Sentencia Definitiva N° 597/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 8 de setiembre de 2022. No. 597 VISTA : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “CUELHO MÉNDEZ, BEATRIZ con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 228/2020). RESULTANDO : I) En este proceso, la actora Beatriz CUELHO MENDEZ, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. DP84/2019 dictada el 12 de junio de 2019 por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social (en adelante: B.P.S.) mediante la cual se desestimó su solicitud de jubilación por la causal “imposibilidad física” conforme lo dispuesto en el art. 19 de la Ley No. 16.713 y el Subsidio Transitorio por Incapacidad Parcial - Régimen Nuevo - art. 22 de la Ley No. 16.713). (Fs. 12 de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que la negativa del B.P.S. resulta ilegítima ya que no se ajusta a la verdad material de su situación y adolece por tanto de errónea e inexistente motivación dada la equivocada aplicación de la normativa vigente a su realidad. En ese sentido, como dolencias que la incapacitan indicó que padece signos de espondilosis, artrosis interapofisaria posterior lumbar en la columna cervical y en la columna dorso lumbar una acentuación de sifosis dorsal. Además, indicó que padece ansiedad e insomnio producto de su situación económica desfavorable. En lo que refiere a sus recursos económicos, afirmó que la Administración efectuó una errónea valoración de su situación socioeconómico puesto que no consideró los gastos que conllevan las enfermedades que padece. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto impugnado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Expuso que conforme al marco jurídico que regula la situación de autos es el Área de Medicina Laboral, quien debe expedirse únicamente acerca de la eventual incapacidad que pueda ostentar el afiliado. Específicamente, en el caso de la actora, el porcentaje de incapacidad otorgado (25,40%) no la habilita a acceder a una Jubilación por Incapacidad Física, ni tampoco al Subsidio Transitorio por incapacidad para la tarea habitual. Controvirtió que la decisión impugnada no se encuentre suficientemente motivada. Al respecto, destacó que el acto impugnado se fundamenta en el análisis detallado de la situación médica de la actora, lo que se erige en motivación suficiente y eficaz. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 4662/2020 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 51, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 26 fojas). V) Las partes alegaron por su orden (fs. 57 - 58 vto. y fs. 61 - 63, respectivamente). VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 651/2021, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 66 - 66 vto.). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 68). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado a la accionante el 4 de julio de 2019 (fs. 12 vto. de los A.A.) quien lo resistió el 24 de julio de 2019 mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico, en subsidio (fs. 14 de los A.A.). Habiendo transcurrido 200 días desde la interposición de los recursos, al 10 de febrero de 2020 operó la denegatoria la ficta, siendo deducida la demanda anulatoria el 8 de junio de 2020, lo que fue en tiempo útil, considerando la feria sanitaria extraordinaria (nota de cargo fs. 6 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. DP84/2019 dictada el 12 de junio de 2019 por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social mediante la cual se desestimó su solicitud de jubilación por la causal “imposibilidad física” conforme lo dispuesto en el art. 19 de la Ley No. 16.713 y el Subsidio Transitorio por Incapacidad Parcial - Régimen Nuevo - art. 22 de la Ley No. 16.713), (Fs. 12 de los A.A.). III) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. Conforme emerge de los antecedentes administrativos allegados a la causa la actora solicitó que se le otorgara una jubilación por imposibilidad física (fs. 2 de los A.A.). Valorada la incapacidad denunciada por parte del servicio competente -Área Medicina laboral del B.P.S., -de acuerdo con el art. 7 del Decreto No. 382/998 de 24 de diciembre de 1998-, se dictaminó un baremo del 25,40% (fs. 6 de los A.A.). En virtud de los servicios denunciados se le reconocieron 20 años, 7 meses y 22 días (fs. 7 vto. de los A.A.). Se le confirió vista de las actuaciones (fs. 10 de los A.A.) sin que la actora formulara descargos. Finalmente, el 12 de junio de 2019 se dictó el acto impugnado (fs. 12 de los A.A.). IV) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, compartiendo lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) Inicialmente, corresponde señalar que, desde el punto de vista formal, el Tribunal advierte que el procedimiento administrativo llevado adelante se realizó conforme a Derecho, dando cumplimiento a las garantías de defensa de la administrada. Así, se advierte que se le confirió vista a la actora del dictamen médico realizado, por lo que aun cuando la parte interesada haya optado por no producir sus descargos, el actuar del Ente previsional se ajustó a los principios del debido procedimiento, respetándose en todo momento el derecho de defensa de la parte actora. VI) Ingresando al análisis del fondo del asunto, cabe atender el principal agravio esgrimido por la accionante, que refiere a la errónea valoración de su situación sanitaria, lo que redunda -a su entender- en una errónea motivación del acto enjuiciado. Así las cosas, la esencia de la litis, estriba en determinar si la Administración incurrió en una errónea apreciación de los presupuestos de hecho de la situación sanitaria que padece la actora y de la prueba aportada por ésta, al determinarle un baremo inferior al porcentaje de 66% exigido por la normativa (art. 2 y 3 del Decreto No. 306/013). A juicio del Tribunal, el agravio no es de recibo. Concretamente, ha de tenerse presente que el art. 19 de la Ley No. 16.713, en la redacción dada por la Ley No. 18.935, previó, bajo el nomen iuris “Jubilación por Incapacidad Total”, lo siguiente: “La causal de jubilación por incapacidad total se configura por la ocurrencia de cualesquiera de los siguientes presupuestos: A) La incapacidad absoluta y permanente para todo trabajo, sobrevenida en actividad o en período de inactividad compensada, cualquiera sea la causa que la haya originado y siempre que se acredite no menos de dos años de servicios reconocidos de acuerdo al artículo 77 de la presente ley. Para los trabajadores que tengan hasta veinticinco años de edad sólo se exigirá un período mínimo de servicios de seis meses. B) La incapacidad absoluta y permanente para todo trabajo, a causa o en ocasión del trabajo, cualquiera sea el tiempo de servicios. C) La incapacidad laboral absoluta y permanente para todo trabajo sobrevenida después del cese en la actividad o del vencimiento del período de inactividad compensada, cualquiera sea la causa que hubiera originado la incapacidad, cuando se computen diez años de servicios reconocidos de acuerdo al artículo 77 de la presente ley, como mínimo, siempre que el afiliado haya mantenido residencia en el país desde la fecha de su cese y no fuera beneficiario de otra jubilación o retiro, salvo la prestación que provenga del régimen de jubilación por ahorro individual definido en la presente ley. Quienes, habiéndose incapacitado en forma absoluta y permanente para todo trabajo, no configuren la causal de jubilación por incapacidad total, por no reunir los requisitos antes establecidos, podrán acceder a la prestación asistencial no contributiva por invalidez, en las condiciones previstas por el artículo 43 de la presente ley”. Por su parte, el Decreto No. 306/013 de 25 de octubre de 2013, que aprobó la “… revisión de las Normas para la Valoración del Grado de Invalidez (Baremo) ” (ex art. 1), consagró en sus arts. 2 y 3 respectivamente: “La incapacidad absoluta para todo trabajo se configurará con un 66% o más de invalidez, según el baremo aprobado por el presente Decreto”; “A los efectos de la valoración de la incapacidad parcial, la Comisión Técnica considerará aquellas incapacidades que incidan en el desempeño del empleo o profesión habitual, de acuerdo a la carga psicofísica que supone la realización de la tarea en cuestión. Sin perjuicio de ello, si la aplicación de los criterios generales previstos en el baremo arrojare como resultado una disminución funcional igual o superior al 50%, se presumirá la incapacidad absoluta y permanente para el empleo o la profesión habitual” A su vez, y en el plano fáctico, es menester destacar que los dictámenes médicos asignaron a la actora un porcentaje de Baremo del 25,40 % en tres ocasiones (fs. 2 a 4 de los A.A en carpeta de documentación en 55 fs.). Pues bien. Con estos elementos, resulta claro que la situación de la Sra. CUELHO no encuadra dentro de los supuestos que la normativa reclama para el acceso a la jubilación denegada, es decir, un Baremo equivalente a 66%, o más, e incapacidad absoluta y permanente para toda tarea y trabajo. La promotora, por su parte, no aportó elementos de juicio que permitan variar las conclusiones técnicas alcanzadas por la Comisión Médica, siendo insuficiente, a tales efectos, la mención de las patologías que padece, al no tratarse siquiera de una prueba, y menos de una que reúna las notas de idoneidad y conducencia, hábil como tal para desvirtuar las opiniones técnicas de los organismos habilitados para actuar en la materia. VI) Sobre este tópico, en conceptos plenamente reeditables en la emergencia, el Tribunal ha sostenido desde larga data: “… cabe resaltar que, el punto controversial es el concerniente a la calificación de la situación sanitaria del actor en determinado momento. Así las cosas, si bien el Tribunal puede controlar la rectitud jurídica del criterio técnico acogido por la Administración, no es menos cierto que en estos casos corresponde, para desvirtuarlo, ofrecer el diligenciamiento de prueba pericial que ilustre acabadamente a la Sede sobre eventuales desaciertos en el juicio técnico del que se ha valido la accionada.” (Cfme. Sentencia No. 281/2012). Dicho esto, la Sala entiende que la desestimatoria impugnada, dictada sobre la base de que la actora no cumplió “…con los extremos exigidos para la causal” (baremo por debajo del exigido en la normativa), se halla adecuadamente motivada. En términos generales, y en lo que hace a la resolución del presente, importa resaltar que la adecuada delimitación de la obligación de la Administración de motivar los actos administrativos, si bien se nutre en su formulación dogmática de las enseñanzas de múltiples autores, nacionales e internacionales, debe realizarse caso a caso, tomando en especial consideración el contenido del acto en concreto y la situación jurídica subjetiva de quien dice estar legitimado para contender por su anulación. En este análisis, no se trata tan solo de determinar si la actora es titular de un derecho subjetivo o de un interés que revista las notas de directo, personal y legítimo, sino que se trata, también, de estudiar en profundidad la verdadera posición que el sujeto ostenta frente a la “Regla de Derecho” que alega ha sido violada. La adecuada motivación de un acto administrativo no puede concebirse, a los efectos de una decisión jurisdiccional, en abstracto, es decir, sin tomar en cuenta el cúmulo de derechos, intereses y legítimas expectativas que hacen a la situación jurídica concreta de quien comparece y solicita la anulación de un acto administrativo por ser ilegitimo. Lo antedicho redunda, en la hipótesis a estudio, en el carácter eminentemente técnico y compartimentado de la expresión de razones que justificaran la denegatoria de la jubilación. Precisamente, la normativa aplicable al caso, probablemente en aras de preservar la igualdad de los afiliados, estableció como parámetro para determinar la incapacidad un determinado porcentaje de baremo (ver el art. 3 del Decreto No. 306/013 transcripto supra). Pues bien; el Diccionario de la Real Academia Española, en la acepción que importa a la resolución del ocurrente, define el baremo como un: “Cuadro gradual establecido para evaluar los daños derivados de accidentes o enfermedades, o los méritos personales, la solvencia de empresas, etc.”. Dicha definición, nos acerca al porqué de una resolución que, aunque escueta, se encuentra suficientemente fundada, ya que es la propia normativa y la naturaleza de la evaluación médica la que obliga a adoptar criterios uniformes en planillas que lucen “como formularios” . Ello no implica, solamente considerado, la ausencia de expresión de fundamentos, sino que, por el contrario, habla de la existencia de una motivación técnica, condensada, determinada desde el inicio por una paramétrica común a todos: el baremo. Siendo así, la no configuración de una incapacidad que encuadre en los supuestos reclamados por la normativa se erige, al menos hasta tanto no sea contradicha por una prueba de similar calibre, como una fundamentación adecuada y suficiente y razonable del acto desestimatorio impugnado. En este sentido, la Corporación ha sostenido que: “Si es necesario rebatir apreciaciones técnicas fundadas de los funcionarios de la Administración, en materias técnicas o científicas, es indispensable producir prueba pericial que ilustre en esos aspectos, como única forma de informar o demostrar a la Corporación los errores de la decisión administrativa” (sentencias No. 348/2014, 544/2015, 70/2016, 555/2016, 628/2017, 636/2018, 619/2019, 725/2020, 80/2021, 144/2021 y 420/2021, entre otras) VII) En definitiva, a juicio del Tribunal, no surgen elementos que conlleven a considerar que la Administración se haya apartado de las normas vigentes en la materia o que haya existido una errónea valoración del estado físico de la accionante. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Salvo Dr. Marquisio (Sec. Letrado)