Sentencia Definitiva N° 568/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 1º de setiembre de 2022. No. 568 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “OSORES PROL, MARÍA DANIELA con ESTADO. MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 583/2019). RESULTANDO : I) La actora dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución Nº 219/2018, de fecha 4 de octubre de 2018, dictada por la Dirección General de Secretaría del Ministerio de Salud Pública, en ejercicio de atribuciones delegadas, por la cual se resolvió: “Dispónese la instrucción de un Sumario Administrativo, con suspensión preventiva por el plazo de seis meses y descuento de la mitad de haberes, a la funcionaria Técnico IV Asistente Social, perteneciente a la Unidad Ejecutora 103 - Dirección General de la Salud (Puesto 27528, Plaza Nº 3, C.I. 3.423.892- 8), Lic. María Daniela Osores Prol, quien desempeña tareas en el Departamento de Registro de Prestadores de la División Servicios de Salud de esta Secretaría de Estado, por presuntas irregularidades en la asistencia y registro de la misma.” (fs. 8 vto. a 9 vto., en carpeta verde de 223 fojas, A.A.). En primer lugar, expresó que por la Resolución atacada se dispuso la suspensión preventiva y retención de la mitad de sus haberes, medida que considera excesiva y arbitraria, ya que no estableció durante qué plazo, lo que obsta la defensa y control de la Administración. En segundo término, indicó que el acto deriva de una investigación administrativa en la cual nunca se le ha dado explicación y vista para poder ejercer su derecho de defensa; es decir, se dispuso sin vista previa. En tercer lugar, afirmó que, si bien es una medida cautelar, constituye una sanción previa e injustificada que causa perjuicios económicos y morales. En cuarto término, consideró que se violó el principio de verdad material, ya que no existió intención de perjudicar a la Administración, se prestaron desde el inicio multiplicidad de tareas, nunca incurrió en falta y cumplió sus tareas aún fuera de horario y días hábiles. Así, puntualizó que, si bien tenía dos trabajos, en Médica Uruguaya su horario era libre, podía marcar, atender, salir, etc. En quinto lugar, se agravió que tampoco se fundamentó en que se basó la sanción preventiva, violándose el artículo 21 del Decreto 30/003, por lo que entendió que el acto cuestionado carece de motivación, siendo imposible inferir de su texto o de los antecedentes, cuáles fueron los motivos que condujeron a proceder tan contrario a Derecho. En último término, tras transcribir sendas citas de doctrina publicista, manifestó que el acto impugnado se dictó con abuso y desviación de poder. En definitiva, concluyó que el acto impugnado es ilegítimo y debe ser anulado por carecer de motivación, tener vicios formales y de contenido, así como por abuso y desviación de poder (fs. 9 a 12 vto.). II) Conferido el correspondiente traslado compareció el Ministerio de Salud Pública, que lo contestó oponiéndose al accionamiento. En primer lugar, indicó que según surge del “Atento” del acto, la medida encuentra su fundamento en los artículos 25 y siguientes del Decreto Nº 222/2014 y en la Ordenanza Ministerial 38/2018. Transcribió el texto del artículo 29 del primero de los nombrados y afirmó que la suspensión preventiva es un deber de la Administración, cuya aplicación está condicionada a la naturaleza de la falta. El Ministerio goza de potestades suficientes para disponer la suspensión preventiva en los términos en que se aplicó a la actora. En segundo término, sostuvo que la motivación surge expresamente del acto cuando refiere a la “conducta detectada” (Considerando I) cuyos extremos se ahondan en los propios “Resultandos”, que aluden a la superposición de sus horarios de trabajo en forma regular entre el Ministerio y la Institución de Asistencia Médica Colectiva, que surgen a partir de los registros de asistencia de ambas instituciones. En lo que refiere a los fundamentos por los cuales se adoptó la Resolución, en la investigación administrativa previa puede apreciarse la existencia de elementos probatorios suficientes para el inicio del sumario, no habiendo por tanto actuación arbitraria, alejada del principio de verdad material, ni mucho menos realizada con abuso o desviación de poder. Con respecto a la afirmación de la actora en torno a la inexistencia de plazo de la suspensión, resulta insostenible cuando el propio acto así lo dispuso. Dicha suspensión fue además dejada sin efecto por Resolución de la Dirección General de Secretaría Nº 171/2019. En cuanto a la vista previa, no resulta aplicable a la investigación administrativa que, por su naturaleza meramente indagatoria, tendía a determinar o comprobar actos o hechos irregulares y la eventual individualización de responsables. Por idéntica razón no correspondía su participación en las diligencias probatorias sustanciadas; es más, durante el sumario se tomó nuevamente la declaración del único testigo que depuso en la investigación, razón por la cual el agravio articulado ni siquiera produjo el perjuicio alegado. Por último, cuestionó las afirmaciones de la actora respecto a la naturaleza sancionatoria de la suspensión dispuesta, reproduciendo jurisprudencia del Tribunal en virtud de la cual le resultan aplicables las reglas relativas a las medidas cautelares o preventivas. En suma, abogó por el rechazo de la demanda y la confirmación del acto enjuiciado (fs. 24 a 28 vto.). III) Por decreto No. 8885/2019 (fs. 30) se dispuso la apertura a prueba, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 55. IV) Las partes alegaron por su orden (fs. 58 - 61 vto. y fs. 67 - 69 vto., respectivamente). V) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No. 657/2021 y aconsejó desestimar la demanda (fs. 72 a 74 vto.). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 76). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869, de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La Resolución Nº 219/2018, se emitió el 4 de octubre de 2018 (fs. 8 vto. a 9 vto., A.A.) y según manifestaciones de la actora (fs. 9, infolios) no controvertidas por la demandada (fs. 28 a 28 vto., infolios), se notificó el 5 de octubre de 2018. El 12 de octubre de 2018 , se interpusieron en tiempo y forma los recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 5 a 8, infolios y fs. 2 a 3 vto., infolios). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria expresa, a través del dictado de la Resolución del Poder Ejecutivo de 17 de junio de 2019 (fs. 16 a 18, infolios y fs. 13 vto. a 14 vto., A.A.), notificada a la actora el 8 de julio de 2019 (fs. 19, infolios y fs. 17 vto., A.A.). La demanda se interpuso el 13 de setiembre de 2019, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 13). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. El origen de las actuaciones se remonta a la nota de 19 de abril de 2017, presentada por la actora, solicitando licencia y el apoyo institucional para asistir al Congreso anual de INEBRIA, los días 14 y 15 de setiembre en Nueva York, expresando que desde hacía cinco años se le había encomendado la tarea de implementar las intervenciones breves y aplicación del “ASSIST DIT” en el sistema de salud para lo cual realizó cursos de capacitación (fs. 20, A.A.). Dispuesto el pase al Dr. Ríos para su conocimiento y posterior tratamiento con el Sr. Ministro, se ordenó que el expediente retornara a la Dirección General de Salud para que se informara sobre la actividad que actualmente desempeñaba la funcionaria (fs. 31, A.A.). Girados los autos a la División Servicios de Salud, su Directora elaboró un informe de 1º de agosto de 2017, en el cual indicó que: “(…) la funcionaria en la actualidad no cumple tareas relacionadas con la temática del evento. Asimismo, se solicita disponga las medidas administrativas correspondientes que considere de su parte al respecto de la conducta de la funcionaria ya que se ha encontrado que la misma realiza marcas en el reloj, pero no concurre a su lugar de trabajo ” (fs. 34, A.A.) (la negrilla no está en el original). El 3 de agosto de 2017, la Dirección General de Salud entendió que no correspondía otorgar la licencia solicitada y dispuso la iniciación de una investigación administrativa a cargo de la División Jurídica (fs. 35, A.A.). Tras practicarse el procedimiento investigativo la instructora produjo un informe circunstanciado de 20 de setiembre de 2018 (fs. 124 a 126, A.A.) en el cual relacionó las probanzas diligenciadas y concluyó que “(…) Cotejada la información recibida (MUCAM), por la suscrita, con la del inciso (MSP), es posible afirmar que la funcionaria superpone horario entre la institución privada y la pública (fs. 23 a 99) en forma regular (…) De acuerdo a lo reseñado, a juicio de esta instrucción, se hace necesario, a esta altura y sin más trámite, salvo mejor opinión, de acuerdo a lo previsto por el artículo 27º del Decreto 222/2014, elevar estos antecedentes a la Dirección General de Secretaría a fin de que se disponga la instrucción de sumario administrativo por la cual de irregularidades en la asistencia y registro a la titular de autos, declarando incorporadas al mismo las actuaciones ya cumplidas en sede de investigación administrativa. Asimismo, es de hacer notar que, dada la gravedad extrema de la conducta, a juicio de la suscrita correspondería que se dispusiera la suspensión preventiva y la retención de mitad de haberes (…)” (fs. 125 a 126, A.A.) (la negrilla no está en el original). El 20 de setiembre de 2018, se expidió el Director del Departamento de Asesoría Legal, quien compartió las conclusiones de la instructora de la investigación (fs. 127 a 128, A.A.). Finalmente, el 4 de octubre de 2018, se dictó la Resolución encausada (fs. 131 a 132, A.A.). III) El Tribunal, habrá de desestimar la demanda, por los distintos fundamentos que se habrán de explicitar. Se procesa en autos la Resolución Nº 219/2018, de fecha 4 de octubre de 2018, dictada por la Dirección General de Secretaría del Ministerio de Salud Pública, en ejercicio de atribuciones delegadas, por la cual se dispuso que se le instruyera a la actora un sumario administrativo