Sentencia Definitiva N° 562/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 1º de setiembre de 2022. No. 562 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “MAGGIOLO VITACCA, GABRIEL con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MALDONADO. Acción de Nulidad” (Ficha N° 730/2019). RESULTANDO : I) Surge de fs. 2 que el 7 de noviembre de 2019 el actor dedujo demanda de nulidad contra: i) la Resolución Nº 3411/2019 de fecha 10 de abril de 2019, dictada por el Intendente de Maldonado, que estableció las pautas objetivas para la realización de una adecuación administrativa en el marco del artículo del Decreto Nº 3947 (fs. 142 a 145 A.A.) y ii) la Resolución Nº 3479/2019 de fecha 24 de abril de 2019, dictada por el Intendente de Maldonado, que dispuso incluir en los grados presupuestales a los funcionarios individualizados en las nóminas adjuntas en la actuación 1 y las pautas dispuestas en la Resolución Nº 3411/2019 (fs. 111 y 112 A.A.). Recordó que ingresó a la Administración en 1984 y destacó que revestía en el escalafón profesional Grado 10, en carácter de presupuestado. -Manifestó que mediante las resoluciones impugnadas se dispuso una adecuación funcional, pero que en su caso se lo mantuvo en el escalafón profesional con el Grado 10 cuando le hubiera correspondido ascender al Grado 12 del referido escalafón. Señaló que a otros funcionarios del mismo escalafón, contratados y que habían ingresado en forma posterior al compareciente, se les otorgó el Grado 12. Indicó que tuvo un interinato que correspondió al Grado 12 del escalafón profesional, dispuesto por Resolución Nº 05352/2015 del 10 de julio de 2015, que -a su respecto- estableció en los numerales 3 y 4 que “… pasen a desempeñar tareas correspondientes al grado 12 U en las dependencias antes referidas (…) l os funcionarios individualizados … percibirán la remuneración que corresponda por pasar a desempeñar tareas diferentes a los cargos presupuestales ”, circunstancia que debió ser considerada y valorada por la Administración a fin de emitir un acto administrativo favorable a su pretensión. Concluyó que, teniendo desde su ingreso la calidad de presupuestado, la Administración debió disponer su ascenso de grado, al Grado 12, no siendo lógico ni jurídico que funcionarios ingresados posteriormente y que revestían como contratados, tuvieran una consideración presupuestal superior, en cuanto al grado del escalafón, que la suya. En definitiva, solicitó la nulidad de los actos impugnados. II) El 21 de febrero de 2020 la representante de la demandada contestó la demanda incoada (fs. 15 y ss.). Reseñó los antecedentes al dictado de los actos y destacó que las regularizaciones funcionales dispuestas por la Resoluci ón N° 3411/2019 fueron la culminación de un largo proceso de negociación colectiva entre ADEOM y la Intendencia de Maldonado. Señaló que el procedimiento seguido para arribar al dictado de la Resolución N° 3411/2019 y, con ella, de la N° 3479/2019, respetó los principios de buena fe y transparencia que informan la negociación colectiva. Opuso la falta de legitimación activa del actor, en tanto no había probado la lesión efectiva de sus derechos y en cuanto no reunía los requisitos para promover la acción de nulidad porque no se desprendía de su libelo la existencia de agravios. Refirió a la situación funcional del accionante, y agregó que el funcionario pasible de regularización era aquel que poseía compensaciones, fuere por el cumplimiento de tarea diferente al cargo, retribución a la persona o subrogación, y que efectivamente prestara dicha tarea, de lo que se desprendía que no solo contaba la subrogación (como sería el caso del actor) sino también que se cumpliera la tarea por la cual se encontraba percibiendo una compensación a grados superiores al suyo. Manifestó que no existió ilegitimidad alguna en los actos impugnados, mucho menos la alegada afectación de derechos subjetivos, y que, como se desprendía del expediente administrativo, todo el procedimiento había sido el producto de la negociación colectiva. Afirmó que los funcionarios sindicados por el accionante se encontraban en el supuesto objetivo establecido y recibían las compensaciones relacionadas con el cumplimiento de tareas diferentes a su cargo, subordinación o retribución a la persona. En definitiva, solicitó la confirmación de los actos impugnados. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra certificada a fs. 41. IV) Alegaron las partes por su orden: el actor a fs. 44 y ss. y la demandada a fs. 51 y ss. V) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen No. 566/2021 que obra a fs. 81, por el que aconsejó anular los actos atacados. VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Se han acreditado los extremos legales requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley N°15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, se demanda la nulidad de las Resoluciones: i) Nº 3411/2019 de fecha 10 de abril de 2019, dictada por el Intendente de Maldonado, que estableció las pautas objetivas para la realización de una adecuación administrativa en el marco del artículo del Decreto Nº 3947 (fs. 142 a 145 A.A.) y ii) Nº 3479/2019 de fecha 24 de abril de 2019, dictada por el Intendente de Maldonado, que dispuso incluir en los grados