Sentencia Definitiva N° 563/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 1º de setiembre de 2022. No. 563 VISTOS : Para sentencia definitiva, es tos autos caratulados: ROMERO CARDOZO, JAVIER ESTIGUAR con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE CANELONES. Acción de nulidad” (Ficha No. 678/2019). RESULTANDO: I) Surge de fs. 2 que el 25 de octubre de 2019 el Sr. Javier Romero dedujo demanda de nulidad contra la Resolución Nº 19/03148 de fecha 10 de mayo de 2019, dictada por el Intendente Departamental de Canelones, que dispuso su d estitución por omisión a los deberes del cargo, artículo 275 numeral 5 de la Constitución de la República (fs. 290 A.A.). Reseñó los antecedentes del acto impugnado, e indicó que con fecha 16 de diciembre de 2016 se le inició Sumario Administrativo por haber sido procesado por aparentes actividades delictuales vinculadas a libretas de tránsito. Manifestó que el procedimiento instruido tuvo graves vicios formales y que se violentó el principio de presunción de inocencia , ya que no existió sentencia condenatoria en materia penal, a diferencia de lo que sostuvo la parte demandada. Sostuvo que tampoco se le permitió controlar la prueba diligenciada durante la instrucción sumarial, indicando que había solicitado escuchar las grabaciones en cuyo mérito la Administración dispuso el inicio del sumario y que no había podido acceder a las mismas, lo que lesionaba el principio del debido proceso. Señaló que también se había violado el carácter secreto del sumario porque los funcionarios municipales habían reci bido, por parte de la Dirección de Tránsito, una copia de las declaraciones en Sede Penal de todos los involucrados en el sumario. Agregó que no se había identificado la falta que se le imputó, ya que no se individualizó la fecha en que se habría realizado la mentada conducta, y que la Intendencia de Canelones había considerado elementos erróneos para el dictado de la resolución de destitución, afectando el principio de verdad material. Afirmó que no se había valorado adecuadamente la prueba de cargo y que se habían vulnerado las reglas de la sana crítica, resultando la enjuiciada violatoria de la regla de derecho, de lo que derivó que el actuar de la Administración había afectado la motivación del acto. Postuló que, según lo dispuesto por el artí culo 62 del Reglamento de Procedimiento Disciplinario, se había configurado la caducidad del sumario instruido por haber transcurrido dos años contados a partir de la Resolución que dispuso el inicio de la instrucción. Aclaró que, si bien dicha norma preveía la suspensión del plazo durante la tramitación de la revisión, el artículo 59 de dicho cuerpo normativo establecía que la revisión debía cumplirse en un plazo máximo de 45 días. Concluyó que se había actuado con desviación de poder por la falta de fundamentación del acto, lo que constituía arbitrariedad. En definitiva, solicitó el amparo de la demanda. II) A fs. 14, el 5 de diciembre de 2019 la representante de la demandada contestó la demanda incoada. Consideró que la resolución impugnada era acorde a derecho y se había dictado con todas las garantías del debido proceso, sin vicios formales ni ilegitimidades que la inficionaran. Indicó que del sumario surgía la responsabilidad del funcionario en los hechos y que de las actuaciones no se des prendía restricción alguna al derecho de defensa del actor, que había solicitado el diligenciamiento de la prueba que entendió pertinente y a la que se hizo lugar de acuerdo al Manual de Procedimiento Disciplinario y al Reglamento General de Actuación Administrativa. Respecto a las “escuchas de audios” , afirmó que no se encontraban en poder de la Intendencia, sino agregadas en el expediente penal, y que en el expediente sumarial obraba testimonio de aquél con la transcripción del contenido de las escuchas, a lo que siempre tuvo acceso el actor. Agregó que no hubo rechazo de un medio de prueba, y que las actuaciones eran elocuentes y demostraban una activa participación en el control y desarrollo del sumario por parte del funcionario. Adujo que surgió probada la