Ello confirma el análisis y las conclusiones efectuadas por ANP. ” (fs. 310 y vta. A.A.), lo que fue compartido por el Departamento Sistema de Gestión, Área Sistema Nacional de Puertos y la Sub -Gerencia Área Jurídica Notarial (fs. 311 v ta., 312, y 313 vta. respectivamente A.A.) Y, sin más, se emitió el acto sancionatorio que se procesa en estos autos (fs. 314 y 315 A.A.). IV) En primer término, corresponde analizar el agravio que involucra la incompetencia del órgano emisor del acto, específicamente la potestad de la ANP para sancionar a una empresa por supuestos incumplimientos de la normativa de seguridad laboral o ante un accidente de trabajo. En tal sentido, el artículo 9 de la Ley No. 16.246 dispone: “La prestación de servi cios portuarios en el Puerto de Montevideo por parte de empresas privadas, se ejercerá en los términos y condiciones dispuestos por la reglamentación que a los efectos dictará el Poder Ejecutivo, con el asesoramiento de la Administración Nacional de Puertos. Dicha reglamentación establecerá los requisitos técnicos y económicos que deberán poseer tales empresas. Estas podrán emplear equipos, utilaje y personal propios. También podrán contratar el uso de equipos y utilaje de la Administración Nacional de P uertos. Sin embargo, en ningún caso, el uso de los muelles y de las grúas estatales existentes podrá constituir un monopolio de hecho en manos de agentes privados. Las empresas privadas que cumplan servicios portuarios, estarán sujetas a las normas de org anización y funcionamiento del puerto y actuarán en todo conforme a las disposiciones de su Capitanía. Serán, asimismo, pasibles de las sanciones que procedan por el incumplimiento de dichas normas o disposiciones. Las reglas de este artículo relativas a equipos y utilaje de la Administración Nacional de Puertos, son aplicables a las empresas privadas que prestaran servicios en función del literal B) del artículo 11.” (el destacado no luce en el original). Y, el artículo 10 de la Ley de Puertos, reza: “Sustitúyese el artículo 9 de la ley 5.495, de 21 de julio de 1916, el que quedará redactado de la siguiente manera: "ARTICULO 9 - Son cometidos de la Administración Nacional de Puertos: A) La administración, conservación y desarrollo del Puerto de Montevideo y de aquellos otros puertos que le encomiende el Poder Ejecutivo; B) Asesorar al Poder Ejecutivo en materia portuaria, pudiendo presentar iniciativas al respecto; C) Prestar servicios portuarios en forma directa o indirecta cuando así lo determine el Poder Ejecutivo". Estas disposiciones deben entenderse aplicables al Puerto de Fray Bentos en función de la remisión contenida en el artículo 20 de la misma Ley, que establece: “Los puertos estatales existentes fuera del departamento de Montevideo a la fecha de esta ley, serán administrados por el Ministerio de Transporte y Obras Públicas, excepto aquellos que el Poder Ejecutivo asigne a la Administración Nacional de Puertos. Será aplicable a estos puertos lo dispuesto en el artículo 9. La autoridad de cada puerto tendrá, respecto de éste, los cometidos y poderes jurídicos establecidos en los artículos 10 y 11. El Poder ejecutivo determinará, para cada puerto, quién ejercerá las funciones de Capitán de Puerto. Esta tendrá los cometidos y facult ades establecidas en los artículos 15 a 18. El Poder Ejecutivo, asimismo, determinará en qué puertos se construirán Comisiones Honorarias, con las funciones señaladas en el artículo 19 y la integración que en cada caso se determine, incluyendo un representante de la Intendencia Municipal respectiva”. A su vez, el Decreto N o. 412/992 que aprobó el Reglamento de la Ley de Puertos N o. 16.246, en su artículo 18 reguló la Potestad sancionatoria y las Infracciones al reglamento en los siguientes términos: “Respecto de los concesionarios, permisionarios o personas autorizadas, la potestad sancionatoria de la Administración es de principio, no requiere texto expreso y está sujeta a las limitaciones que imponen los principios de razonabilidad, proporcionalidad y adecuación al fin y las que surgen de la Constitución y la Ley. A los efectos se definen como infracciones, las acciones u omisiones contrarias a lo prescrito en la Ley 16.246, su reglamentación y normas generales y particulares, que signifiquen incumplimi ento de las disposiciones de organización, funcionamiento, preservación y uso de bienes públicos, de derechos de terceros, de la libre competencia en su caso, de la seguridad y tráfico marítimos o de la preservación del medio ambiente y