presupuestales a los funcionarios individualizados en las nóminas adjuntas en la actuación 1 y las pautas dispuestas en la Resolución Nº 3411/2019 (fs. 111 y 112 A.A.). Contra dichos actos, notificados al actor el 24 de abril de 2019 según afirmaciones no controvertidas, se interpuso el recurso de reposición (el 2 de mayo del mismo año - fs. 172 A.A.), a cuyo respecto operó la denegatoria ficta el 30 de setiembre de 2019. Finalmente, la demanda de nulidad fue introducida en tiempo útil (el 7 de noviembre de 2019 - nota de cargo fs. 6). II) El Tribunal, apartándose de lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, amparará parcialmente la demanda. III) Antes de ingresar al análisis de los agravios articulados por el actor, corresponde que el Tribunal se expida sobre la falta de legitimación activa opuesta por la Intendencia Departamental de Maldonado. En tal sentido, la demandada sostuvo que el accionante no probó la lesión efectiva de sus derechos y que no reunía los requisitos para promover la acción de nulidad porque de su libelo no se desprendía la existencia de agravios. Ahora bien, en el caso son objeto de la acción de nulidad las Resoluciones Nº3411/2019 y Nº3479/2019, dictadas por la Intendencia de Maldonado, no así los convenios colectivos suscriptos entre ADEOM y la Intendencia de Maldonado. Tal como surge de su contenido, la Resolución Nº3411/2019 se dictó como consecuencia del convenio suscripto entre la Intendencia de Maldonado y ADEOM y estableció los requisitos que debían cumplir los funcionarios para que su situación fuera regularizada; mientras que la Resolución Nº3479/2019 dispuso, en aplicación de la citada Resolución Nº3411/2019, la inclusión en grados presupuestales de determinados funcionarios, que individualizó, en base a las pautas objetivas fijadas. Entiende el Tribunal que resulta de los términos de la demanda que la parte actora entendió que su situación calificaba en las pautas objetivas indicadas por la Resolución Nº3411/2019, lo que no había sido contemplado por la Resolución Nº3479/2019, extremos que además aclaró a la hora de formular sus alegatos, indicando que -como funcionario de la Intendencia- estaba reclamando un grado en el escalafón profesional y presupuestal que no le había sido otorgado. En consecuencia, en atención a la carga de la sustanciación a la hora de formular agravios, es dable concluir que los deducidos por el actor fueron dirigidos contra la Resolución Nº3479/2019, y no contra la Nº3411/2019, por lo que respecto de esta última no se advierte que se haya articulado lesión alguna a un derecho subjetivo o a un interés directo, personal y legítimo, y de lo que se deriva la ausencia de legitimación activa. La lesividad o ilesividad de un acto administrativo dependerá de que éste sea o no el creador de la situación jurídica que se invoca como perjudicial y que se ataca con la acción de nulidad. Dicho sea en otras palabras, se requiere la existencia de una situación jurídica potencialmente lesiva que provenga efectiva y originariamente del acto que se procesa ante esta Sede. En el presente, únicamente la Resolución Nº3479/2019 resulta potencialmente lesiva para la esfera jurídica del actor, y por tanto, a su respecto cabe rechazar la defensa de falta de legitimación activa esgrimida por la parte demandada. IV) A los efectos de la dilucidación del fondo del asunto, corresponde tener presente que de los antecedentes allegados al proceso emerge que con fecha el 28 de febrero de 2019 se labró Acta de Comparecencia ante el MTSS, según la cual la Intendencia de Maldonado y ADEOM acordaron: “PRIMERO: Las partes acuerdan continuar con el ámbito bipartito establecido en la cláusula séptima del convenio colectivo de fecha 11 de junio de 2018 (mesa de presupuestaciones). Las próximas instancias se realizarán los días 6 y 8 de marzo. La siguiente se efectuará el 13/3 y contará con la participación de representantes del Ejecutivo Departamental. Se acuerda que habrá una participación periódica de los representantes políticos, aunque no asistan a todas las reuniones. SEGUNDO: Las partes manifiestan que no hay observaciones en cuanto al cumplimiento del Convenio en lo estrictamente salarial. TERCERO: Si las partes entienden pertinente, solicitarán se cite una instancia en el M.T.S.S. en 30 días”. (fs. 6 A.A.) Anteriormente, con fecha 11 de junio de 2018 habían comparecido ante el MTSS la Intendencia Departamental de Maldonado y ADEOM, presentando el Convenio Colectivo firmado entre las partes en la misma fecha a los efectos de su registro e inscripción (fs.7 A.A.). Entre otras disposiciones, en la cláusula SEPTIMO se estableció: “Estructura Funcional: Las partes están dispuestas a estudiar una fórmula que contemple asegurar los acuerdos alcanzados en el ámbito bipartito (iniciativa denominada blindar las conquistas) y la regularización o confirmación presupuestal de funcionarios presupuestados que presten tareas distintas a las inherentes al grado o función a las que pertenecen. Este punto se continuará resolviendo en el ámbito bipartito”. (fs.12 A.A.). Con fecha 4 de abril de 2019, se suscribió el CONVENIO COLECTIVO por el cual la Intendencia de Maldonado y ADEOM acordaron: “En este ámbito de negociación colectiva, las partes ACUERDAN, aprobar el siguiente