Sentencia Definitiva N° 600/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 8 de setiembre de 2022. No. 600 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “WAINZTEIN TEITELBAUM, M ARCELO con CÁMARA DE SENADORES. Acción de nulidad” (Ficha No. 202/2020). RESULTANDO : I) La acción de nulidad, deducida a fs. 6 y siguientes., se dirige contra la Resolución de la Cámara de Senadores de fecha 14 de agosto de 2019, mediante la cual se aprueba el Proyecto de Reforma del Estatuto del Funcionario de la Cámara de Senadore s, y contra la Resolución de la Cámara de Senadores de fecha 4 de setiembre de 2019 que sustituye y otorga nueva redacción al artículo 98 del Estatuto mencionado. La parte actora expuso que es funcionario de la Cámara de Senadores desde el día 1 de setiem bre de 2009, habiendo ingresado por concurso abierto de oposición y méritos, ocupando desde el día 4 de diciembre de 2012 el cargo de Especializado I en Imprenta, Escalafón “D”, Serie Imprenta. Sostuvo que, conforme el Reglamento de Calificaciones y Concursos que regía hasta la aprobación de este nuevo Reglamento, tenía derecho a concursar para el cargo de “Jefe de División”. En efecto, el artículo 16 Literal D del Reglamento citado, disponía que para el cargo de “Jefe de División” de todos los escalaf ones podían concursar los funcionarios del escalafón correspondiente que ocupen hasta dos grados inmediatos inferiores, con una antigüedad mínima de 5 años en la Cámara de Senadores. No obstante, con el nuevo Reglamento, solo tiene derecho a concursar al c argo inmediatamente superior (cargo de Jefe de Departamento Especializado en Imprenta). Esa modificación del Estatuto lo imposibilita de poder concursar para hasta 2 grados inmediatos superiores, lo que indicó lesiona su interés directo, personal y legí timo; encontrándose además vacante el cargo de Director de División Especializado en Imprenta. El cargo se encuentra vacante y como consecuencia del Nuevo Estatuto se ve impedido de concursar cuando la Administración decida proveer esa vacante. Sostuvo que no se le otorgó vista previa a la modificación de la reglamentación, lo que correspondía, a fin de que los funcionarios lesionados en su aplicación pudieran esgrimir y ensayar su derecho de defensa. También, consideró que se lesiona el principio de s eguridad jurídica, ya que cuenta con un derecho adquirido para poder concursar hasta 2 cargos inmediatos superiores. En síntesis, solicitó la anulación de las Resoluciones impugnadas. II) Conferido el traslado correspondiente, el Dr. Germán Rosas-en nombre y representación de la Cámara de Senadores - compareció a fojas 23 y siguientes, contestando la demanda. La parte demandada aclaró que lo único que recurre de las Resoluciones es el artículo 98 del Estatuto del Funcionario de la Cámara. La primera i mpugnación de la Resolución de la Cámara de Senadores, de fecha 14 de agosto de 2019 pasó a quedar sin objeto, dado que por Resolución de fecha 4 de setiembre de 2019, fue modificada la redacción del artículo 98 del Estatuto. Expresó que no se acredita la existencia de un interés directo, dado que el funcionario no se encuentra en la hipótesis actual de un concurso, la disposición no afecta concursos que se encuentran en curso. La accionada manifestó que la lesión que invoca el Sr. Wainztein, no es ac tual, sería potencial, previamente a la modificación de la normativa solo contaba con una mera expectativa de concursar. Su planteo es para un caso hipotético en el cual decidiera concursar para un cargo superior. El Estatuto impugnado se trata de un act o administrativo general y abstracto, de un acto regla. No se encuentran determinados los sujetos a los que comprende, no se agota en su aplicación a un caso concreto, sino que se aplicará para la provisión de todas las vacantes existentes y las que se produzcan. Añadió que la vista previa invocada no resulta aplicable al caso, el derecho a la vista previa para la oportunidad de la defensa siempre es para casos particulares y concretos no para generales como es éste. Indicó que el actor no cuenta con derecho adquirido alguno, que la modificación del anterior Estatuto persigue fines de adecuación de normas a las necesidades del servicio, no un fin espurio, desajustado, desviado o excedido; sino en post de una mejora en la gestión de la Administración. La nueva redacción del Estatuto no perjudicó la situación jurídica actual del actor. No afecto en forma