cualquier otra que sea de aplicación. Sin perjuicio de lo anterior y como norma de buena administración, el régimen sancionatorio contendrá al menos la clasificación de las categorías de infracciones y sus sanciones correspondientes, de acuerdo a lo que se especifica en el presente reglamento, así como la tipificación de las infracciones de ocurrencia más usual en la actividad. Asimismo contendrá la determinación del órgano u órganos en los que resida la potestad sancionatoria. Los tipos de infracciones a considerar, que l o serán con carácter general para cualquier norma en que se contemplen, se clasificarán dentro de la gradación siguiente: A) LEVES: Serán aquellas acciones u omisiones que no tengan la consideración de graves o muy graves. B) GRAVES: Serán aquellas accio nes u omisiones que no tengan la consideración de muy graves y supongan: la reiteración de una determinada infracción leve antes del plazo establecido para su prescripción; lesiones a personas que motiven su incapacidad laboral por un período inferior a ve inte (20) días; daños o perjuicios superiores a doscientas (200) UR e inferiores a mil (1000) UR; la realización de actos contrarios a la libre competencia; la puesta en peligro de la seguridad de la infraestructura o instalaciones portuarias, del buque o de la navegación, según el criterio de la Autoridad competente. C) MUY GRAVES: Serán aquellas acciones u omisiones que supongan: la reiteración de una determinada infracción grave antes del plazo establecido para su prescripción; lesiones a personas que m otiven su incapacidad laboral por un período superior a los veinte (20) días ; daños o perjuicios superiores a las mil (1000) UR; la realización de actos contrarios a la libre competencia, en forma repetida o que afecten a la prestación de servicios directo s a los buques, a las mercaderías o al pasaje; la puesta en grave peligro de la seguridad de la infraestructura o instalaciones portuarias, del buque o de la navegación, según el criterio de la Autoridad competente. La expresión conceptual de las infracciones, contenida en los incisos anteriores, no tiene carácter exhaustivo sino meramente enunciativo. La Administración, de conformidad con lo establecido en el inciso primero de este artículo, podrá incluir en la clasificación que estime adecuada, cualquier acción u omisión que, a su juicio, sea constitutiva de infracción.” (el destacado no luce en el original). Por su parte, el Decreto N o. 183/994 que aprobó el Reglamento de Operaciones Portuarias y Capitanía de Puerto, en su artículo 96 dispone: “Seguridad. Régimen general y responsabilidad de los usuarios. Quienes actúen en los puertos, Administración o usuarios, estarán obligados: A. Al cumplimiento de las normas de seguridad que se dicten por la Administración Portuaria y la Prefectura Nacional Naval. B. Al cumplimiento de todas las normas locales y/o nacionales pertinentes. C. Al uso y manipulación correctas y responsables de los medios, instalaciones o mercaderías. D. A la contratación y mantenimiento al día de las pólizas de seguros que requiera la Administración Portuaria para cobertura de riesgos y responsabilidades. Estos seguros serán independientes de los de automóviles o maquinarias normalmente contratadas en plaza. Quienes incumplan estas pautas de actuación, serán responsables por los daños causados, sin perjuicio de la aplicación del régimen sancionatorio general de los puertos, en su caso.” (el destacado no luce en el original). Entiende el Tribunal que la competencia de la ANP emana de lo dispuesto por el antes transcripto inciso tercero del artículo 9 de la Ley de Puertos, y que no cabe duda que, entre las normas de organización y funcionamiento a cumplir, se hallan aquellas relativas a la seguridad, uso y manipulación de medios, instalaciones y mercaderías (Decreto 183/994). Especialmente y respecto de hechos como los que nos ocupan, el Decreto reglamentario 412/992 estableció que la potestad sancionatoria de la ANP era de principio y calificó como infracción muy grave a aquellas acciones u omisiones que supu sieran lesiones a personas que motivaran su incapacidad laboral por un período superior a los veinte días. En similar sentido, la alegada supresión de la Administración Nacional de los Servicios de Estiba y la asignación de cometidos al Ministerio de Trab ajo y Seguridad Social, no implica que la ANP carezca de potestades en el ámbito de la seguridad portuaria, ni que tal modificación orgánica pueda, razonablemente, vaciar de todo contenido el contralor vinculado