Sentencia Definitiva N° 565/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 1º de setiembre de 2022 No. 565 VISTA : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “ACOSTA ABREU, SUSANA con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE ROCHA. Acción de Nulidad”. (Ficha No. 596/2020). RESULTANDO : I) En este proceso, la actora Susana ACOSTA ABREU, dedujo pretensión anulatoria contra el acto administrativo No. 001595/2020 dictado el 4 de agosto de 2020 confirmatorio de la Resolución No. 001253/2020 dictada el 24 de junio de 2020 por la Intendencia Departamental de Rocha en que se resolvió su destitución por la causal “ineptitud moral” (fs. 375 - 376 de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria relató que hasta el dictado del acto que se procesa era la Secretaria de la oficina de la Junta Local de Punta del Diablo. En dicha dependencia, también se desempeñaba la Sra. Cristina HERNÁNDEZ, quien igualmente fuera destituida. Indicó que con el fin de investigar 15 o 17 hallazgos de acciones de dada de baja de recibos y de mantenimiento de facturas -que al entender de la División Auditoría Interna no tenían fundamento- se resolvió apartarla de su cargo. Posteriormente, se le inició un sumario que, a la postre, culminó con el acto sancionatorio que la destituye y se cuestiona en estos obrados. Afirmó que no surge de la investigación realizada, ninguna persona física ni jurídica que se pueda identificar como supuesta beneficiaria de una defraudación tributaria. A su vez, adujo que tampoco está probado que ella se haya beneficiado con esas acciones, ni que haya perjuicios para la Intendencia. Indicó que las acciones de anulación de recibos y dada de baja de facturas constatada, se relaciona con comercios de temporada, instalados en locales que se alquilan durante el verano, siendo que, la mayoría de los comercios es muy común que desaparezcan al término del período. Precio que, a la siguiente temporada es preciso habilitar locales comerciales que figuran con deudas que impiden una nueva habilitación a nuevos usuarios. Se agravió por entender que la investigación llevada a cabo no fue exhaustiva, ni suficientemente documentada. A su vez, -se agravió- por cuanto, al momento de efectivizarse el inventario, el arqueo de caja y la incautación del contenido de las computadoras de la Junta de Punta del Diablo, ella no estaba presente, ni había sido notificada, por lo que se vio impedida de controlar, explicar, presentar descargos acerca de la sinrazón de los cargos que se le imputan. Reiteró que al no permitírsele acceder a la documentación respaldante de los movimientos informáticos que resguardan una supuesta maniobra fraudulenta de la cual se la responsabiliza, se le cercenó su derecho de defensa. A su vez, adujo que se omitió conferírsele vista del Acta de Arqueo, así como de la audiencia de apertura de valores del 10 de mayo de 2018, lo que vulnera -a su entender- el debido proceso. Por otra parte, esgrime como agravio el hecho de que no se haya llevado a cabo un arqueo, por lo que considera que no puede sostenerse válidamente que exista un faltante de $410.270 y 175 UR. Al respecto, afirmó que durante el procedimiento sumarial no logró probarse el faltante de dinero, ni el perjuicio de las arcas municipales, ni menos aún el indebido provecho personal o de terceros en desmedro del erario público. Destacó que la causal “destitución moral” no está prevista en la Constitución, lo que vicia de nulidad el acto, por constituir una persecución inadmisible. En definitiva, bregó por la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Como cuestión previa, adujo que en la medida que la pretensión de la parte accionante fue dirigida contra el acto que resolvió la impugnación contra el acto principal, más no contra éste, debe rechazarse la demanda, por cuanto el impugnado no ocasiona afectación a derecho o interés alguno de la actora. Indicó que existen conceptos del derecho penal que exigen la tipicidad de los delitos, que no son trasladables al caso de las faltas administrativas. Por otra parte, adujo que se realizó una auditoría interna de la que surgió la información que derivó en el sumario administrativo. La auditoría se realizó cuando la funcionaria no estaba aún imputada, por lo que además de no corresponder su participación, el habérsela dado, habría importado implicar a una persona en una actuación administrativa sindicándola como sospechosa sin que existiera convicción de la existencia de alguna falta y sin haberse formado la voluntad administrativa orientada a investigarla bajo la presunción de la comisión de alguna irregularidad. A su vez, indicó que, una vez iniciado el sumario, la actora gozó de las garantías establecidas en el Decreto 500/991, en particular la vista de precepto, habiéndose respetado a cabalidad el debido procedimiento. Finalmente, controvirtió la objeción referida a la identificación de la causal de destitución, restándole relevancia a la denominación utilizada mencionada “ineptitud moral”. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 9043/2020 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 38, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 387 fojas). V) Las partes alegaron por su orden (fs. 41 - 45 y fs. 48 - 50, respectivamente) VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 629/2021, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 53 - 57). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 59). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). Mediante la Resolución No. 1253/2020 dictada el 24 de junio de 2020 por el Intendente Departamental de Rocha se resolvió destituir a la accionante por ineptitud moral para el desempeño del cargo (fs. 352 - 353 de los A.A.). Dicho acto fue notificado a la accionante el 7 de julio de 2020 (fs. 353 de los A.A.), quien lo resistió el 17 de julio de 2020 mediante la interposición de los recursos de anulación y revocación (fs. 365 – 387 de los A.A.). En virtud de lo dispuesto por el artículo 317 de la Constitución, el recurso que correspondía interponer era el de reposición. Sin perjuicio de ello, la Corporación entiende que el error en la adecuada designación del recurso aplicable no impide la sustanciación del presente accionamiento, dada la incuestionable voluntad de formular la impugnación mediante la interposición del recurso administrativo y la clara identificación de la decisión que se resiste. Por Resolución No. 001595 de fecha 4 de agosto de 2020 el Intendente de Departamental de Rocha resolvió desestimar la impugnación interpuesta (fs. 375 – 376 de los A.A.) siendo notificada la actora el 6 de agosto de 2020 (fs. 376 de los A.A.). La demanda anulatoria fue deducida el 5 de octubre de 2020 (nota de cargo fs. 15 infolios). II) Como se señalara, la demanda anulatoria se dirigió contra el acto administrativo No. 001595/2020 dictado el 4 de agosto de 2020 confirmatorio de la Resolución No. 001253/2020 dictada el 24 de junio de 2020 por la Intendencia Departamental de Rocha en que se resolvió su destitución por la causal “ineptitud moral” (fs. 375 - 376 de los A.A.). En la especie, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 60º, 1er párrafo del Dto. Ley No. 15.524: “Aun cuando el promotor aluda al acto confirmatorio con el que hubiera concluido la vía administrativa, la demanda se entenderá siempre dirigida contra el acto originario creador de la situación de perjuicio que se invoca en el reclamo anulatorio”. III) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. A raíz de un pedido efectuado por el Gobierno Departamental de Rocha a la División Auditoría Interna de dicha comuna, ésta División llevó a cabo una revisión del sistema de facturación utilizado en la Junta de Punta del Diablo durante el año 2016 al 14 de marzo de 2018 inclusive. (Fs. 2 de los A.A.). Así las cosas, en cumplimiento de tal solicitud, con fecha 22 de marzo de 2018 la Auditoría Interna elaboró un informe de Actuación, en el que, en lo medular, constató: “(…) la recaudación de la Junta de Punta del Diablo no es íntegra, dado que existió un manejo irregular de los fondos recaudados, constatándose la anulación de 17 recibos cobrados en efectivo por un monto total de $ 410.270, dando de baja la deuda a través de acciones de mantenimiento en el Sistema de Tributos sin un aparente fundamento o sin una referencia documental clara que valide el procedimiento realizado”. Se adjuntó documentación respaldante. (Fs. 2 a 12 de los A.A.). Como consecuencia de ello, el Intendente Departamental de Rocha dispuso la realización de un sumario administrativo a la actora y a otra funcionaria que se desempeñaba en la misma Junta, a efectos de determinar la existencia de responsabilidad disciplinaria en los hechos constatados y en su caso, el grado de la misma. Asimismo, se dispuso la suspensión preventiva en el desempeño del cargo por el término de 180 días con retención del 50% de los haberes (fs. 13 - 14 de los A.A.). El 13 de abril de 2018 se tomó la declaración a la actora, a la