alguna el cargo que ocupa, lo mantiene en las mismas condiciones y remuneración que tenía antes de ser sancionado el nuevo Estatuto. No se generan derechos adquiridos de meras expectativas. Asimismo, el funcionario mantiene derecho al ascenso, a la carrera administrativa, teniendo la posibilidad de ascender a un cargo superior una vez que concurse. Tampoco se lesionó la seguridad jurídica, la modificación instaurada es razonable, no arbitraria. Aclaró que los funcionarios de carrera tienen “derecho al ascenso” pero no tienen “derecho a ascender”, lo que supone que la Administración no está obligada a llenar las vacantes. Sin perjuicio de lo anterior, la posibilidad de ascenso se garantiza en el artículo 98 del Estatuto, pudiendo el recurrente ascender mediante concurso al cargo inmediatamente superior. En definitiva, abogó por la confirmación de las Resoluciones hostilizadas. III) Abierto el juicio a prueba (fs. 33) se produjo la que luce certificada a fs. 45, correspondiendo a la parte actora la de fs. 35 a 40 y a la parte demandada la de fs. 41 a 44. IV) Las partes alegaron de bien probado por su orden, de fs. 48 a 51 y de fs. 54 a 56, respectivamente. V) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 45/2022, fs. 85) aconsejó proceder al rechazo de la presente demanda. VI) Puestos los autos para sentencia, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministr os en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (Constituci ón de la República, arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869, arts. 4º y 9º). La pretensión anulatoria se dirige contra las Resoluciones de la Cámara de Senadores de fechas, 14 de agosto de 2019 y 4 de setiembre de 2019, obrantes en los expedientes digitales vía 161989 y 162327, notificadas el 22 de agosto de 2019 y 6 de setiembre de 2019, respectivamente (fs. 61 y 64 A.A.). Contra la primera de las mencionadas, interpuso recurso de revocación, el 27 de agosto de 2019 (fs. 15 y 16 vto. A.A.) y, luego, contra la segunda interpuso recurso de revocación, el 11 de setiembre de 2019 (fs. 19 vto. a 21 A.A.). En ambas Resoluciones la Administración no se pronunció dentro de los plazos legales que disponía para resolverlos, por ende, respecto de la Resolución de fecha 14 de agosto de 2019 se configuró denegatoria ficta, el día 24 de enero de 2020, y respecto de la Resolución de fecha 4 de setiembre de 2019 se configuró el día 8 de febrero de 2020. La demanda anulatoria promovida el 2 de junio de 2020, lo fue en tiempo útil (fs. 6 y ss.). II) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, en concordancia con la solución aconsejada por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecue ncia, quedarán firmes los actos impugnados, por los fundamentos que se explicitan a continuación. En primer término, es menester señalar, que la Administración demandada actuó en la emergencia, en uso de la competencia asignada por el Derecho Positivo al efectuar la modificación hoy en litigio, que surge del artículo 107 de la Constitución, que dispone lo siguiente: “Cada Cámara nombrará sus Secretarios y el personal de su dependencia, de conformidad con las disposiciones reglamentarias que deberá estable cer contemplando las reglas de garantías previstas en los artículos 58 a 66, en lo que corresponda”. Por otra parte, no surgen agregadas a autos las Resoluciones cuestionadas, sin embargo, como también lo advierte el PECA en su Dictamen, surge de los act os de proposición de las partes que los cuestionamientos se encuentran dirigidos a la modificación del Estatuto del Funcionario de la Cámara realizada por la Administración demandada. Como señala la parte demandada, el acto en cuestión es un Reglamento, un acto administrativo general y abstracto con aplicación a partir de su vigencia para los siguientes concursos de oposición y mérito que se realicen. Es decir, no se encuentra dirigido a modificar una situación jurídica específica actual, sino a actualiz ar los requisitos exigidos para poder concursar a futuros cargos. Por lo que esta Corporación entiende no resulta de recibo el agravio esgrimido por la parte actora, cuando manifiesta que dicha modificación lesiona derechos adquiridos y que correspondía otorgarle vista previamente al dictado del acto en cuestión. Resulta aplicable al caso lo que el Tribunal sostuvo en Sentencia No. 151/2010, respecto a la posibilidad de modificar reglamentos por parte de la Administración: “El funcionario es sujeto de un vínculo en el cual la otra parte es una entidad estatal. Esta circunstancia introduce características muy particulares en esa relación de trabajo, que determinan que “el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario; principio que surge del art. 59, inc. 1º, de la Constitución y que, según la doctrina más autorizada, consagra una prevalencia del interés de la función. En tal situación, las normas que rigen su actuación son creadas, modificadas y/o suprimidas unilateralmente por la Administración, sin que el funcionario pueda alegar derecho adquirido ni indemnización alguna por esa causa (Conf. Correa Freitas, Manual de Derecho de la Función Pública, ps. 47 y 120” (Cfme. Sentencia del TCA No. 561/2.003). Por tanto, tratándose de un v ínculo de carácter estatutario, creado unilateralmente por el Estado, éste puede modificarlo en cualquier momento, en la medida que los derechos, deberes y garantías son establecidos por el Estado y del mismo modo, pueden ser modificados”. También cabe c onvocar lo que esta Sede sostuvo en Sentencia No. 331/2020, citando anterior jurisprudencia, en referencia al alcance de la vista previa preceptiva en atención a la naturaleza del acto administrativo: “La falta de vista previa obedece al carácter general d el reglamento cuestionado. Al respecto, el Tribunal en Sentencia No. 33/2015, manifestó: “Dicho agravio resulta de franco rechazo, en tanto el dispositivo atacado tiene naturalez a de acto regla, razón por la que no ingresa dentro de aquellos que hacen necesaria la previa concesión de vista al sujeto afectado. Tal ha sido el criterio adoptado por el Tribunal en reiterados pronunciamientos, entre los que puede citarse, a modo de eje mplo, la reciente Sentencia No. 696/2013, en la que se sostuvo: “En lo formal, se estima no corresponde sea recepcionado el agravio relativo a ausencia de vista previa al dictado del acto regla enjuiciado, ya que, si éste contiene disposiciones normativas de carácter general y abstracto, es razonable que la audiencia no resulte procedente. Debe de verse, que la vista resulta necesaria en aquellas situaciones en que se va a aplicar una disposición sobre uno o más administrados determinados, pero no cuando se dicta un acto con carácter general. En otros términos, no siendo el atacado de alcance particular y concreto, esto es, dirigido a un individuo determinado y que establece una acción específica a su respecto, sino general y abstracto, la razonable oportunidad para exteriorizar el punto de vista por parte del administrado se desvanece. En tal sentido, el Cuerpo reiteradamente ha señalado: “Dicha posición resulta absolutamente inadmisible, no existiendo norma legal ni reglamentaria que determine que la Admini stración, ante un acto -regla dictado en el marco legal de sus atribuciones, deba dar vista previa a cada funcionario alcanzado por dicha Resolución, siendo aquí inaplicable las normas que invoca la actora” (Sentencia No. 551/2001)”. Asimismo, la situació n funcional del actor no es modificada por las Resoluciones que se impugnan. El escenario que describe como lesivo se funda en una mera expectativa a acceder al cargo por el cual concurse, no perjudicándose tampoco su derecho al ascenso, ya que puede concu rsar. Construye sus agravios en base a potenciales escenarios, no exponiendo ni acreditando un perjuicio actual en sus derechos ocasionado por las modificaciones que cuestiona. En efecto, se trata de una actualización normativa para la cual la demandada es competente, sostener lo contrario determinaría una estabilidad absoluta del marco normativo, su imposibilidad de modificación, siendo además que el actor no se encontraba participando en concurso alguno al momento de efectuarse la modificación del Reg lamento que cuestiona, la cual, como se señaló, rige para situaciones futuras. III) Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República; dem ás normas citadas y complementarias, por unanimidad de sus integrantes, FALLA : Desestímase la acción anulatoria y, por ende, quedan firmes los actos impugnados; sin especial sanción procesal. A los efectos fiscales , fíjanse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora en la suma de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse antecedentes administrativos agregados, repóngase tributación correspondiente y archívese. Dr. Simón (r.), Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).