a los cometidos específicos que la ley le asignó. En efecto, tanto el artículo 33 de la Ley N°17.243, como su Decreto Reglamentario N o. 176/01, resultan claros respecto a la materia que se comete al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, tal como surge del artículo 1° del último de los citados que establece: “El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, sin perjuicio de las atribuciones que corresponden a otras dependencias del Estado, controlará para todos los componentes de la mano de obra portuaria, el fiel y efectivo cumplimiento por parte de todos los operadores portuarios, de todas y cada una de las obligaciones que establecen las leyes y reglamentos en materia laboral, de seguridad e higiene en el trabajo, especialmente de prevención y seguros de accidentes de trabajo, así como el debido ajuste a la normativa propia de la Seguridad Social, tanto del personal permanente como el jornalero o eventual, coordinando en lo pertinente con la Capitanía de Puerto.” Así las cosas, el esfuerzo argumentativo de la parte actora no supera la vigencia d el principio de especialidad que, precisamente, preserva las competencias de la demandada. En consecuencia, nada cabe objetar respecto a la competencia de la ANP en el caso, la que emerge con totalidad claridad de las normas analizadas, por lo que el agra vio fincado en la carencia de facultades de la demandada para sancionar es de rechazo. V) En segundo lugar, y continuando con el análisis de los cuestionamientos de orden procedimental, no se comparte el agravio referido a la denegatoria del diligenciamiento de prueba. Emerge de los profusos antecedentes citados supra que, en su momento, tal omisión fue la razón de la revocación de la Resolución N o. 291/18 (fs. 71 vta., 73 A.A.) y que, subsanando el procedimiento, la ANP diligenció en dos oportunidade s la prueba requerida por la actora, solicitando la información al MTSS (fs. 81 y 126 A.A.). Por su parte, tras la recepción de las respuestas del MTSS y ante una nueva solicitud de la actora en el mismo sentido (fs. 278 a 288 A.A.), se le denegó mediante el dictado de una fundada Resolución del Directorio de la ANP No. 493/3.992 (fs. 295 y vta. A.A.), siendo notificada la accionante (fs. 296 A.A.), que luego compareció evacuando la vista conferida y articulando descargos de carácter sustantivo (véase a fs. 298 y ss., A.A.). De modo que no corresponde reprochar ahora a la Administración haber impedido el acceso a la información requerida. Por otra parte, conforme surge de la carpeta rosada de documentación en 293 fs., la IGTSS sancionó a la actora por el mismo hecho en el ámbito de su competencia (fs. 197 y ss . ibidem), no surgiendo de la documentación agregada elementos que pudieran haber afectado el derecho de defensa de la actora por la negativa de la demandada a reiterar el requerimiento al MTSS. En adición, la actora no ofreció en este contencioso anulatorio prueba alguna al respecto, lo que lleva a descartar una afectación al derecho de defensa pasible de irrogar nulidad del procedimiento sancionatorio. VI) En otro orden, la accionante dedujo ag ravios dirigidos al cuestionamiento de la configuración del presupuesto de hecho, alegando que surgía de la prueba diligenciada que no había infringido medidas de seguridad laboral y que la causa del accidente no había sido la ausencia de la rejilla en la boca de descarga, sino la conducta del trabajador fallecido. A juicio de la Corporación, no le asiste razón. VI.1) Dicho cuestionamiento involucra su rol en el accidente, es decir, en determinar desde el punto de vista fáctico y jurídico cuál era su estatuto en relación a la prevención de accidentes de trabajo en el caso concreto. A modo de encuadre de la situación cabe destacar que, sobre la prevención en materia de accidentes de trabajo, el Tribunal ha señalado entre otras en las Sentencias Nos. 203/2017 y 183/2018 que: “No es otro que el factor prevención el que constituye la razón de ser del conjunto de normas referenciadas, y su desconocimiento o incumplimiento introduce riesgos reales o potenciales en el entorno laboral, todo lo cual constituy e motivo suficiente para la aplicación de la punición enjuiciada. Tal como sostiene BABACE: “(…) en el ordenamiento jurídico uruguayo la prevención de los riesgos laborales es un derecho humano fundamental. Ingresa como tal en nuestra Constitución por a plicación del art. 72 que reconoce los derechos inherentes a la personalidad humana como fundamentales, dejando abierta la lista de los mismos y