con suspensión preventiva por el plazo de seis meses y descuento de mitad de haberes (fs. 131 a 132, A.A.). En lo inicial, procede examinar la procesabilidad del acto enjuiciado. Como es sabido, la cuestión integra el análisis de los presupuestos de la acción anulatoria, que, como tales, requieren un examen previo y que, de no verificarse, obstan la decisión de mérito (Véase con carácter general, Eduardo J. Couture, “Vocabulario Jurídico”, tercera edición actualizada y ampliada por Ángel Landoni Sosa, editorial B de F, Montevideo - Buenos Aires, 2006, p. 583 a 584; Enrique Tarigo, “Lecciones de Derecho Procesal Civil según el nuevo Código” , tomo I, FCU, Montevideo, 2ª Edición, julio de 1994, p. 279 a 280, Enrique Vescovi, Margarita de Hegedus, Selva Klett, Bernadette Minvielle, Luis Simón y Santiago Pereira, “Código General del Proceso. Comentado, anotado y concordado” , tomo III, Editorial Ábaco, Montevideo, p. 395 a 396 y Selva Klett, “Proceso ordinario en el Código General del Proceso” , tomo I, FCU, Montevideo, 2014, p. 60. Específicamente, puede consultarse Eduardo J. Couture, “El agotamiento de la vía administrativa como presupuesto procesal”, en Revista de Derecho, Jurisprudencia y Administración, tomo 52, Montevideo, 1954, p. 257 a 260, Enrique Tarigo, “Enfoque procesal del contencioso administrativo de anulación” , FCU, Montevideo, 2ª edición, octubre de 2004, p. 31 a 34, Felipe Rotondo, “Manual de Derecho Administrativo”, talleres gráficos Tradinco S.A., Montevideo, 8ª edición, marzo 2014, p. 432 a 434 y Maximiliano Cal, “La congruencia en las sentencias del Tribunal de lo Contencioso Administrativo”, Revista de Derecho Público, Año Nº 24, Nº 47, FCU, Montevideo, julio 2015, p. 14 a 17. Otros autores también se han referido al tema como condiciones o requisitos de admisibilidad de la acción de nulidad, en un enfoque que no difiere sustancialmente del anterior. Así por ejemplo, Héctor Giorgi, “El Contencioso administrativo de Anulación” , Biblioteca de publicaciones oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Montevideo, 1958, p. 139, Enrique Sayagués Laso, “Tratado de Derecho Administrativo” , tomo II, FCU, Montevideo, 5ª edición, agosto de 1991, p. 580 a 582 y Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Breve presentación de la jurisdicción contencioso - administrativa”, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República Nº 23, Montevideo, 2004, p. 127 a 129 y Augusto Durán Martínez, “Contencioso Administrativo”, FCU, 2ª edición, marzo de 2015, p. 93 a 95). Siguiendo a Tarigo, puede decirse que la procesabilidad de los actos administrativos se centra en distinguir, en base a los criterios manejados por el Decreto-Ley No. 15.524, “los actos administrativos que admiten ser objeto de la pretensión anulatoria de los que legalmente no lo admiten” (Cf. Enrique Tarigo, “Enfoque procesal del contencioso administrativo de anulación”, op. cit., p. 25). La temática de la procesabilidad del acto que dispone el inicio del sumario ha suscitado diferentes posturas por parte del Tribunal y de sus integrantes a lo largo del tiempo. En un principio, el Colegiado sostuvo la no procesabilidad, con fundamento en su carácter preparatorio o instrumental (véanse sentencias No. 471/1987, 261/1996 y 405/1996, entre otras). De esta manera, en la primera de las sentencias citadas, se expresaba como argumento central: “Que los actos administrativos impugnados o son preventivos o son provisorios con caracteres de instrumentalidad para preparar o fundar otro ulterior y que, por tanto, no causan agravios” (sentencia No. 471/1987) (la negrilla no está en el original). En tanto, en la sentencia No. 261/1996, se destacó: “en primer término -corresponde señalar que el Tribunal reiteradamente ha expresado que el acto que dispone la instrucción de un sumario administrativo, no constituye un acto definitivo que pueda causar lesión al funcionario que es objeto del sumario” (la negrilla no está en el original). Esta posición no fue compartida por prestigiosa doctrina publicista, que entendió que, aun siendo preparatorio, el acto que disponía el inicio del sumario, así como las medidas provisionales que le accedían, podían resultar procesables. En este sentido, Cajarville señaló: “La resolución ilegítima que dispone una investigación administrativa no necesariamente agravia a persona determinada , pero si lo hace será impugnable administrativa y jurisdiccionalmente, la que dispone un sumario necesariamente agravia al sumariado, aunque no vaya acompañada de suspensión preventiva, y será impugnable en ambas vías” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Procedimiento administrativo en el Decreto 500/991”, Montevideo, Ediciones Idea, 1992, p. 66.) (la negrilla no está en el original). En similar línea de razonamiento, Flores expresó: “Indudablemente el acto que dispone un sumario administrativo es provisorio, pero debemos preguntarnos si esa provisoriedad prevalece frente al daño en el honor o patrimonio debidamente probado. La hipótesis podría darse cuando la resolución carezca de