régimen de adecuación funcional resultante de las instancias precedentemente relacionadas. PRIMERO: Aquellos funcionarios presupuestados que percibiesen compensación por tareas diferentes al cargo, subrogación o retribución a la persona si correspondiese, al 28 de febrero de 2019, se adecuarán funcionalmente en hasta dos grados de su grado presupuestal actual, de acuerdo a las siguientes condiciones: a) En ningún caso se accederá al grado A 13; b) Si en aplicación de la ecuación referida, se alcanzare un monto equivalente a la de la retribución a la persona, subrogación o compensación por tarea diferente al cargo que se percibiese, esta última se absorberá íntegramente; de existir una diferencia, se mantendrá por la misma. c) Si el funcionario percibiese compensación por tarea diferente al cargo, subrogación o retribución a la persona en un escalafón diferente al que está presupuestado, podrá confirmarse en el grado mínimo del escalafón en que cumple tareas o adecuar su situación funcional en el escalafón original hasta dos grados debiéndose tener presente lo establecido en el literal a)”. (fs. 82 a 84 A.A.). V) Pues bien, la cuestión radica en resolver si el actor cumplía con los requisitos objetivos establecidos en la Resolución Nº 3411/2019 para acceder a la regularización señalada o si, por el contrario, no los cumplía por desempeñar desde el año 2018 tareas acordes a su grado presupuestal, y no al grado 12 U que subrogaba. Entiende el Tribunal que no le asiste razón a la demandada en su defensa. Ello en virtud que, para los funcionarios presupuestados como el actor, como condiciones objetivas para la regularizaci ón de su situación funcional, la Resolución Nº3411/2019, dispuso: “Establécense las siguientes pautas objetivas para la realización de una adecuación administrativa en el marco del artículo 61 del Decreto Departamental Nº3947. A) Aquellos funcionarios presupuestados que percibiesen compensación por tarea diferente al cargo, subrogación o retribución a la persona si correspondiese, al 28 de febrero de 2019, se adecuarán funcionalmente en hasta dos grados de su grado presupuestal actual …” Sin lugar a dos interpretaciones, la Resolución estableció, como requisitos para ser regularizada su situación funcional, que se tratara de un funcionario presupuestado y que, al 28 de febrero de 2019, percibiera una compensación por tarea diferente al cargo, subrogación o retribución a la persona si correspondiese. En el presente, en su contestación la Administración Municipal afirmó que al actor se le había otorgado una subrogación, que percibía la correspondiente compensación por subrogación de cargo, y que era un funcionario presupuestado (fs. 20 infolios), lo que resulta conteste con la documentación agregada en Carpeta Rosada en 96 fojas en la que obra glosada la Resolución Nº 05352/2015 del 10 de julio de 2015, dictada por el Intendente de Maldonado, que resolvió que, entre varios funcionarios, el accionante pasara a desempeñar tares correspondientes al grado 12U en la Dirección de Proyectos Civiles percibiendo la compensación que correspondiera por pasar a desempeñar tareas diferentes a sus cargos presupuestales (fs. 1 y 2 de la citada carpeta). Y, conforme al Reporte de Carrera Funcional Maldonado, al funcionario se lo ubicaba en el escalafón universitario Nivel 12 (fs. 7 ibídem), por lo que continuaba percibiendo una compensación por subrogación, si bien se encontraba en otra Dirección. Por otra parte, el hecho que se encontrara en otra Dirección no implica que no estuviera desempeñando tareas diferentes a su cargo, como lo planteó la demandada pero no lo probó. Como manifestara en su voto el Sr. Ministro Dr. William CORUJO: “Lo que si surge probado es que el actor a la fecha del dictado de la resolución de regularización cumplía los requisitos objetivos establecidos en la misma, por lo que, correspondía se regularizar su situación al grado 12 por el cual percibía la compensación por subrogación. El numeral III, del considerando de la resolución 03479/2019 establece “que la presente resolución dispone una adecuación con modificación normativa de grado sin cambio en las funciones o tareas asignadas y respondiendo a una situación preexistente las regularizaciones establecen en base disposiciones de carácter general salvar guardando el principio de igualdad en el marco de un convenio colectivo suscrito con el sindicato de los funcionarios municipales.” En aplicación de los conceptos anteriormente trascriptos entiendo que corresponde acoger el presente accionamiento en cuanto a los agravios señalados contra la resolución No.3479/2019 de fecha 24 de abril de 2019”. En definitiva, el Tribunal amparará parcialmente la demanda y anulará la Resolución Nº 3479/2019 porque, aunque el actor cumplía con los requisitos establecidos por Resolución N°3411/2019, la Comuna de Maldonado no regularizó su situación funcional. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, en mayoría FALLA : Declárase que el actor carece de legitimación activa para impugnar la Resolución N° 3411/2019 de fecha 10 de abril de 2019. Ampárase parcialmente la demanda y, en su mérito, anúlase la Resolución N° 3479/2019 de fecha 24 de abril de 2019. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo Dr. Marquisio (Sec. Letrado)