responsabilidad de Romero que, en el desempeño de sus funciones, recibía dinero a cambio de facilitar la obtención de libretas de conducir autos y motos, conducta que era concertada con otros funcionarios y particulares. Controvirtió que se hubiera vulnerado el secreto de sumario, en tanto los testigos manifestaron que sus declaraciones no fueron influenciadas por el conocimiento informal de ciertos aspectos diligenciados en Sede Penal. Sostuvo que la instrucción del sumario se realizó dentro de los tiempos reglamentarios, no configurándose caducidad ya que se inició con la Resolución Nº 16/07992 de fecha 16 de diciembre de 2016, el 9 de octubre de 2018 se dictó resolución disponiendo la revisión del sumario, y el 21 de diciembre de 2018 la Re solución Nº 18/08765 lo dio por concluido. En definitiva, solicitó se desestimara la demanda impetrada. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra certificada a fs. 81. IV) Alegaron las partes por su orden: la actora a fs. 84 y ss. y la demandada a fs. 92 y ss. V) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen Nº 145/2022 que obra de fs. 97- 102 vta., aconsejando confirmar el acto impugnado. VI) Se llamó para sentenci a, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Se han acreditado los extremos legales requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley N°15.869) par a el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, se demanda la nulidad de la Resolución Nº 19/03148 de fecha 10 de mayo de 2019, dictada por el Intendente Departamental de Canelones, que destituyó al actor por omisión a los deberes del cargo, artículo 275, numeral 5 de la Constitución de la República (fs. 290 A.A.). Contra dicha decisión, notificada personalmente al funcionario el 24 de mayo de 2019 (fs. 291 de los A.A.), interpuso en tiempo y forma recurso de reposición (el 31 de los mismos mes y año - fs. 28 a 31 documentación en 288 fs.). Por Resolución Nº 19/06494 de fecha 13 de setiembre de 2019, dictada por el Intendente de Canelones, no se hizo lugar al recurso de reposición (fs. 41 y 42 documentación en 288 fs.), la que fue notificada el 16 de octubre del mismo año (fs. 46 ibídem). Finalmente, la demanda de nulidad fue introducida en tiempo útil (el 25 de octubre de 2019 - nota de cargo a fs. 11). II) El Tribunal, en decisión adoptada por u nanimidad y coincidiendo con el dictamen del Sr. Proc urador del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará el planteo anulatorio impetrado en mérito a los fundamentos que se desarrollan en los siguientes numerales. III) Emerge de los antecedentes allegados al proceso que el 24 de noviembre de 2 016, por Decreto No. 4783/2016, el Juez Letrado de 1era. Instancia en lo Penal y de Adolescentes de las Piedras de 2° Turno dispuso el procesamiento con prisión del actor, junto con otros funcionarios de la Intendencia demandada, y de particulares (fs. 4 a 6 de los A.A). Se le tipificó la presunta comisión de un delito de asociación para delinquir en calidad de autor, en concurrencia fuera de la reiteración con reiterados delitos de cohecho calificado en calidad de autor. Los hechos atribuidos al actor -que se desempeñaba como Jefe de Inspectores de Tránsito de la Intendencia de Canelones - fueron que recibía dinero por intermedio de un gestor (Luis MORALES) a los efectos de que se otorgara a los solicitantes de libretas de conducir un resultado favorabl e en el examen práctico de manejo, sin que el mismo se realizara (Sentencia Interlocutoria N° 4803/2016 de 26/11/2016, expediente IUE 170 -614/2016 a fs. 10 y ss. A.A). Por Resolución Nº 16/07992 de fecha 16 de diciembre de 2016, dictada por el Intendent e de Canelones, se resolvió instruir Sumario Administrativo con separación del cargo y retención total de haberes al Sr. Javier ROMERO CARDOZO (fs. 44 A.A. en 1676 fs.). Por Resolución Nº 18/06923 del 12 de octubre de 2018 del Intendente de Canelones se dispuso la revisión del sumario administrativo al actor en virtud que no se han cumplido con los requisitos formales no procedimentales del debido proceso (fs. 49 A.A.), siendo notificada al actor