funcionando como fuente de conocimiento de tales derechos, de acuerdo al art. 332 de la Carta, los instrumentos internacionales de aceptación universal” (Cfme. BABACE, Héctor; “Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales. Tendencias de la legislación comparada con especial referencia al derecho uruguayo”, FCU, 2ª ed. 2005, págs. 95- 96)”. VI.2) En su libelo introductorio la actora insistió en que el Sr. Ayrala había incumplido las normas de seguridad y describió la operativa de carga de los buques, afirmando que: “En el presente caso, se estaba realizando una operativa de carga. Dicha operativa fue det enida de forma imprevista para realizar una tarea de mantenimiento no programada. (…). Durante los trabajos de mantenimiento, quedó una barreta del lado no transitable de la cinta transportadora, y se le pidió a uno de los operarios que la alcanzara. (…). No obstante, de repente el Sr. Ayrala sin que nadie se lo pidiera se adelantó y pasó por el lado posterior del carro y por debajo de la cinta transportadora. Una vez que el Sr. Ayrala logró alcanzar la barreta, al regresar (quizás mientras caminaba hacia atrás), cayó por una de las bocas de descarga sufriendo el accidente que determinó su fallecimiento” y agregando que la pericia técnica realizada demostraba que TGU no había tenido responsabilidad en el accidente (fs. 16 vta. a 18 infolios). Al respecto , se comparte con la Administración que la prueba aportada por la actora no tiene la característica de pericia, como insiste en llamar, sino de un informe técnico contratado a una empresa privada. En cuanto a su valoración, al igual que el informe de se guridad ocupacional realizado por los técnicos de la empresa actora, ha de sopesarse conjuntamente con los demás elementos reunidos, que fundamentalmente son la investigación a cargo de la Unidad Gestión de Seguridad y Salud Ocupacional de ANP (fs. 356 a 3 58 A.A.) y toda la actuación de la IGTSS respecto al accidente. En tal sentido, resulta aplicable al caso lo dicho por el Tribunal en Sentencia N°140/2019: “…en relación a los juicios contenidos en el informe privado, como expresa Devis Echandía siguien do a Lessona, “el juez puede utilizar los argumentos o las razones técnicas, es decir, las reglas de la experiencia especializada que en ese dictamen se encuentran, para ilustrar su criterio (de la misma manera como puede adoptar las explicaciones jurídicas contenidas en un concepto extrajudicial de un jurista),inclusive para preferirlas sobre la defectuosa fundamentación del dictamen judicial que se haya practicado en ese proceso”. Y agregan dichos autores como conclusión: “También el tribunal puede utilizar el razonamiento y juicio vertido en el informe, como reglas generales de la experiencia especializada, del mismo modo que puede consultar libros técnicos o jurídicos” (Devis Echandía, H., Teoría General de la Prueba Judicial, Zavalía, Bs. As., 1988, t . 2, p. 357; Klett, S. y Cardinal, F., El informe del asesor técnico de la parte: su naturaleza jurídica y valoración, IXas. Jornadas Nacionales de Derecho Procesal, ps. 216-217). En todo caso, y tal como se admite en la obra citada, si bien el informe del asesor de la parte puede tener la función de enervar o destruir alguna conclusión, el esfuerzo alegatorio a este respecto deberá ser muy exhaustivo, desde que, a nadie escapa, que el asesor, que honradamente trabaja y cobra honorarios, difícilmente se pr onuncie en contra de los intereses de su co -contratante, porque si lo hace, además, ese informe no consta en el proceso.” Como fuera señalado supra, respecto del Estado de las Instalaciones: “Las instalaciones de la cinta es un lugar habitual de trabaj o, o sea que no era una novedad para los trabajadores, pero la supresi ón del sistema de seguridad (las tapas de seguridad fueron retiradas) lo cual fue la causa del accidente. Según declaraciones aportadas por empleados de TGU este fue el tercer accidente por la misma causa” (fs. 357 vta. A.A.). Y, conforme surge del informe de fecha 25 de mayo de 2018, la División Condiciones Ambientales de Trabajo de la IGTSS del MTSS concluyó que: “La causa principal del accidente es la falta de protección en la boca de descarga ubicada en el piso de la galería por la cual cayó el trabajador, de haberse cubierto el hueco el accidente se hubiera evitado. (…) El riesgo de caída estaba identificado, pues la empresa en la documentación presentada manifiesta que para al gunas tareas de mantenimiento se colocaban las rejillas. También presentan una observación del