Sentencia Definitiva N° 569/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 1º de setiembre de 2022. No. 569 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “COÍMBRA, VERÓNICA con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de Nulidad” (Ficha No. 316/2020). RESULTANDO : I) A fs. 5, compareció Verónica COIMBRA a demandar la nulidad de la Resolución del Sr. Jefe de la Oficina de Coordinación de los Servicios Contratados mediante la cual se inhabilitó a la actora realizar servicios al amparo del art. 222 de ley Nº 13.318 de 28 de diciembre de 1964 (AA fs. 19). Indicó que se dispuso su inhabilitación para prestar el denominado “servicio 222” dado su calidad de alumna (cadete) de la Dirección Nacional de Educación Policial. Así, de acuerdo con el art. 45, inc. 2º del Reglamento de prestación de servicios extraordinarios, la Administración entendió que tales servicios no podrán ser asignados a Policías eximidos del “servicio ordinario”, lo cual comprende la situación de los cadetes. La accionante refutó la interpretación precedente. En tal sentido, señaló que los “cadetes” poseen Estado Policial y desde que terminan el Módulo I hasta que finalizan la formación, poseen el grado de “Agente”, lo cual, a su vez, resulta ratificado por las bases del llamado a cadetes, razón por la cual no se da ninguna exención de “servicio ordinario” que inhiba prestar tareas como “222”. Además, expuso que las funciones que desempeñaba, con anterioridad y posterioridad a su ingreso como cadete, eran las mismas, por lo cual no se cumple a su respecto la circunstancia de estar exenta de los “servicios ordinarios”. Expuso que la decisión de la Administración le agravia, porque al habérsele privado de seguir realizando servicio por art. 222 se afectó su ingreso, ya que dicho servicio integraba su salario, en virtud de percibirlo en forma regular y permanente. En definitiva, solicitó la nulidad del acto impugnado. II) Conferido el correspondiente traslado, compareció a fs.15 el representante del Ministerio del Interior a contestar la demanda. Reseñó los antecedentes del dictado del acto y, en base a los diversos informes elaborados en sede de procedimiento administrativo, estimó que la calidad de cadete de la actora supone que ésta se encuentra exenta de prestar “servicios ordinarios” y, por tanto, inhabilitada para desarrollar el “servicio 222”. Indicó que la actora no desempeña servicio ordinario, se encuentra eximida porque está abocada exclusivamente al instituto académico, por lo tanto no cumple con los requisitos básicos exigidos por la ley para poder realizar el servicio 222. En definitiva, solicitó se desestime la demanda. III) Abierto el juicio a prueba (fs. 21) se produjo la que luce certificada a fs. 75. IV) Alegaron de bien probado las partes por su orden (fs. 78-82 y 83-87). V) Conferida vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, aconsejó la confirmación del acto impugnado, por Dictamen No.2/2022. VI) Se dispuso el pasaje a estudio y se citó a las partes para sentencia definitiva, que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) La pretensión anulatoria se dirige contra la Resolución del Sr. Jefe de la Oficina de Coordinación de los Servicios Contratados mediante la cual se inhabilitó a la actora realizar servicios al amparo del art. 222 de ley Nº 13.318 de 28 de diciembre de 1964 (AA fs. 19). II) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). III) El Tribunal, por unanimidad, compartiendo la solución confirmatoria propuesta por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda y en su mérito confirmará el acto administrativo impugnado. IV) La quaestio decidendi consiste en determinar si la actora, en su calidad de cadete, se encuentra eximida de realizar “servicio ordinario” y, por lo tanto, inhabilitada a brindar el “servicio 222”. En efecto, de acuerdo con la disposición contenida en el art. 45, inc. 2º del Reglamento de prestación de servicios extraordinarios, los “servicios 222” no podrán ser asignados a Policías que no realicen “servicio ordinario”. Ahora bien, no existe una definición normativa de qué se considera “servicio ordinario” y tampoco existe una norma concreta que establezca que los cadetes no realizan “servicio ordinario”. Tal como lo ha señalado el Tribunal, importa precisar el alcance de los enunciados normativas aplicables a la resolución de una determinada cuestión fáctica. Así, se ha dicho que “…buena parte de la tarea de los órganos jurisdiccionales consiste en atribuir sentido a los enunciados normativos. En ese sentido, resulta útil recordar el enfoque que propone el Profesor de Oxford Herbert HART, cuando señala que en todas las disposiciones normativas, es posible encontrar lo que él denomina una “zona o halo de certeza” y una “zona o halo de penumbra”. Es decir, es posible hallar un elenco de situaciones que claramente están alcanzadas en el ámbito de referencia de la norma (en la denominada “zona de certeza”), y otras a las que resultará dudoso si la disposición les alcanza (porque se ubican en la llamada “zona de penumbra”). HART señala que los Jueces, en los casos abarcados por el núcleo de certeza de la disposición lingüística realizan una actividad cognoscitiva o descriptiva del Derecho, en tanto en los llamados “casos difíciles”, donde no es preciso el alcance de la disposición normativa, emplean sus poderes discrecionales y tienen mayor latitud para decidir, dentro de un elenco de diversas posibilidades. En estos últimos casos, la tarea de los Jueces no sería, en la tesis del autor, una tarea meramente cognoscitiva. (HART, Herbert. L. A: “El Concepto de Derecho” (Traducción de Genaro R. Carrió), Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1998, pág. 167 y siguientes). Para un panorama detallado de estas cuestiones puede consultarse también: BARDAZANO, Gianella: “Literalidad y decisión”, Carlos Álvarez, CSIC, Universidad de la República, Montevideo, 2009, págs. 33 a 41 y MENDONCA, Daniel: “Las claves del Derecho”, Gedisa, Barcelona, 2008, págs. 153 a 157). Esta es una situación que reiteradamente se presenta en el Derecho, puesto que, en la medida que los enunciados normativos están formulados en el lenguaje coloquial o no formalizado, se van a presentar a la hora de su interpretación, los problemas que se presentan normalmente en la interpretación del lenguaje corriente. El problema de delimitar si una situación está alcanzada o no por una previsión normativa, es un problema que atañe a la vaguedad de la que adolecen los enunciados normativos, por ser formulaciones lingüísticas propias del lenguaje corriente no formalizado. Como enseña el autor argentino Ricardo GUIBOURG: “…todas las expresiones del lenguaje natural son vagas, ya que junto con los casos claros de aplicación conviven otros casos en los que el uso del término parece dudoso (zona de penumbra) (GUIBOURG, Ricardo A: “Teoría General del Derecho”, La Ley, Buenos Aires, 2003, pág. 133).” (Sentencia No. 860/2011, entre otras)” (sentencia Nº 603/2015). Desde tales perspectivas de interpretación, la conducta seguida por la Administración ante casos análogos al presente se erige como pauta a los efectos de calificar si los “cadetes” se encuentran eximidos de “servicio ordinario”. En tal sentido, examinando los antecedentes administrativos, se advierte que la Administración procedió de igual modo que con la actora respecto de otros cadetes a los cuales estimó como inhabilitados para prestar el “servicio 222”. Así, obra de fs. 5 a 7 informe sobre la situación del Sr. Andrés Vera, y a fs. 20 figura resolución de similar tenor relativa al Sr. David Maidana. Ambos informes concluyen en relación con que los Cadetes no se encuentran habilitados reglamentariamente para realizar servicios extraordinarios conforme con lo dispuesto por el art. 222 de la Ley No. 13.318 y art. 126 de la Ley No. 16.320. Por su parte, los informes recabados dan cuenta que: “habiéndose consultado sobre si los cadetes de la Escuela Policial realizan servicio ordinario, la misma informó que éstos realizan actividades tanto dentro como fuera de la Escuela, en diversas instancias que buscan reducir la brecha entre la Academia y la realidad cotidiana del Servicio Policial, no haciéndose distinción de servicio ordinario y extraordinario. De lo informado por ésta se puede inferir que en principio los alumnos no realizan otra actividad más que la asignada por la Escuela, siendo ésta de carácter académico, no realizando en principio ningún otro tipo de servicio” (AA fs. 27). En idéntica orientación, la Asesoría Jurídica de la Dirección Nacional de Educación Policial, concluyó: “…mientras se encuentren en formación para ser Oficiales, están afectados a esta casa de estudios, y por tanto no se desempeñan activamente como tales y en consecuencia se encuentran dentro de la prohibición establecida en el artículo 45 del Reglamento de Prestación de Servicios Contratados” (AA fs. 42). La actora en su demanda señaló que los cadetes se encuentran equiparados a los Agentes y que en su calidad de cadetes revisten del Estado Policial. No obstante, a juicio de la Corporación las fundamentaciones esgrimidas en la demanda no logran conmover el razonamiento de la Administración y la legitimidad de la resolución adoptada. Sobre el punto, se comparten las conclusiones arribadas por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, las cuales expresaron: “…mientras que el alumno - como en la especie - se encuentra en etapa de formación en el Instituto Universitario Policial se encuentra afectado a dicha casa de estudios, no cumpliendo lo que se denominan “servicios ordinarios”. Aquellos que según la actora serían similares a los que venía desempeñando antes de su ingreso al instituto, son parte de la formación del alumno y no ejercicio de aquéllos. Es en función de esto, es decir el no desempeño de servicio ordinario por estar eximida, que la Sra. Coímbra se encuentra inhabilitada de acuerdo al art. 45 del Reglamento de Prestación de Servicios Contratados que se cumplen por el artículo 222 de la Ley 13.318 y art. 126 de la Ley 16.320 y modificativas que establece que no podrán realizar servicios por dicho art. 222 los funcionarios “d) eximidos del servicio ordinario…” (fs. 90 a 90 vto. infolios). Asimismo, la interpretación de la normativa realizada por parte de la Administración surge como razonable. En efecto, no es contradictorio que un cadete revista el Estado Policial, ni que se equipare al grado de Agente, con la circunstancia de que no realice “tareas ordinarias”. Ello es así, en tanto el estatuto del cadete está dado primordialmente por su formación profesional, moral y académica a efectos de integrar los cuadros de Oficiales de la Policía Nacional. A partir de los entendimientos precedentes, el acto objeto de impugnación no merece reproches de juridicidad, ya que la actora fue correctamente inhabilitada a prestar el “servicio 222” por encuadrar en la prohibición del art. 45, inc. 2º del Reglamento de prestación de servicios extraordinarios, que inhabilita a prestar “servicio 222” a los Policías eximidos del “servicio ordinario”, que comprende la situación de la actora en su calidad de cadete. Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos, de conformidad con lo establecido por los arts. 309 y ss. de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Desestímase la demanda y en su mérito, queda firme el acto administrativo impugnado; sin especial condena en costas ni costos. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil. Oportunamente, repóngase la tributación correspondiente, devuélvanse antecedentes y archívese. Dr. Simón (r.), Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo Dr. Marquisio (Sec. Letrado)