otra funcionaria sumariada, Sra. HERNÁNDEZ, a la Cra. Jacqueline BENÍTEZ, al funcionario Washington MONTES DE OCA, quien cumple funciones en la Subdirección de Hacienda y al Sr. Rubén HERNÁNDEZ, técnico en la Asistencia al Usuario, mesa de ayuda de la División Sistemas. (Fs. 37 y ss. de los A.A.). La instructora sumariante, Dra. Verónica VERÓ, solicitó una prórroga para la instrucción del sumario, en función de la cuantiosa prueba que aún restaba por diligenciar (fs. 109 de los A.A.). Seguidamente, luce un Informe Complementario en el cual se concluyó en la falta de integridad de los recibos oficiales en poder de la Junta de Punta del Diablo, constatándose el faltante de 20 recibos oficiales. Se constató la realización de 9 acciones de Mantenimiento de Facturas cancelando deuda por un monto de 175 UR. (Fs. 110 y ss. de los A.A.). A fs.119 de los recaudos allegados, surge la apertura de valores por la División Auditoría, procediéndose a realizar la apertura del paquete proveniente de la Junta de Punta del Diablo. Éste se encontraba en malas condiciones (ocasionadas por la humedad del lugar donde se encontraba archivado), siendo imposible realizar el arqueo de valores, el cual se postergó. Se tomó nuevamente declaración a la actora y a la otra funcionaria sumariada, estando presentes sus letrados patrocinantes (fs. 187 de los A.A.). Con fecha 12 de diciembre de 2018 se expidió la instructora sumariante, quien en lo medular concluyó: “Se ha comprobado respecto de las funcionarias, una conducta violatoria de los deberes funcionales. Incurrieron en una maniobra ilícita traducida en abuso de función. Las situaciones irregulares detectadas tienen similares o iguales características, independientemente del usuario que aparece como autor. (…) Se desplegó por ambas una conducta reñida con las disposiciones legales y administrativas, y lo que hicieron en el cumplimiento de sus funciones, lo que lo hace más grave. (…) La configuración de la conducta que resultó probada, lo cual es relevante también desde el punto de vista penal, hace que las funcionarias Acosta y Hernández sean ineptas para el desempeño de la función pública”. (Fs. 216 y ss. de los A.A.). Posteriormente, se tomó declaración a la funcionaria SAN MARTÍN, oficinista en el Departamento General de Hacienda (fs. 253 de los A.A.) y al Sr. BARREIRO, Director de División Sistemas (fs. 276 de los A.A.). A fs. 285 de los antecedentes, se volvió a expedir la instructora sumariante concluyendo que no emergen nuevos elementos que permitan concluir de forma diversa a lo informado oportunamente. Se dio vista de las actuaciones a la actora, la que la evacuó en los términos lucientes a fs. 297 y siguientes de los recaudos allegados al proceso. Tras expedirse la Asesoría Letrada (fs. 325 de los A.A.), el Tribunal de Cuentas, en sesión de fecha 21 de agosto de 2019, arribó a la conclusión de que ambas funcionarias han incurrido en falta administrativa grave, por lo que la sanción propuesta se ajusta a Derecho. A fs. 339 de los antecedentes, surge la resolución de 19 de febrero de 2020, por el cual la Intendenta Departamental de Rocha resolvió dar por concluido el sumario dispuesto y solicitar a la Junta de Rocha la anuencia a los efectos de proceder la destitución de ambas funcionarias. Finalmente, mediante el dictado de la Resolución No. 001253/2020 de fecha 24 de junio de 2020 la Intendente Departamental de Rocha resolvió destituir a la accionante, así como también a la funcionaria HERNÁNEZ. (Fs. 352 – 353 de los A.A.). IV) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, compartiendo lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) Sobre la alegada vulneración del debido procedimiento. El primero de los agravios esgrimidos por la accionante, refiere a que durante el procedimiento seguido no se respetaron las garantías del debido proceso. A su entender, el hecho de que no se le haya notificado ni permitido estar presente al momento de efectivizarse el inventario, el arqueo de caja y realizarse la incautación del contenido del sistema informático previsto en la Junta de Punta del Diablo, cercenó su derecho de defensa. El agravio no es de recibo. A juicio del Tribunal, resulta razonable que la Intendencia, a los efectos de la necesidad de preservar los elementos probatorios, dispusiera que al momento de realizarse las diligencias señaladas por la actora no se le haya dado noticia en forma previa, en virtud de la cautela que debe orientar su actuación. Por otra parte, los vicios procedimentales que la reclamante invoca no supusieron una conculcación del derecho de defensa. En efecto, tal como se reseñara en el Considerando III) del presente fallo, a lo largo del procedimiento sumarial le fueron concedidas varias vistas a la actora, las que fueron evacuadas oportunamente (fs. 233 y ss. y 297 y ss. de los A.A.), ocasión en las cuales consideró y controvirtió todos los documentos incorporados y ofreció prueba que fue diligenciada. En lo que refiere al transcurso del resto del procedimiento, se advierte que, oportunamente, se requirió pronunciamiento al Tribunal de Cuentas, en virtud de la comisión de irregularidades administrativo- contables en el manejo de fondos públicos, pronunciándose a través de Resolución No. 40/2020 y señalando que la actora (junto con la otra funcionaria sumariada) incurrió en falta administrativa grave y que la sanción propuesta es ajustada a Derecho (fs.330 y ss. de los A.A). Asimismo, se requirió anuencia a la Junta Departamental de Rocha (fs.344- 345 de los A.A.), transcurriendo el plazo con el que contaba para pronunciarse, por lo que la destitución se consideró ejecutoriada (art.19, num.7º, Ley No. 9.515). De manera que, tras el examen detenido de las actuaciones, el Tribunal arriba a la conclusión de que las garantías del debido proceso fueron observadas cabalmente, que el derecho de defensa de la promotora no se vio conculcado de modo alguno, no habiendo ningún reproche que incriminarle a la Administración en tal sentido. VI) Sobre el fondo del asunto. En cuanto al meollo del asunto, la promotora sostiene que la Administración no logró probar en forma fehaciente la maniobra fraudulenta que se le imputa, ni el faltante de dinero, ni el perjuicio de las arcas municipales, en desmedro del erario público. A juicio del Tribunal, el agravio tampoco es de recibo. La actora, Susana ACOSTA, era Secretaria de la Junta de Punta de Diablo y, por tanto, la encargada del control de que los debidos procedimientos se verificaran. De los antecedentes administrativos surge abundante prueba diligenciada que demuestra que la accionante incurrió en desviaciones dolosas en su modo de proceder, generando una defraudación a la Administración en beneficio propio o de terceros. A saber. A partir de la Auditoría Interna llevada a cabo se pudo visualizar en el Sistema Informático un número significativo de acciones sin explicación ni justificación alguna. Las acciones detectadas son de anulación de recibos emitidos y posterior acción de mantenimiento de facturas. Es decir, se llevaba a cabo el cobro en efectivo de una deuda por tributos, se emitía el correspondiente recibo que era entregado al contribuyente. Sin embargo, posteriormente, se anulaba el recibo entregado y se daba de baja la deuda en el sistema a través del procedimiento “mantenimiento de facturas”. Dichos procedimientos implican en todos los casos un manejo irregular de la recaudación, habiéndose comprobado que durante el período investigado (2016 a marzo de 2018) se anularon 17 recibos cobrados en dinero efectivo por un total de $410.270, dándose, como se dijera, de baja los adeudos en forma manual, mediante el mecanismo “mantenimiento de facturas”. Las operaciones de anulación de facturas aparecen realizadas, en su mayoría, por el usuario SACOSTA (parte actora), existiendo algunas otras operaciones realizadas por el usuario MHERNÁNDEZ (la otra funcionaria que, tras ser sumariada, también resultara destituida). (Cfme. surge en el informe 217 de los A.A.). De la ampliación de la pericia contable resultó el faltante de 20 recibos oficiales. Sumado a ello respecto de dos recibos no fue posible verificar su numeración por faltar el reporte de Caja del mes de setiembre de 2017, lo cual constituye también una irregularidad. Fueron encontradas cobranzas con emisión de recibos oficiales los cuales fueron anulados por motivos que se hacen constar en el Sistema (“no imprimió”, “no corresponde”, “se ingresó por error”). En correlación con dichas acciones de cobranza y posterior anulación se encontraron acciones que cancelan la deuda del contribuyente diferente al cobro, como es la acción de mantenimiento de facturas. Asimismo, surgió acreditado que aún en los casos en que la constancia es “no imprimió”, no existen registro de pagos posteriores por tales conceptos, en ningún caso se generó información en el Sistema que compruebe el ingreso efectivo de la cobranza; sin embargo, todos aparecen sin deuda, habiendo quedado registrada en el Sistema solamente la posterior acción de mantenimiento de facturas. Al tomársele declaración al funcionario Washington MONTES DE OCA, informó que en el mes de marzo de 2017, un contribuyente se presentó ante la Sección Habilitaciones Comerciales solicitando una constancia de “libre de deuda” , presentando para ello una fotocopia del recibo de pago de una habilitación comercial. Tras consultar en el Sistema, los funcionarios que lo atendieron advirtieron que dicho recibo había sido dado de baja, por lo que dicha deuda no figuraba efectivamente como paga. Ante la solicitud del contribuyente que se reclamara a la Junta de Punta del Diablo, se consultó a la actora, quien, tras informar que se habría tratado de un error, se hizo cargo del pago de la deuda. Textualmente, el testigo declaró: “Lo hablé con Susana Acosta que fue quien me atendió. Al otro día a primera hora me llama Susana Acosta a primera hora (SIC) y me informa que me va a pasar por mail el pago correspondiente al recibo anulado, lo cual hace. El pago era del mismo día. Me dice que no sabe cuál fue el error pero que se iba a hacer cargo del pago porque no quería comprometer al señor que quería el libre de deuda”. (Fs. 73 de los A.A.). A partir de la declaración de este testigo, se pudo constatar que la cobranza señalada había sido realizada el día 26 de diciembre de 2017 por el usuario SACOSTA (fs. 218 de los A.A.). La deuda ascendía a $39.320. La baja manual del adeudo fue realizada por el mismo usuario, dejando como descripción la constancia “se baja por ingreso errado”. Al ser interrogada sobre este punto, la promotora declaró: “De la Casa de Morita me llamó Montes de Oca de Tesorería y me comunicó que habían presentado un recibo para un certificado y que en la fecha del recibo no había recaudación y ante la sorpresa y el desconocimiento ingresé al local y pagué la deuda para que el contribuyente pudiera realizar la gestión con ese recibo. Estaba anulado. No figuraba deuda, mas estaba el recibo original en poder del contribuyente y lo pagué porque la responsabilidad es mía”. Preguntada por su asesor respecto a si informó a sus superiores, respondió: “No. Lo asumí y no lo informé”. (Fs. 219 – 220 de los A.A.). Asiste razón a la instructora sumariante cuando afirma que la actora no logró dar ninguna explicación lógica respecto de las operaciones practicadas en el Sistema Financiero. Existió de su parte, en todos los interrogatorios, una orfandad probatoria absoluta de argumentos que justifiquen en forma alguna la prescindencia de datos en el sistema y documentación en los registros. A su vez, del resto de la prueba recaudada, no surgen elementos que permitan justificar seriamente las falencias del procedimiento. De todo lo anterior, se desprende sin mayor dificultad que la actora incurrió en una conducta violatoria de los deberes funcionales, realizando una maniobra ilícita traducida en abuso de función, en beneficio propio o de terceros, siendo irrelevante que nadie se hubiera presentado como damnificado. El grosero apartamiento de los procedimientos a seguir en la ejecución de sus tareas durante un extenso lapso no conduce a otra cosa que a la confirmación de que se ha configurado a su respecto responsabilidad por falta grave, habiendo violado con su obrar los deberes de diligencia, lealtad a la Administración en el desempeño de sus funciones y el de observar una buena conducta civil y moral, lesionando el derecho a la Administración demandada a percibir los tributos. VII) Por su parte, huelga señalar que, a juicio de la Sala, la reprimenda impuesta no resulta desproporcional, irrazonable o excesiva al configurarse un grave incumplimiento de las obligaciones funcionales por parte de la accionante. VIII) En relación con la causal de destitución que la actora cuestiona, tampoco le asiste razón. No puede discutirse que, dentro del concepto de ineptitud que resulta tan amplio, ingresa una variante o modalidad, que es la “ineptitud moral” porque no existe en la norma constitucional ninguna distinción. No sólo la ineptitud para el desempeño del cargo (inidoneidad manifiesta) ingresa en esa amplia conceptuación que establece el texto constitucional. Sin perjuicio de ello, resulta claro que l a expresión usada no enerva la adecuación del procedimiento seguido. Se ha constatado una clara omisión al no haber actuado en la forma correspondiente y ello justifica la decisión tomada. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA: Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Salvo Dr. Marquisio (Sec. Letrado)