el 17 de octubre de 2018 (fs. 54 A.A.). Con fecha 4 de d iciembre de 2018, la instructora sumariante se pronunció mediante informe glosado a fojas 1649 y ss. A.A., indicando que la revisión del sumario se había realizado con todas las garantías del debido proceso, notificando todas las instancias al funcionario y a su abogado patrocinante, y concluyó en la existencia de prueba suficiente que permitía calificar a la falta cometida con la calificación de “Falta Gravísima” en violación a diversos artículos del Estatuto del Funcionario de la Intendencia de Canelones que citó. Se otorgó vista de las actuaciones al sumariado (fs. 1660 A.A.) que la evacuó solicitando el diligenciamiento de prueba en los términos de fs. 1664 y siguientes de los antecedentes administrativos. Por informe jurídico de fecha 19 de diciembre de 2018, el Dr. Nelson Peralta analizó los descargos presentados y afirmó que el diligenciamiento de las probanzas solicitadas era inconducente a los efectos peticionados, concluyendo que no surgían elementos que pudieran modificar el informe final de fecha 4 de diciembre de 2018 (fs. 1670 a 1672 A.A.) Con la misma fecha, la Directora de la División Sumarios, Dra. Rossana García, en informe dirigido al Intendente Municipal, compartió la calificación realizada por los sumariantes y sugirió la sanción prevista en el artículo 41, numeral 3 (Destitución) del Estatuto del Funcionario Municipal (fs. 1673 a 1675 A.A.). Por Resolución Nº 18/08765 del 21 de diciembre de 2018 del Intendente de Canelones se resolvió dar por concluida la revisión del sumario y, enviar las actuaciones a la Junta Departamental a fin de solicitar la venia para proceder a la destitución del funcionario por la causal de omisión de los deberes del cargo artículo 275 , numeral 5º de la Constitución de la República (fs. 61 y 62 A.A.), la qu e se notificó al actor el 8 de febrero de 2019 (fs. 68 A.A.). La Junta Departamental de Canelones por Resolución 0155/019 de fecha 9 de abril de 2019 concedió la anuencia a la Intendencia para proceder a la destitución del sumariado (fs. 272 a 274 A.A.). Finalmente, obra a fs. 290 de los antecedentes administrativos la Resolución del Intendente Departamental de Canelones de fecha de 10 de mayo de 2019, que es la que se impugna en el presente. IV) El Tribunal, en su actual integración, tuvo oportunidad de analizar y expedirse sobre idéntica cuestión a la ventilada en autos en las recientes Sentencias Nos. 74/2022 y 263/2022. En los citados pronunciamientos se falló sobre los cuestionamientos vertidos contra las Resoluciones No. 19/00966 y No. 19/00974, dictadas el 15 de febrero de 2019 por el Intendente de Canelones, que destituyeron a los funcionarios Jorge Mónaco y María Noel Maciel -que habían participado en los mismos hechos imputados al aquí actor - por la causal de omisión en los deberes del carg o, artículo 275 , numeral 5º de la Constitución de la República, y en cuyos procesos se esgrimieron similares agravios a los deducidos en el presente. De modo que, como no se advierte la existencia de circunstancias que impliquen modificar el temperamento arribado en los pronunciamientos anteriores, corresponde remitirse a ellos en lo pertinente. IV.1) En la Sentencia Nº 263/2022 la Corporación sostuvo: “VI) Inicialmente, corresponde considerar la independencia entre lo actuado en materia penal y en materia administrativa. Dicho principio de independencia fue ya reconocido por el artículo 231 del Decreto 500/991 y el artículo 27 del Estatuto del Funcionario de la Intendencia de Canelones, e implica que las actuaciones judiciales no obstan al ejercicio de la competencia administrativa, por lo que lo actuado en un ámbito no condiciona al otro, sin perjuicio de la posible utilización y valoración de la prueba recabada en cada sede. Tal como señalaba el Prof. SAYAGUÉS LASO: “La sanción disciplinaria no excluye la penal, ni ésta a aquélla, pues tutelan órdenes jurídicos distintos y persiguen finalidades diferentes: asegurar el buen servicio administrativo, aquélla; la represión penal, ésta”. (SAYAGUÉS LASO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo, T. I. FCU, 