motivo, motivación, o si el órgano que lo dispone es incompetente, etc. En definitiva, creemos que debe analizarse cada caso concreto porque la provisoriedad alegada no debería imponerse frente a la lesión debidamente acreditada en el honor o patrimonio del ilegítimamente sumariado” (Cf. Rubén Flores Dapkevicius, “¿Es impugnable una resolución que dispone un sumario administrativo?”, en Revista de Derecho Público, FCU, Montevideo, 1999, Nº 15, p. 184) (la negrilla no está en el original). Más adelante en el tiempo, y específicamente sobre las medidas de suspensión en la función y retención de medios sueldos, Cajarville precisó: “la suspensión preventiva del funcionario sumariado, en atención al interés público comprometido, adelanta provisoriamente los efectos que eventualmente se lograrán con la resolución final, y al mismo tiempo, con ellos, los efectos lesivos que causará al sumariado una eventual sanción disciplinaria de suspensión o destitución; el agravio que causa al funcionario es tan incuestionable como lo es el que causará la resolución definitiva; la provisoriedad no tiene que ver con su carácter lesivo, sino únicamente con su acotación en el tiempo; su impugnabilidad jurisdiccional parece fuera de discusión ” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Recursos Administrativos”, FCU, 3ª edición, 2000, p. 146 a 147) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Esta línea de razonamiento también fue compartida por Durán Martínez, quien concluyó su análisis sobre la cuestión señalando que: “El acto que dispone un sumario es sí un acto instrumental, pero puede causar agravio y si adquiere la condición de definitivo no existe ningún obstáculo para que sea objeto de una demanda de nulidad (…). En mi opinión, pues, el acto que dispone la instrucción de un sumario administrativo -con o sin suspensión preventiva- es perfectamente impugnable con la acción de nulidad ” (Cf. Augusto Durán Martínez, “Contencioso Administrativo”, FCU, 2ª edición, marzo de 2015, p. 81 a 82) (la negrilla no está en el original). Es así, que, al influjo de los desarrollos de la doctrina administrativista, el Colegiado llegó a mudar su postura inicial, y a partir de la sentencia No. 419/2002, afirmó la procesabilidad del acto que dispone el inicio del sumario , como también de las medidas provisionales de suspensión en la función y retención de medios sueldos ( sentencias No. 20/2006, 29/2008, 475/2012, 203/2013, 219/2013, 679/2013, 334/2014, 464/2014, 561/2014, 352/2015, 525/2017, 593/2017 y 49/2018 , entre otras). Ahora bien, en la actualidad , existen distintas posiciones entre los Ministros que integran el Colegiado, lo que pone de manifiesto la complejidad del fenómeno. III) En este sentido, corresponde desarrollar en primer término la postura sustentada por el Sr. Ministro, Dr. Luis María Simón, quien en sentencia No. 359/2021 se expresó en los siguientes términos: “Así, el redactor entiende que el acto no resulta procesable ante esta jurisdicción, salvo excepcional invocación y acreditación de manifiesta ilegitimidad , absurdo, abuso o deviación de poder , si fueren evidentes, lo cual no parece ser el caso. Ello abarca tanto la disposición del acto de apertura del sumario como la imposición de medidas cautelares . En su caso , podrá analizarse la regularidad formal del acto que finalice el procedimiento sumarial .” (en similar sentido, puede verse la sentencia No. 87/2022 , entre otras) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En estos autos, se ratificó dicha posición, agregando la siguiente argumentación respecto del caso concreto: “La consideración de tales supuestos de excepción no se encuentra presente en el caso de autos : la decisión se encuentra precedida de una indagatoria administrativa que inicia en agosto de 2017, la medida adoptada se halla habilitada por el ordenamiento y las presuntas irregularidades revisten trascendencia a los efectos de preservar el cabal cumplimiento de un servicio público al datar, como mínimo, desde enero de 2017 y al resultar primariamente comportamientos regulares (véase informes obrantes a fs. 124/126 y 127/128 A/A, que preceden el dictado del acto atacado) ” (la negrilla no está en el original). De ahí que, para dicho Ministro, el acto impugnado en su totalidad no resulta procesable ante este Tribunal , por lo que procede el rechazo de la demanda, sin ingresar al fondo del asunto. IV) Por su parte, las Sras. Ministras, Dra. Selva Klett y Dra. Nilza Salvo, entienden como no procesable la porción de la resolución que dispuso la iniciación del sumario , en virtud de tratarse de un acto de procedimiento, netamente instrumental, escindible de las medidas de naturaleza cautelar adoptadas por la Administración. Consideran las citadas Ministras, en términos mutatis mutandis trasladables a la solución que se propugna, que nuestra doctrina sostuvo con respecto a la anulación parcial de los actos administrativos: “El Tribunal sólo confirma o anula el acto administrativo; no puede reformarlo, ni dictar un acto sustitutivo, ni dar órdenes o mandatos a la administración. Cabe admitir la posibilidad de la anulación parcial, siempre que el acto parcialmente extinguido no constituya un todo inseparable” (Cf. Enrique Sayagués Laso, “Tratado de Derecho Administrativo”, 5ª Edición, Clásicos Jurídicos Uruguayos, FCU, agosto de 1991, tomo II, p. 593 a 594). En similar sentido, se pronunció Héctor Giorgi: “(…) La anulación parcial, cuando procede la separación de la disposición atacada, del resto de la decisión administrativa, no constituye una reforma del acto. Estaríamos frente a una reforma, si se anulara parcialmente un acto cuyas distintas posiciones formaran un todo indivisible o inseparable. En este supuesto sólo es jurídicamente posible la anulación total, pues la anulación parcial afectaría íntegramente la resolución administrativa implicando una modificación de la misma. Verbigracia, si la decisión atacada es un presupuesto o motivo esencial de la declaración de voluntad de la Administración, es indiscutible que afecta de nulidad a todo el acto, no siendo susceptible de separársela de resto, para declarar su nulidad. Pero si la disposición ilegítima no es un presupuesto esencial del acto, si no ha sido motivo determinante de su formulación, y si cabe el fraccionamiento de la decisión administrativa, no hay razón jurídica para oponerse a su anulación parcial” (Cf. Héctor Giorgi, “El Contencioso Administrativo de Anulación” , Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Sección III - CI, Montevideo, 1958, p. 59 a 60). Más adelante en el tiempo, Cajarville precisó: “La sentencia definitiva sólo puede desechar la pretensión del actor y “confirmar” el acto impugnado, o de lo contrario anularlo; en ningún caso puede reformarlo, aunque se admite la anulación parcial en tanto no signifique una reforma de la sustancia del acto” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Sobre Derecho Administrativo” , Segunda Edición Ampliada, Setiembre de 2008, FCU, tomo II, p. 583). Estas consideraciones, claro está, redundan en la posibilidad de que la Corporación pueda declarar la no procesabilidad de un segmento del acto y analizar la legitimidad de los restantes que -por imperio de la Constitución y la ley - queden abarcadas en el marco del contralor jurisdiccional ejercido por el Tribunal. Ello no es más que lo que acontece en la especie, desde que la aplicación de medidas cautelares de carácter provisional es, por su propia naturaleza, accesoria a la decisión de iniciar un sumario administrativo. Asimismo, huelga precisar que ésta ha sido, a vía de ejemplo, la posición seguida por el Cuerpo en supuestos en los que se solicita la reforma de la cédula jubilatoria y el cobro retroactivo de lo que oportunamente debió pagarse (sentencias N° 629/2019, 323/2019, 232/2019, 167/2019, por citar algunas de las más recientes). Sentado lo anterior, y conforme fuera anunciado, consideran que el dispositivo que resolviera la iniciación de sumario a la actora constituye un acto no procesable ante esta jurisdicción contencioso - anulatoria. Precisamente, el sumario es el procedimiento tendiente a determinar la existencia de una falta administrativa y los responsables en su comisión (con carácter general así lo prevé el artículo 183 del Decreto N° 500/1991). De su propio concepto deriva, entonces, la naturaleza instrumental de dicho segmento del acto, puesto que el sumario, considerado aisladamente de las medidas que podría traer aparejadas, constituye un acto de procedimiento. Siguiendo las enseñanzas de Cajarville, es posible distinguir los actos preparatorios de los actos finales del procedimiento. Los actos preparatorios, son aquellos destinados instrumentalmente al dictado del acto que resolverá sobre el fondo del tema planteado, y por ende le preceden, en tanto el acto final o principal, es el que resuelve sobre el fondo del tema planteado en el procedimiento administrativo. Todos los actos procedimentales, en tanto actos administrativos, son susceptibles siempre de ser impugnados mediante los recursos administrativos correspondientes (porque el artículo 317 de la Carta prevé que todos los actos administrativos, sin distingo alguno, son recurribles). Empero, en cuanto a su impugnación jurisdiccional la situación es bien distinta: los actos de procedimiento - también llamados de mero trámite por el autor citado- solo son impugnables jurisdiccionalmente “(...) si hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente el fondo del asunto.” -art. 24, inciso 3º, del Decreto Ley No. 15.524- (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Procedimiento Administrativo” , Idea, Montevideo, 1997, muy especialmente págs. 55 a 61). Así pues, el citado art. 24 inciso 3º establece una limitante para la procesabilidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de los actos de procedimiento, por lo que, en caso de que éstos sean ilegítimos, por limitar sus efectos solo al procedimiento, esta clase de actos solamente pueden lesionar derechos o intereses a través del acto final. Por ello, si hubieran sido ilegítimos y dicha ilegitimidad revistiera trascendencia, se hará valer en la impugnación del acto final definitivo, como vicio de procedimiento (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, op. cit., p. 60). Último párrafo que aplica perfectamente al caso de autos. En consecuencia, consideran la Sras. Ministros, Dras. Selva Klett y Nilza Salvo, que la porción del acto por la cual se dispusiera la iniciación del sumario no resulta , en tanto acto por antonomasia de procedimiento, impugnable ante esta jurisdicción . En cambio, consideran que las medidas provisionales sí resultan procesables. (véanse en este sentido las sentencias No. 356/2020, 719/2020, 237/2021, 67/2022 y 87/2022, entre otras). V) En tanto, el Sr. Ministro, Dr. William Corujo y este redactor adhieren a la concepción que considera que tanto el acto que dispone el inicio del sumario como las medidas provisionales que en esta se dispongan resultan procesables. En definitiva, y sin dejar de reconocer la complejidad de la cuestión, para estos Ministros cabe revalidar lo expresado por buena parte de la doctrina publicista reseñada en el Considerando II) ut supra, como también lo expresado en la sentencia No. 20/2006 , en la cual se consignó: “(…) el Tribunal , (…), adhiere a la tesis de la procesabilidad del acto administrativo que dispone la instrucción de un sumario en el ámbito de un proceso disciplinario. No sólo porque un acto de tal naturaleza puede tener contenidos que excedan el simplemente instrumental , sino también porque no se puede decidir como cuestión formal lo que es en realidad una cuestión de mérito, aunque con ello no se resuelva el objeto principal. Como es de principio, deberán existir motivos que justifiquen razonablemente la medida adoptada , que además deberá ser idónea para lograr su fin legítimo: determinar la responsabilidad del funcionario involucrado, su grado de participación en la comisión de la falta que se le imputa, y en su caso, la eventual aplicación de la sanción correspondiente (Dec. 500/91, art. 183).” (la negrilla y el subrayado no están en el original). VI) Formuladas estas precisiones, se procederá al examen del fondo del asunto, analizando los distintos agravios formulados por la actora. En primer lugar, cabe referirse al vicio de forma por el cual se argumentó que la falta de vista previa al inicio del sumario con medidas preventivas impidió a la accionante ejercer su derecho de defensa. No le asiste razón a la demandante. En términos mutatis mutandis , cabe remitirse aquí a la sentencia No. 643/2018 , en cuanto consignó: “(…) es el sumario administrativo donde corresponde hacer efectivo el principio general del debido proceso, consagrado en el artículo 66 de la Constitución de la República y no en una instancia anterior. Acceder a la petición de la actora, conferir vista y en su caso producir prueba de descargo (en caso contrario, qué utilidad práctica tendría la sola vista) implicaría trastocar las cosas, vaciando de contenido el sumario y, en definitiva, desnaturalizando la esencia de ambos institutos. En este orden de ideas, y sin pretender pecar de excesivo formalismo, ha de verse que, en realidad, antes de la decisión de instruir sumario, constan antecedentes en donde luce la investigación del caso y las conclusiones del instructor al respecto, conclusiones que podrá compartir o no la autoridad encargada de adoptar resolución. El derecho a defenderse, supone la iniciación de un procedimiento en contra de determinada persona, con la articulación de los cargos que se le atribuyen, y esto recién quedó configurado con el acto administrativo que dispone la instrucción de un sumario. También constituye derecho de los administrados que las actuaciones administrativas tengan un cierto orden objetivo, aplicable en todos los casos y que, en cada procedimiento, se cumplan con las finalidades para el cual éste ha sido instituido. Sin dudas que la investigación administrativa y el sumario son procedimientos interrelacionados, pero no debe perderse de vista que son procedimientos distintos, con objetivos y propósitos diferentes, como se explicitara supra, siendo éste el principio orientador a la hora de resolver asuntos como el presente.” (la negrilla no está en el original). Dicho de otro modo: “(…) en tanto el sumario administrativo es el procedimiento tendiente a determinar o comprobar la responsabilidad de los funcionarios imputados de la comisión de falta administrativa, va de suyo que, constatada la existencia de presuntas irregularidades, era de precepto para la Administración abrir el sumario, donde se verá la responsabilidad concreta del funcionario imputado. Y será en su transcurso que corresponda hacer efectivo el principio general del debido proceso en materia administrativa (art. 66 de la Constitución).” (sentencia No. 475/2012) (la negrilla no está en el original). En segundo término, cabe desestimar el planteo de la actora que apuntó a que la medida de suspensión preventiva y retención de la mitad de sus haberes resultó excesiva y arbitraria , ya que no estableció durante qué plazo, lo que obsta la defensa y control de la Administración. Al respecto, basta con la simple lectura de la Resolución impugnada para advertir que el sumario se dispuso “(…) con suspensión preventiva por el plazo de seis meses y descuento de mitad de haberes (…)”. Por lo demás, la suspensión en el cargo y la correlativa retención de haberes se aplicó dentro del límite establecido en el artículo 29 del Decreto Nº 222/2014, extremo que surge acreditado de los antecedentes (véase la Resolución obrante de fs. 232 vto. a 233, en carpeta rosada de 289 fojas, A.A.). En tercer lugar, tampoco procede el agravio por el cual se sostiene que, si bien es una medida cautelar, constituye una sanción previa e injustificada que causa perjuicios económicos y morales. Como se explicitó en sentencia No. 365/2020: “La suspensión preventiva no se trata de una sanción disciplinaria en sí misma considerada, sino que se trata de una medida cautelar de carácter provisional, tal como lo sostiene unánime doctrina y jurisprudencia (Conf. SAYAGUÉS LASO, Enrique; “Tratado de Derecho Administrativo”, pág. 335, y Sentencias N° 219/2013, 665/2013, 679/2013, 49/2018, entre otras). La resolución resistida, además de decidir instruir sumario a la actora, dispuso su suspensión preventiva y la retención de medios sueldos. El contenido de dicho acto no configura ni implica una sanción al funcionario, tal como erráticamente postula la accionante. En tal sentido, ha dicho el Tribunal: “El acto en examen no impone una sanción al actor, sino que el jerarca del servicio, en ejercicio de facultades reglamentarias, lo suspende provisoriamente hasta que la decisión que concluya el sumario establezca lo que corresponda. Entonces, dicha suspensión preventiva no es en sí misma una sanción disciplinaria, sino ontológicamente, una medida cautelar (precautoria), de suyo provisoria, por la cual la Administración aleja momentáneamente a un funcionario (con un tope temporal establecido normativamente) en una medida instrumental que, además, como señalara SAYAGUES LASO y lo consigna el Decreto 500/91 (hecho suyo por la Comuna demandada según Resolución 05/94 de la Junta Departamental de Cerro Largo), tiene precisos límites temporales, como viene de adelantarse (“Tratado de Derecho Administrativo”, t. I, ed. 1963, págs. 335/336, No. 196; y Nota 4 al pie de la pág. 335) (v. arts. 187 inc. 3º y 188, Decreto 500/91)” (Conf. Sentencia Nº 760/1996). Más recientemente, ha sostenido la Sala que “la medida de suspensión con retención de haberes adoptada, no constituye una sanción, sino una medida cautelar que se encuentra acotada temporalmente por su propia naturaleza accesoria, esto es, su vida está vinculada a la duración del procedimiento sumarial en el que está inserta” (Conf. Sentencia Nº 679/2013). En función de lo expuesto, no resultan aplicables al acto atacado las normas y principios del derecho sancionatorio, sino aquellas reglas relativas a las medidas cautelares o preventivas .” (la negrilla no está en el original). En cuarto término, no se aprecia ninguna violación al principio de verdad material. Y el hecho que se alegue que no existió intención de perjudicar a la Administración y que se cumplieron tareas aun fuera de horario no enerva que, ante la presunta comisión de graves irregularidades en el servicio por parte de la actora se ordenara la instrucción de un sumario con medidas preventivas. El MSP, con los elementos probatorios reunidos en la fase de investigación administrativa encontró razones suficientes para disponer la realización de un sumario administrativo con medidas preventivas a la actora. En quinto lugar, no cabe acoger el agravio por carencia de motivación respecto de la fundamentación de las medidas preventivas dispuestas, que como se desprende del acto y de sus antecedentes, obedeció a la gravedad de las irregularidades que prima facie le fueron imputadas a la actora. Como explica Cajarville, “ Si existieran motivos suficientes para imputar razonablemente a un funcionario la comisión de una falta administrativa (art. 169), se dispondrá un sumario administrativo , que es el procedimiento tendiente a comprobar la comisión de la falta y determinar la responsabilidad del funcionario imputado (art. 183). (…) Si no existieran motivos que (…) permitan razonablemente imputar una falta a un funcionario, esa resolución estará viciada en los motivos y será por ende ilegítima” (Conf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Procedimiento administrativo en el Decreto 500/991”, ediciones Idea, Montevideo, 1997, p. 66) (la negrilla no está en el original). Pues bien, de la lectura atenta de la reseña de hechos, pruebas y derecho fundante realizada por la instructora de la investigación administrativa (fs. 125 a 126, A.A.), y el Director del Departamento de Asesoría Legal del MSP (fs. 127 a 128, A.A.), como también de la fundamentación del propio acto impugnado (Resultandos I) y II) y Considerandos I) y II) (fs. 131 a 131 vto., A.A.), se desprende, sin hesitaciones, que la decisión de instruir sumario con medidas preventivas se encuentra suficientemente fundada. Normativamente, el artículo 29 del Decreto Nº 222/2014 dispone en sus primeros tres incisos: “Al decretarse un sumario, el Jerarca nombrado en el artículo anterior, deberá de acuerdo a la naturaleza de la falta, disponer la suspensión preventiva del o de los funcionarios imputados , dando cuenta de inmediato al Ministro. El plazo de la suspensión deberá ser cuantificado en atención a los hechos que motivaron el procedimiento. La misma llevará aparejada la retención de los medios sueldos correspondientes” (la negrilla no pertenece al texto original). En la especie, el sumario administrativo se dispuso ante la constatación preliminar de la existencia de “diversas irregularidades dentro y fuera del servicio, que se generan en el registro de asistencia realizado por la funcionaria (…)” (Resultando II), fs. 181, A.A.). En concreto, en el curso de la investigación administrativa se detectó, mediante el cruzamiento de prueba documental, que la actora superponía el horario de trabajo correspondiente a su cargo público con el horario de su trabajo en una institución privada (Médica Uruguaya). De ello se desprende, pues, la existencia de elementos de convicción suficientes sobre la comisión de una falta administrativa y su eventual entidad, todo lo cual justifica la medida dispuesta por el acto impugnado. En último análisis, cabe desestimar las causales de desviación, exceso y desviación de poder genéricamente invocadas, sin ninguna argumentación específica sobre el caso concreto (la demanda se limita a una mera transcripción de sentencias y definiciones doctrinales), lo que podría entenderse que encuadra en un supuesto de infundabilidad del agravio (artículo 59 numerales 5) y 6) del Decreto-Ley Nº 15.524). Como explica Valentín: “De este modo se consagra la carga de afirmación categórica y la llamada teoría de la sustanciación, cuyo fundamento último es el adecuado ejercicio de defensa para el demandado y la delimitación de los límites del Tribunal al dictar sentencia, sin perjuicio de la regla iura novit curia, de alcances siempre discutidos” (Cf. Gabriel Valentín, “El proceso de anulación de los actos administrativos”, 1ª edición, junio de 2022, FCU, p. 63) (la negrilla no está en el original). Sin perjuicio de ello, aun con una interpretación amplia, igualmente se impone el rechazo de dichas causales. Al respecto, conviene recordar que el Tribunal ha señalado en múltiples fallos que “según CASSINELLI y CAJARVILLE- desviación de poder existirá siempre que el “fin querido” por la Administración, apreciado subjetivamente, no coincida con el “fin debido” impuesto por las reglas de derecho ; abuso de poder existirá toda vez que lo dispositivo no sea objetiva y cuantitativamente adecuado a los motivos, o no sea objetiva y cuantitativamente idóneo para el fin debido, eso es, toda vez que el resultado final coincida con el fin debido, pero para lograrlo "hubiera sido suficiente una medida de menor gravedad, dosificación o cuantía" y el exceso de poder “existirá cuando lo dispositivo no sea objetiva y cualitativamente adecuado a los motivos, o no sea objetiva y cualitativamente idóneo para el fin debido; en tal caso, objetivamente, no han existido motivos para actuar como se ha hecho, o no se ha perseguido el fin debido” (CASSINELLI MUÑOZ, Horacio. Derecho Público, Montevideo, F.C.U. 2009, p. 415; CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Sobre Derecho Administrativo T II. Montevideo FCU. 2012, p. 80).” (sentencias No. 876/2017, 592/2018, 695/2018, 164/2019, 485/2019, 6/2020, 66/2020, 79/2020, 99/2020, 249/2020, 301/2020, 317/2020, 223/2021, 4/2022 y 123/2022, entre otras) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En el casus, nada de ello se verifica desde que no surgen suficientemente probadas las causales de desviación y abuso de poder , siendo carga de la accionante acreditar su existencia (artículo 104 del Decreto - Ley No. 15.524 y artículos 283, 284, 313, 329, 330 y 331 del CPC). (sentencias No. 519/2006, 540/2012, 130/2016, 223/2021, 4/2022 y 123/2022, entre otras). VII) En definitiva, las distintas posiciones y fundamentos desarrollados en los numerales precedentes determinan que deba desestimarse la presente demanda de nulidad, declarando no procesable la porción del acto que dispuso la instrucción del sumario administrativo (postura de la mayoría compuesta por los Sres. Ministros, Dres. Luis Simón, Selva Klett y Nilza Salvo) y confirmando la fase del acto que impuso las medidas provisionales de suspensión preventiva y descuento de la mitad de los haberes por el plazo de seis meses (posición de la mayoría conformada por los Sres. Ministros, Dra. Selva Klett, Nilza Salvo, William Corujo y el redactor) (véase en similar sentido la reciente sentencia No. 67/2022). Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución. FALLA : Desestímase la demanda de nulidad, declarando no procesable la porción del acto que dispuso la instrucción de sumario administrativo y confirmando la fase que impuso la suspensión preventiva con descuento de la mitad de los haberes. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).