Técnico Prevencionista de enero del 2018, donde observa que las rejillas se encontraban en el pasillo del costado opuesto a las bocas, obstaculizando el tránsito y generando riesgo de tropiezo, lo que indica que las mismas estaban disponibles.” (fs. 87 vta. a 90 A.A.). A partir de la lectura de los informes t écnicos aportados por la empresa, las declaraciones de testigos, y los informes técnicos realizados por l a IGTSS, no puede más que concluirse que, en el caso, confluyeron como causas del accidente el hecho de la víctima y el incumplimiento imputado a la empresa, no pudiendo ésta eximirse de responsabilidad por la conducta atribuida al trabajador accidentado. Tanto los técnicos de la ANP, como los de la IGTSS, concluyeron que la caída del trabajador por una de las bocas de descarga se podría haber evitado si ésta hubiera estado tapada con la rejilla de protección (fs. 87 vta. a 90 y 357 y 358 A.A.). Los t estimonios vertidos por compañeros del trabajador fallecido presentes en la ocasión, fueron contestes en afirmar que nunca se trabajaba del lado donde pasó el Sr. Ayrala, que la víctima se adelantó a otro compañero a quien se le había ordenado alcanzar la barreta, y que pasó por un lugar que no estaba indicado (fs. 183 y vto. carpeta rosada en 293 fs.), por lo que resultó comprobado el hecho de la víctima, imprevisto y ajeno a lo ordenado por la empresa. Sin embargo, también fue constatado que en ese mom ento no había operativa portuaria de descarga, dado que la cinta transportadora se había roto y la estaban reparando, de lo que se deriva que la afirmación de la actora, en el sentido que era necesario tener destapada la boca, no resulta de recibo. Por el contrario, tratándose de un trabajo de reparación en lugar próximo a la boca de descarga (0.22 mts.) y no siendo necesario tenerla destapada, no fue justificada la ausencia de rejilla de protección (fs. 105 a 107, 186 vto., y 196 carpeta rosada en 293 fs.) y su falta determinó que, ante la imprudencia del trabajador, éste cayera al vacío (7 mts.), lo que le provocó ulteriormente la muerte. En definitiva, la empresa fue responsable del lamentable accidente en el que falleció uno de sus trabajadores por haber incumplido con su obligación de tener elementos de seguridad suficientes y de tenerlos colocados, más aún cuando ya habían sucedido accidentes por dicha causa. No cabe duda que el accidente en cuestión tuvo por concausa fundamental -además de la maniobra imprudente del trabajador- la falta de colocación del elemento de seguridad. Y continuando con la citada Sentencia N°140/2019: “Tal como lo considerara el Cuerpo en anteriores pronunciamientos: “...en el caso y más allá de que en dichos hipot éticos de la actora haya existido imprudencia en el obrar del trabajador accidentado, surge palmariamente probado que la empresa incumplió normas reglamentarias en materia de seguridad, por lo que el hecho de la víctima no puede configurarse como eximente de responsabilidad. No es otro que el factor prevención el que constituye la razón de ser del conjunto de normas referenciadas, y su desconocimiento o incumplimiento introduce riesgos reales o potenciales en el entorno laboral, todo lo cual constituye motivo suficiente para la aplica ción de la punición enjuiciada. Determinar si la existencia de todos los elementos de seguridad reglamentarios en poder de la empresa habrían evitado el acaecimiento del accidente es francamente hacer futurología. Pero sin duda , habrían mitigado sus efectos” (Cfe. Sentencia N o. 35/2018). GAMARRA, con la claridad y sapiencia que caracteriza toda su obra, enseña que “la causa es adecuada cuando se presenta como probable y por tanto, adecuada, regular, razonablemente previsible” (GAMARRA, J., “Tratado de Derecho Civil Uruguayo”, t. XIX, vol. I, F.C.U., Montevideo, 2000, p. 319). En el casus, es indiscutible que la correcta señalización podría haber prevenido el fallecimiento del operario. Dicha conclusión se presenta como probable, adecuada, regular y razonable. De igual manera, interesa destacar que la conducta imprudente y negligente del trabajador no quita relevancia al incumplimiento de la empresa, que opera como una concausa en el fatal desenlace de los hechos. Y ello, porque como inmejorablemente lo manifiesta GAMARRA “... pueden existir varias causas adecuadas de un mismo evento, y nada impide determinar la proporción o diferente medida en que hayan operado en la producción del mismo” (GAMARRA, J., op. cit. p. 326).” VII) Finalmente, no son de recibo los agravios fincados en la violación del principio de non bis in ídem y en la desviación, abuso y exceso de poder. El Tribunal ha sostenido reiteradamente en los últimos tiempos que el principio del non bis in ídem no es propiamente de naturaleza sustantiva, sino que constituye un principio de tipo procedimental que implica que un mismo hecho infraccional no puede ser ventilado por la Administración en más de una oportunidad (cf. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Denuncia pe nal y sumario administrativo” en “Sobre Derecho Administrativo”, Tomo II, FCU, 3ª Edición, Montevideo, 2012, pág. 571 y LORENZO DE VIEGA JAIME, Susana: “Sanciones administrativas”, B de F, Montevideo-Buenos Aires, 1996, pág. 111; Sentencias N o. 488/2012, 349/2013, 689/2013 y 310/2014, entre otras). Como afirma en su voto el Sr. Ministro Dr. William CORUJO: “Tampoco resultó violentado el principio non bis in ídem, como se vio, desde que la ANP es titular de la potestad sancionatoria en el recinto portuario respecto de incumplimientos a la normativa por parte de empresas privadas operadoras, por acción u omisión, que supongan lesiones a personas que motiven su incapacidad laboral. En definitiva, coexisten diversas potestades sancionatorias en el ámbito ad ministrativo, cada una en su ámbito competencial”. En el caso, no cabe duda de que no se ha sancionado dos veces en la misma esfera administrativa. En tal sentido, resulta claro que el procedimiento seguido ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no solo se tramitó ante una esfera competencial distinta al tramitado ante la ANP, sino que también reposa en normas y principios diferentes. Así, conforme los argumentos previamente señalados, resulta claro que no se ha vulnerado el principio en es tudio, en tanto, no ha existido doble enjuiciamiento -ni doble acto sancionatorio - por un mismo supuesto fáctico en la misma esfera administrativa. Tampoco se vislumbra l a hipótesis de desviación de poder denunciada. Sobre el punto, estima el Colegiad o que el accionante no ha logrado acreditar en forma el abuso de poder que invoca, no surgiendo elementos de juicio que habiliten a acceder a tal causal de nulidad. Es jurisprudencia firme de la Sala que la desviación de poder no se presume y debe ser demostrada por quien la alega. Tal como se señaló en Sentencia No. 63/2017: “Conviene abordar la cuestión a decidir, recordando que -según nos enseñara el Prof. Cassinelli, "la inclusión, aparentemente superabundante, de la desviación de poder en el artículo 309 y de la buena administración en el artículo 311, valen como consagración expresa, a nivel constitucional... de que las autoridades administrativas deben siempre ejercer sus potestades con el designio de perseguir el interés del servicio..." (CASSIN ELLI MUÑOZ, Horacio. Derecho Público, Montevideo, F.C.U. 2009, p. 339). En consecuencia, hay desviación de poder cuando se dicta un acto administrativo que violenta el propósito o finalidad para el que debe dictarse, en el caso, no para calificar sino para descalificar -por el motivo que fuere - a la funcionaria reclamante. “No cabe duda de que el ejercicio legítimo del poder exige una conexión entre la finalidad para la que debe actuar y los motivos que lo provocan y, a la vez, lo justifican. Esta conexi ón ha sido señalada por casi toda la doctrina y también por larga jurisprudencia de este Tribunal. Toda vez que el acto responda a otro fin que no sea el fin debido, será ilegítimo. Sin embargo, la desviación de poder no se presume, debe ser demostrada y la carga probatoria recae sobre la pretensora. No satisfacer adecuada y razonablemente esa exigencia redunda en el fracaso de la pretensión anulatoria”. En virtud de lo expuesto, como no surge de autos evidencia alguna de la existencia de elementos que r efieran a motivaciones extrañas al cumplimiento de las potestades de la Administración demandada, ni que se hubiere verificado una situación de desviación, abuso o exceso de poder, no corresponde que la Corporación revise la decisión arribada, la que apare ce fundada en la norma aplicable al caso. Por todo lo cual, también corresponde desestimar este agravio. En conclusión, la Administración actuó dentro de su competencia y conforme a derecho. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales de los abogados, de las partes actora y demandada, en la suma de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil), a cada una. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo (r.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado).