Sentencia Definitiva N° 622/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 15 de setiembre de 2022. No. 622 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “SERVICIO MÉDICO INTEGRAL con ESTADO. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 63/2020). RESULTANDO : I) La actora dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución dictada por la Inspección General del Trabajo y de la Seguridad Social (IGTSS) con fecha 24 de abril de 2019, mediante la cual se sancionó a la accionante con una multa de 20 U.R (veinte Unidades Reajustables), por no dar cumplimiento total a la intimación practicada, al no haber acreditado en forma la conformación e instalación de la comisión bipartita prevista en el artículo 5 del Decreto Nº 291/2007, ni el funcionamiento de la misma a través de las Actas respectivas (fs. 14 a 15 vto., en carpeta verde de 53 fojas, A.A.). En resumidos términos, la accionante sostuvo que el acto impugnado es ilegítimo por encontrarse viciado en su motivación por cuanto carece de fundamento normativo que habilite en este caso la exigencia de “Actas” como única prueba admisible para acreditar la existencia del ámbito bipartito previsto en el Decreto Nº 291/2007, pretendiendo imponer al administrado un requisito de solemnidad sin norma expresa que así lo disponga y máxime cuando dicho Decreto no exige que deban labrarse Actas. Expresó además que no se explicitó fundamento fáctico, ni normativo alguno y se ignoró de plano todo lo manifestado en las respuestas que presentó. Entendió que había acreditado la existencia y funcionamiento del ámbito bipartito de salud laboral y señaló que inclusive le ofreció a la IGTSS que concurriese a las reuniones o se tomase declaración a los representantes de los trabajadores, tal como era su potestad hacerlo. Señaló además que el acto impugnado es arbitrario y el accionar de la Administración menoscabó el principio de verdad material. La IGTSS no tiene facultad de exigirle la presentación de documentación solemne cuando no existe en el caso norma expresa que así lo imponga, al hacerlo excede sus potestades y torna ilegítimo su accionar, inclusive va más allá pretendiendo sancionar económicamente al SMI y reiterando dicha intimación improcedente, por una omisión que no se ha configurado. En definitiva, demandó la nulidad del acto encausado (fs. 7 a 17). II) Conferido el correspondiente traslado compareció -en representación del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social- el Dr. Ruben Fonseca, quien lo contestó oponiéndose al accionamiento. En necesaria síntesis, manifestó que, si bien el término “Acta” no surge del Decreto Nº 291/1007, el artículo 5º del mismo obliga a crear una instancia de cooperación bipartita que debe “planificar, evaluar riesgos, promover capacitación, llevar un registro de incidencias y accidentes” , que en todos los casos requiere común acuerdo en la forma, métodos, fechas y frecuencias. Ello implica participación conjunta y se nota dificultoso cumplir con todos estos extremos sin plasmar por escrito que ambas partes trabajan estos temas en conjunto y bajo los acuerdos exigidos. La IGTSS utiliza la palabra “Acta” de forma habitual para aludir a documentos donde se consignan por escrito planteos, resultados de deliberaciones o acuerdos de cualquier índole. Por otro lado, indicó que la empresa no fue ignorada cuando informó que carecía de la documentación solicitada, sino que se insistió por parte de la IGTSS en su presentación, dándole la posibilidad de regularizar la situación. Sin embargo, esta no cumplió con la intimación y recurrió el acto procesado. En cuanto a la motivación del acto, surge tanto de la Resolución hostilizada como de sus antecedentes. En suma, abogó por la confirmación del acto impugnado (fs. 29 a 33). III) Por decreto No. 6250/2020 (fs. 35) se dispuso la apertura a prueba, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 48. IV) Las partes alegaron por su orden (fs. 51 a 61 y fs. 64 a 66, respectivamente). V) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen N° 649/2021 y aconsejó la anulación del acto resistido (fs. 69 a 72 vto.). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 74). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal , procede relevar el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución de la República y normas concordantes para entablar la acción de nulidad (artículos 317 y 319 de la Constitución de la República y artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869, de 22 de junio de 1987). La Resolución impugnada se emitió el 24 de abril de 2019 (fs. 14 a 15 vto., A.A.) y se notificó el 7 de mayo de 2019 (fs. 16 vto., A.A.). El 17 de mayo de 2019, se interpuso en forma conjunta y subsidiaria los recursos de revocación y jerárquico (fs. 31 vto. a 36, A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta , la que se configuró a los doscientos días sin que la Administración resolviera el último de los recursos, el 3 de diciembre de 2019. La demanda se presentó el 3 de marzo de 2020, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 18). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. El 16 de diciembre de 2015, los inspectores de la IGTSS concurrieron a la sede de la Institución accionante, a efectos de controlar el funcionamiento de la Comisión Bipartita AFUSMI - SMI, prevista en el Decreto Nº 291/2007 (fs. 1 vto., A.A.). En dicha ocasión, se le intimó a la actora la presentación de la documentación correspondiente detallada (Acto de Instalación y Actas sucesivas de reuniones del año 2014 a la fecha), con plazo de tres días hábiles. Transcurrido dicho plazo, no se presentó la documentación requerida. Con fecha 23 de diciembre de 2015, el Director General del SMI se presentó ante la IGTSS y manifestó que la Comisión de referencia se encontraba instalada y funcionaba periódicamente, pero aclaró que no se llevaban Actas de las reuniones. Asimismo, señaló que la normativa aplicable no establecía preceptivamente la formulación de las mismas y, por tanto, no disponía de tales instrumentos (fs. 4 vto. a 5, A.A.). Seguidamente, la inspectora actuante de la IGTSS le exigió a la compareciente que presentara por escrito la forma, periodicidad, fechas y métodos establecidos de funcionamiento de la Comisión desde el año 2014, a la fecha, acreditando así su funcionamiento de acuerdo al artículo 9º del Decreto Nº 291/2007. A su vez, le intimó la exhibición de registros de incidentes, accidentes y enfermedades profesionales ocurridos en los últimos 90 días en la empresa (fs. 5 vto., A.A.). El 16 de febrero de 2016, la actora presentó nota manifestando que la Comisión en cuestión estaba integrada por representantes de los trabajadores y la Dirección General, precisando que se reunía en forma mensual en fechas variables según disponibilidad de agenda. Además, adjuntó listado de accidentes laborales acaecidos en la Institución de agosto a noviembre de 2015 (fs. 6 vto. a 7 vto., A.A.). La IGTSS dio por satisfecha la intimación del numeral 2º) de la última actuación, pero estableció que no se cumplió con la presentación de escrito que acreditara el funcionamiento e instalación de la Comisión Bipartita mencionada (fs. 8, A.A.). Se procedió a conferir vista de este último informe (fs. 11 vto. a 12, A.A.), la que no fue evacuada. Es así que la IGTSS procedió al dictado del acto sancionatorio que se enjuicia en los presentes obrados (fs. 14 a 15 vto., A.A.). En sede recursiva, la accionante ofreció como prueba un conjunto de minutas presentadas por la Asociación de Funcionarios del SMI a la Dirección General entre octubre de 2014 y setiembre de 2018, con temas a tratar en la Bipartita de Salud Laboral (fs. 19 a 30, A.A.). A partir de ello, la IGTSS consideró que tal documentación de ninguna manera se podía tomar como constancia del funcionamiento del ámbito estipulado en el Decreto Nº 291/2007, por lo que entendió que la actora permanecía sin dar cumplimiento con la intimación del numeral 1º). Finalmente, el 10 de setiembre de 2020, se dictó Resolución que desestimó el recurso jerárquico y confirmó en todos sus términos la Resolución impugnada (fs. 50, A.A.). III) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, habrá de compartir la solución aconsejada por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 69 a 72 vto.) y dispondrá la anulación del acto, por los fundamentos que se explicitarán. De acuerdo a lo que surge de los antecedentes administrativos agregados a la causa, se encuentra suficiente y razonablemente acreditada la existencia de la Comisión Bipartita prevista en el artículo 5 del Decreto Nº 291/2007, en el ámbito de la Institución demandante, sus integrantes y su funcionamiento periódico con una serie de temas a tratar atinentes a la salud e higiene laboral, básicamente planteados por el Sindicato gremial de los funcionarios del SMI (véase fs. 19 a 30, A.A.). En ese contexto, la documentación presentada y la inexistencia de reclamos sindicales al respecto, hacen presumir razonablemente que el ámbito bipartito en cuestión funciona adecuadamente. La pretendida exigencia de la Administración de acreditar solo mediante la exhibición de Actas el funcionamiento de dicha Comisión luce como un excesivo rigorismo manifiesto y un formalismo no exigido por la normativa aplicable. Recordemos que el artículo 5 del Decreto Nº 291/2007, solo previó el establecimiento de una “instancia de cooperación” entre empleadores y trabajadores que puede ser una Comisión o un Delegado Obrero de Seguridad tal como ejemplifica el Decreto y que la forma, método, fechas y frecuencia de trabajo se establecerán de común acuerdo , en función de las características de cada empresa de acuerdo a lo establecido en su artículo 9. De esta manera, las partes pueden haber decidido, legítimamente, no labrar Actas en las sesiones de la Comisión Bipartita que aparentemente se encuentra funcionando normalmente en el ámbito de la empresa. Por otro lado, y como elemento coadyuvante, importa destacar que la parte actora resaltó la posibilidad que la IGTSS pudiera concurrir a cualquiera de las reuniones de salud laboral que se realizan en el SMI, si lo entendiera necesario, o bien solicitar información complementaria. Sin embargo, se optó por el camino de circunscribirse a la exigencia de presentación de “Actas”, cuando claramente no se trata de un requisito establecido por la normativa aplicable. Así pues, la Administración no ajustó su accionar a la verdad material de los hechos, ni desplegó el más mínimo esfuerzo de investigación conforme a las amplias potestades que le confiere la Ley para arribar a tal verdad. Por el contrario, se pretendió imponer sobre la actora una suerte de sacralidad o solemnidad no exigida en la norma aplicable. Al respecto, cabe replicar mutatis mutandis lo señalado por el Tribunal ante un caso análogo en el que intervino la IGTSS, mediante sentencia No. 196/2017, en la cual se consignó: “Como viene de verse, la Administración pudo haber desplegado una actuación mucho más diligente en el expediente, con el objeto de intentar conocer la realidad de los hechos, haciendo uso de las amplias potestades de investigación que le confiere la ley . Sin embargo, prescindió de utilizar esas herramientas, habiendo arribado a sus conclusiones en base a elementos de juicio que aparecen ciertamente como insuficientes. El principio de verdad material puede conceptuarse como el deber de la Administración de ajustarse a la verdad material de los hechos, esto es, de aplicar la norma a los hechos tal como han ocurrido en la realidad. Según la descriptiva definición del autor peruano Roberto JIMÉNEZ MURILLO, el principio de verdad material “(…) establece que la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo para sus respectivas decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias y autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas” (Conf. JIMÉNEZ MURILLO, Roberto, “Los principios de impulso de oficio y verdad material en el procedimiento administrativo”, en Revista de la Facultad de Derecho, Pontificia Universidad Católica de Perú, N° 67, 2011, p. 200). El Decreto N° 500/991, recoge este principio en su art. 2° y lo amplía en el art. 4°, disponiendo que “La Administración está obligada ajustarse a la verdad material de los hechos, sin que la obliguen los acuerdos entre los interesados acerca de tales hechos ni la exima de investigarlos, conocerlos y ajustarse a ellos, la circunstancia de no haber sido alegados o probados por las partes”. Tal como apunta en nuestra doctrina el Prof. Daniel ARTECONA, la Administración, a los efectos de acercarse a realizar efectivamente el principio de verdad material, tiene el poder-deber de diligenciar todos los medios probatorios disponibles que puedan ser idóneos para probar los hechos del caso concreto. Destaca el autor que el principio de verdad material se manifiesta en el procedimiento administrativo tanto en las oportunidades de ofrecer y diligenciar probanzas, lo cual pueden hacer tanto la Administración como el particular en cualquier momento del procedimiento, como en la amplitud de los medios de prueba que pueden utilizarse, que son todos aquellos no prohibidos por la ley, incluyendo prueba documental, testimonial, inspectiva, indiciaria, entre otras (Conf. ARTECONA, Daniel, “La prueba en el procedimiento administrativo”, en Doctrina y Jurisprudencia CADE, Tomo XXXV, Edición Especial T.C.A., 2016, pp. 22-23). En esta línea, el art. 71 del Decreto N° 500/99,1 establece el principio de instrucción, preceptuando que “La Administración podrá disponer de oficio las diligencias probatorias que estime necesarias para el esclarecimiento de los hechos acerca de los cuales debe dictar resolución”. En tanto, el art. 70, dispone que “Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba no prohibido por la ley”. En el casus, conforme se señaló, la Administración no cumplió con las premisas anotadas, en tanto no adoptó todas las medidas probatorias necesarias y autorizadas por la ley para intentar llegar al conocimiento de la verdad material .” (NB: la cita completa al trabajo doctrinal es la siguiente: Daniel Artecona, “La prueba en el procedimiento administrativo”, Revista CADE, Doctrina y Jurisprudencia, Nº 35, año 2016, edición especial TCA, del 25 de febrero de 2016, p. 22 a 23) (la negrilla no está en el original). Por otra parte, hay que tener en cuenta el esfuerzo probatorio realizado en vía recursiva por la parte actora mediante la presentación de profusa documentación con notas de la Asociación de Funcionarios del SMI (AFUSMI), que plantean con meridiana claridad la efectiva existencia de la “Bipartita de Salud Laboral” y los temas a tratar en distintas reuniones (fs. 19 a 30, A.A.). En este contexto, resulta trasladable, en lo pertinente, lo expresado por la Corporación en sentencia No. 233/2022, en la cual se señaló: “Como destaca Cajarville, “ La prueba de los hechos relevantes para la resolución a dictarse es una etapa esencial del procedimiento administrativo. Todo acto administrativo debe dictarse por motivos de hecho reales, existentes, verdaderos; si así no fuera , si los hechos en que la Administración fundó su decisión no hubieran existido o no hubieran sido tales como la Administración creyó o afirmó al resolver, el acto será ilegítimo, y si ello se probara en los procedimientos jurisdiccionales pertinentes, será anulado y la entidad estatal deberá reparar los daños causados. Por eso rige en el procedimiento administrativo el principio de verdad material, que excluye los acuerdos entre los interesados, acerca de los hechos relevantes así como la limitación de la actividad probatoria a los alegados por los interesados” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Sobre Derecho Administrativo”, tomo II, FCU, Montevideo, 2007, p. 240) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En el sub - examine , los motivos o el presupuesto de hecho que obstó a que la Administración reconociera los servicios denunciados por el actor (ausencia de prueba suficiente) fueron removidos en la instancia recursiva y en el proceso jurisdiccional, circunstancia que conduce inexorablemente a la anulación del acto impugnado .” (la negrilla y el subrayado no coinciden con el original). Tales extremos, hacen que el acto sancionatorio impugnado padezca, según el enfoque doctrinal que se sostenga, de una motivación errónea o inexacta (Alberto Ramón Real y Augusto Durán Martínez) o bien de inexistencia de motivos (Juan Pablo Cajarville). El Tribunal tiene abundante jurisprudencia en la que ha hecho referencia a estos dos enfoques, que conducen a la nulidad del acto por vicios en la motivación ( sentencias No. 175/2014, 632/2014, 730/2016, 763/2016, 289/2020, 435/2020, 304/2021, 185/2022, 192/2022 y 281/2022 , entre otras). En este sentido, cabe tener presente lo expresado en sentencia No. 730/2016, en cuanto concluyó: “ Asistimos, por lo tanto, a un supuesto de motivación errónea e inexacta, que no puede sustentar válidamente la volición residenciada (…) Como enseña Alberto Ramón Real, la fundamentación del acto debe ser exacta , las razones de Derecho deben corresponder a los textos invocados y los hechos deben ser verdaderos . No basta que existan los hechos, sino que se les aprecie correctamente. La Administración debe ser veraz no solo en cuanto a la existencia de los motivos sino también en cuanto a la calificación jurídica y a la subsunción de las situaciones de hecho en el tipo de los conceptos jurídicos indeterminados (Cf. REAL, Alberto Ramón: “La fundamentación del acto administrativo”, en L.J.U., T. LXXX, págs. 10/11; en jurisprudencia sentencias Nos. 346/2011 y 586/2013). Como indica Durán Martínez: “La motivación, además de ser suficiente y congruente, para ser legítima debe, además, ser exacta. La motivación es exacta cuando son ciertas las circunstancias de hecho enunciadas, cuando las reglas de derecho invocadas son aplicables al caso y su interpretación es correcta y cuando la finalidad enunciada puede ser satisfecha con lo decidido.” (DURÁN MARTÍNEZ, Augusto: “Motivación del acto administrativo y buena administración” en AA.VV. “Ética; Estado de Derecho; Buena Administración”, Universidad Católica del Uruguay, 2013, págs. 137-138). Desde la perspectiva de Cajarville, asistimos a un supuesto de inexistencia de motivos . Como establece este autor: “En todo caso, el acontecer de los hechos es una circunstancia exterior, cuya existencia se impone a la Administración objetivamente, desde fuera, de la cual el ejercicio del poder de dictar el acto aparecerá como una consecuencia jurídica. Por lo tanto, en cuanto a la apreciación de la existencia o inexistencia en si misma de los hechos y su valoración jurídica (legitimidad o ilegitimidad), la Administración no goza de ninguna discrecionalidad. Si los hechos operantes como supuesto normativo, o motivo del acto administrativo, no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia de los motivos. Si los hechos son como la Administración pretende, pero no caben en el supuesto (determinado o indeterminado) de la norma atributiva del poder de dictar el acto, éste estará viciado por ilegitimidad de los motivos.” (CAJARVILLE PELUFFO: “Sobre actos administrativos” en “Sobre Derecho Administrativo”, FCU, Montevideo, 2008, págs. 31/32). (…) En la emergencia, los hechos no son como la Administración pretende y, en la especie, ese error en su apreciación vicia el acto atacado, dejándolo huérfano de motivos válidos.” (la negrilla y el subrayado no están en el original). Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, por unanimidad de sus integrantes FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).