6ta. Edición, 1988, p. 327). La sanción penal obra como última ratio del derecho sancionatorio frente a otras medidas que puede tomar el Estado para proteger el interés público. De ahí la independencia de ambas órbitas. El Tribunal se ha pronunciado en múltiples ocasiones respecto de la independencia de las dos esferas (ver a modo de ejemplo la Sentencia No. 723/2016 dictada el 8 de noviembre de 2016). El objeto de las actuaciones administrativas se basó, por lo tanto, en la posible violación de los deberes funcionales de la actora, considerando la prueba recabada tanto a nivel penal como en el sumario administrativo.”. Y en la Sentencia Nº 74/2022, en el mismo sentido afirmó: “Fueron agregadas al procedimiento sumarial las actuaciones y prueba diligenciada en Sede Penal, en este sentido, corresponde señalar que este Tribunal, respecto a dicha forma de proceder, en reiteradas oportunidades ha indicado que: “La indiscutible independencia de los procedimientos judiciales y administrativos, no impide que en una sede y vía se tomen en consideración las resultancias de las actuaciones cumplidas en la otra, aunque la resolución judicial no obligue a la Administración y viceversa”. (Cf. Sentencia No. 505/92, 596/93, A.D.A., T. I, p. 29 y 30, Nos. 135 a 137).” En el caso, en las actuaciones agregadas y consideradas para resolver la sanción de destitución del actor, obra la Sentencia Interlocutoria Nº 4803/2016 de fecha 26 de noviembre de 2016, dictada por el Juzgado Letrado de 1ª Instancia en l o Penal y de Adolescentes de 2º Turno de las Piedras, que fundó el procesamiento con prisión dispuesto por auto Nº 4783/2016 (fs. 4 A.A.), encontrándose dentro de los encausados el Sr. Javier Estiguar ROMERO CARDOZO, Jefe de Inspectores de la Intendencia d emandada, quien fue procesado con prisión por la presunta comisión de un delito de Asociación para Delinquir en calidad de autor en concurrencia fuera de la reiteración con reiterados delitos de Cohecho Calificado en calidad de autor (fs. 10 a 39 A.A. en 1667 fs.) En dicha sentencia y respecto del proceder penalmente reprochable del Sr. Javier Estiguar ROMERO CARDOZO, se indicó que el encausado se desempeñaba como Jefe de Inspectores de Tránsito de la Comuna Canaria y que participaba de las maniobras por las cuales el Sr. Luis Morales y otros inspectores facilitaban la aprobación de los aspirantes a obtener libretas de conducir, mediante “arreglos” económicos. Asimismo, el día 23 de noviembre de 2016, en audiencia ante el Sr. Juez Letrado de 1ª Instanc ia en lo Penal y de Adolescentes de Las Piedras de 1º Turno, la que se desarrolló con el actor asistido por su Defensa, fue interrogado respecto a su conocimiento y vínculo con el Sr. Luis Morales, se dio lectura a una escucha telefónica entre el Sr. Romero y el Sr. Morales y se le preguntó si había presentado o conectado a Morales con el inspector Jorge PICCARDO, respondiendo en los términos que lu cen agregados de 1130 a 1133 de los antecedentes administrativos.. A su vez, en la declaración realizada en la instancia sumarial, asistido por su abogado, se lo interrogó sobre los hechos que dieron cima a la sanción impuesta y, en particular, a las escuchas telefónicas en Sede Penal y su vínculo con el Sr. Morales y los demás inspectores a su cargo (fs. 1566 a 1575 A.A.). Por otro lado, la prueba testimonial que se diligenció en la presente causa en nada conmueve las circunstancias históricas en que se funda la decisión de la Intendencia, ya que la misma da cuenta de la mera operativa funcional, sin aportar razones exculpatorias que mitiguen o le eximan de la responsabilidad atribuida. Conforme surge de lo expuesto, el Tribunal entiende que se encuentra probada la participación y responsabilidad administrativa del Sr. Javier ROMERO CARDOZO en las maniobr as irregulares por las que fue procesado con prisión, maniobras que eran coordinadas entre varios funcionarios municipales para facilitar la obtención de licencias de conducir evadiendo controles, a cambio de sumas de dinero en provecho propio. El Tribu nal también comparte lo indicado por el instructor sumariante en informe de fecha 4 de diciembre de 2018, en el que, al valorar la conducta reprochada al actor, sostuvo: “Surge probado un concierto de voluntades entre el funcionario sumariado con otros funcionarios municipales, con terceros o particulares (gestor), para facilitar y obtener el otorgamiento de licencias de conducir en contravención a disposiciones de orden Departamental y Nacional, todo mediante un pago que recibía a cambio de dicha maniobra” (fs. 1656 A.A. en 1676 fs.). En consecuencia, no se advierte que se haya lesionado la presunción de inocencia del actor ni tampoco la ausencia de prueba respecto de la irregularidad por la que se le sancionó. IV.2) Tampoco se aprecia que en el procedimiento administrativo incoado se hayan vulnerado las garantías del debido proceso. Conforme fue reseñado supra en el Considerando III) de este pronunciamiento al relevar los antecedentes administrativos, por Resolución Nº 18/06923 del 12 de octubr e de 2018 del Intendente de Canelones se dispuso la revisión del sumario administrativo en virtud que no se han cumplido con los requisitos formales no procedimentales del debido proceso (fs. 49 A.A.), siendo notificado el actor el 17 de octubre de 2018 (fs. 54 A.A.). En su mérito, se otorgó vista de las actuaciones al actor (fs.1660 A.A.) que la evacuó a fs. 1664 y siguientes y los descargos formulados fueron considerados, no haciéndose lugar a la prueba cuyo diligenciamiento se solicitó por entenderla i nconducente a los efectos peticionados y expresándose, además, los fundamentos de tal rechazo (fs. 1670 a 1672 A.A.). Luego se dictó la Resolución Nº 18/08765 del 21 de diciembre de 2018 por el Intendente de Canelones que dio por concluida la revisión de l sumario y, dispuso enviar las actuaciones a la Junta Departamental a fin de solicitar la venia para proceder a la destitución del actor por la causal de omisión de los deberes del cargo artículo 275 , numeral 5º de la Constitución de la República (fs. 61 y 62 A.A.) la que le fue notificada (fs. 68 A.A.). La Junta Departamental de Canelones por Resolución 0155/019 de fecha 9 de abril de 2019 , concedió la anuencia a la Intendencia para proceder a la destitución del funcionario (fs. 272 a 274 A.A.). Del m ismo modo, se observan agregadas a las actuaciones las transcripciones de las escuchas telefónicas (no las grabaciones como señaló el impugnante), que fueron diligenciadas como prueba en el procedimiento penal que le fue instruido al sumariado, transcripci ones a las que pudo acceder. En consecuencia, es de rechazo el agravio relativo a la privación del control de la prueba producida en el procedimiento disciplinario. Por otro parte, no obra prueba de la vulneración de la confidencialidad del sumario, lo que determina el rechazo del agravio que la involucra. IV.3) También es de rechazo el agravio fincado en la caducidad del proceso sumarial. En este sentido, como lo indica la parte demandada, la instrucción del sumario se dispuso por Resolución Nº 16/07992 de fecha 16 de diciembre de 2016 (fs.44 A.A.) y se tuvo por concluido el sumario por Resolución Nº 18/08765 de fecha 21 de diciembre de 2018 (fs. 61 y 62 A.A.). Además, por Resolución Nº 18/06923 con fecha 12 de octubre de 2018 se ordenó la revisión del sumario administrativo (fs. 49 A.A.). De ahí que no se configuren los presupuestos exigidos por la normativa para la caducidad del procedimiento. IV.4) Finalmente y conforme con lo que se viene de exponer, no se advierte arbitrariedad ni falta de motivación en la Resolución adoptada por la Intendencia de Canelones, a lo que cabe agregar que los agravios al respecto fueron expuestos en forma genérica, en inobservancia de la carga de sustanciación. En conclusión, la Administración actuó den tro de sus competencias, de acuerdo al vínculo existente entre las partes y conforme a derecho. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora en la suma de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados y; archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo (r.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado).