Sentencia Definitiva N° 561/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 1º de setiembre de 2022. No. 561 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados “ACUÑA CASTRO, JONNY WILLIAM con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE COMBUSTIBLES ALCOHOL Y PORTLAND. A cción de nulidad” (Ficha No. 683/2019). RESULTANDO : I) Surge de fs. 3 que el 25 de octubre de 2019 el actor dedujo demanda de nulidad contra la Resolución de fecha 15 de enero de 2019, dictada por el Gerente de Gestión de Instalaciones de ANCAP , que dispuso suspenderlo por el término de 15 días (fs. 136 vta. A.A.). Relató los hechos previos a la resolución impugnada, y destacó que había sido denunciado por supuesto acoso laboral por parte de los funcionarios de la empresa de vigilancia Securitas. En su memorial de agravios indicó que el procedimiento de investigación administrativa iniciado encubrió un sumario administrativo, ya que siempre estuvieron individualizados los sujetos presuntamente responsables de los hechos calificados a la postre como falta administrativa. En este derrotero, manifestó que la Administración violó el derecho de defensa y las garantías elementales del debido procedimiento, al impedir la participación de los “imputados” en las instancias de control de la prueba producida, de adopción de medidas cautelares, y de calificación de las supuestas inconductas en los tipos previstos legal y reglamentariamente. Expresó que se encontró inculpado falsamente de acoso laboral por dirigentes sindicales de SURTRASE (trabajadores de Securitas), sin tener certeza del avance y contenido de cada uno de los expedientes en que se procesaron las actuaciones. Sostuvo que no le fue otorgada vista previa del informe jurídico que recomendó, amén de la sanción de suspensión, la sanción de traslado, y destacó que ese proceder era ilegítimo no solo por la falta de vista previa, sino también por el juzgamiento y sanción, luego de dictada la resolución impugnada, sobre la base de los mismos hechos. En otro orden, afirmó que el acto carecía de motivación suficiente, a la vez que empleó fórmulas generales de fundamentación por medio del uso de un formulario. Finalmente, entendió que la Administración violó el principio de inocencia por carecer de prueba que respaldara cualquier imputación de acoso efectuada en su contra. En definitiva, solicitó la anulación del acto impugnado. II) A fs. 24, el 13 de diciembre de 2019 el representante de la demandada contestó la demanda. Indicó que el procedimiento administrativo se desarrolló acorde a derecho, en tanto y en cuanto el Sr. Acuña contó con sendas instancias para efectuar descargos, ofrecer prueba, y acceder a las actuaciones sumariales. Aseveró que el proceso no fue “secreto”, que el actor no fue “inculpado falsamente” , y que los descargos y la prueba ofrecida fueron debidamente analizados por la Fiscalía y la Asesoría Jurídica de la demandada, garantizándose un proceso con respeto de todas las garantías involucradas. Adujo que ninguna relación con la impugnada tuvo la resolución de 6 de setiembre de 2018, que dispuso como medida preventiva y cautelar el traslado del actor al Taller de Mantenimiento -Cuadrilla de Incendio- de la Planta de la Teja, porque fueron dictadas en procedimientos autónomos y a raíz de la denuncia de hechos distintos. Sostuvo que el accionante pretendía confundir y falsear los hechos, mezclando las distintas actuaciones y los fundamentos empleados para el dictado de cada una de las resoluciones, y recordó que el promotor nunca recurrió la medida preventiva dispuesta. Señaló que mal podía sostenerse que el acto impugnado estaba genéricamente motivado cuando existió un expediente administrativo de cientos de fojas, en el que se acreditó el comportamiento repudiable de acoso laboral ejercido por el funcionario ante varios trabajadores. Consideró que la motivación de la sanción surgía del acto administrativo y, fundamentalmente, de los antecedentes que precedieron su dictado. Controvirtió la alegada violación al principio de inocencia, reiteró que la prueba diligenciada acreditó los extremos de una situación de acoso laboral, perseguida y sancionada en debida forma por la autoridad administrativa, en base a la existencia de contundente prueba del comportamiento del actor. En definitiva, solicitó que se desestimara la demanda instaurada, confirmándose el acto administrativo impugnado. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra certificada a fojas 91. IV) Alegaron las partes por su orden: la actora a fs. 94 y ss. y la demandada a fs. 102 y ss. V) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen Nº 174/2021 que obra a fs. 131, aconsejando anular el acto impugnado. VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Se han acreditado los extremos legales requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, se procesa la Resolución de fecha 15 de enero de 2019, dictada por el Gerente de Gestión de Instalaciones de ANCAP , que dispuso suspender al actor por el término de 15 días (fs. 136 vta. A.A.). Contra dicha decisión, notificada al funcionario el 17 de enero de 2019 (fs. 137 vta. de los A.A.), interpuso en tiempo y forma recursos de revocación y jerárquico (el día 7 de febrero del mismo año - fs. 562 a 566 A.A.). Por Resolución Nº 497/7/2019 de fecha 17 de julio de 2019 dictada por el Directorio de ANCAP no se hizo lugar al recurso jerárquico (fs. 591 vta. a 593 de los A.A.), la que fue notificada el 26 de setiembre del mismo año (fs. 595 A.A.). Finalmente, la demanda de nulidad se dedujo en tiempo útil (el 25 de octubre de 2019 - nota de cargo fs. 14). II) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes y coincidiendo con lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, amparará la demanda y, en su mérito, anulará el acto impugnado por los fundamentos que se pasan a exponer. III) Emerge de los antecedentes administrativos agregados al proceso que el procedimiento se originó con la denuncia por acoso laboral, presentada el 28 de noviembre de 2016 por el delegado sindical de SURTRASE, contra los Supervisores de ANCAP J. Acuña y Portela, en la que se expuso: “Desde ese entonces hasta la actualidad hemos sido y somos víctimas de acoso constante por parte de Acuña y Portela como represalia ante el traslado de Rodolfo Mieres, encargado de Securitas. Ellos han mencionado a otros compañeros nuestros su encono hacia quienes nos solidarizamos ante la injusticia sufrida por nuestra compañera Silveira, recibimos desde malos tratos verbales, amenazas y represalias que se ven reflejadas y muy poco disimuladas en el ámbito laboral, dejándonos sin agua en los puestos, poniéndonos horas en puesto al sol directo, y demorando un relevo para ir al baño” (fs. 2 vta. y 3 vta. A.A.). En posteriores actuaciones, SURTRASE puso en conocimiento de la Administración nuevos actos de persecución y acoso, y agregó múltiples declaraciones y documentos en respaldo de sus afirmaciones (fs. 4 y ss. A.A.). Por Resolución de fecha 4 de abril de 2017, la Gerencia de Servicios Generales de ANCAP dispuso iniciar una “investigación administrativa para esclarecer los hechos denunciados por el Sindicato Único de Trabajadores de Securitas” (fs. 33 A.A.). En dicho marco de actuación, se recabó declaración al Sr. Carlos Alfonso, (fs. 34 vto. A.A.), al Sr. Héctor Correa, (fs. 36 vto. A.A.), al Sr. Gimmy Pereira, (fs. 39 vto. A.A.), al Sr. Sandro Cuelho, (fs. 43 A.A.), al Sr. Mauro Ledesma (fs. 46 A.A.), a la Sra. Mirtha Silveira (fs. 49 A.A.), a la Sra. Dina Noemí Bursi (fs. 52 y 91 A.A.), al Sr. Ricardo Portela (fs. 54 vto. A.A.), al Sr. Jonny Acuña (fs. 57 A.A.), al Sr. Atalibar Silvera (fs. 69 A.A.), al Sr. Reynaldo Pereira (fs. 75 A.A.), al Sr. Jorge Maciel (fs. 85 A.A.), al Sr. Alejandro Paz (fs. 86 A.A.), a la Sra. Alejandra Correa (fs. 88 A.A.), al Sr. Julio Serra (fs. 90 A.A.), y al Sr. Héctor Fonsalía (fs. 104 A.A.). Por informe de jurídico de la Fiscal Dra. Pilar García López (fs. 106 vta. a 113 A.A.) se concluyó que: “Todas las anteriores conductas descriptas fueron analizadas en el desarrollo de estas actuaciones, y teniendo en consideración la prueba testimonial y documental de esta instrucción, al Sr. Jonny William Acuña Castro (…) se le imputa el artículo 27 del Reglamento de Sanciones, que dice: “El que riñere, agrediere o agraviara de hecho dentro de las dependencias de la Administración a otro funcionario o a persona ajena a la Administración será sancionado con una suspensión de cinco (5) a cuarenta y cinco (45) días”. Con las agravantes del literal h) del mismo Reglamento, que expresa: “Son circunstancias agravantes: h) la reiteración. Se entiende por tal la comisión repetida de la misma falta antes de que ella sea comprobada”; y del literal k) del mismo artículo 13, que dice: “Son circunstancias agravantes: k) El desempeño de cargos de Dirección, de Vigilancia, de Inspección o que impliquen supervisión de persona. Corresponde poner de manifiesto las presentes actuaciones dando vista de las mismas a los imputados por el término establecido en el artículo 49 del Reglamento para la Instrucción de Sumarios” (fs. 112 y 113 A.A.).” Se otorgó vista al actor (fs. 114 vto. A.A.) que la evacuó en los términos de fs. 115 y ss. de los A.A. Con fecha 13 de setiembre de 2018 la Fiscal analizó los descargos presentados, remitiéndose a las conclusiones arribadas con anterioridad (fs. 125 vta. y 126 A.A.). Con fecha 18 de octubre de 2018 los Servicios Jurídicos sugirieron “imputar al Sr. Jonny William Acuña Castro una sanción de 15 días de suspensión y una sanción por aplicación de la falta cometida en el artículo 27 del Reglamento de Sanciones con las agravantes del articulo 13 literal h), k) y j) y traslado” (fs. 127 vta. a 131 vta. A.A.). Se otorgó nueva vista al actor (fs. 132 vta. A.A.), que no fue evacuada (fs. 133 A.A.). Finalmente, el Gerente de Gestión de Instalaciones de la demandada dictó el acto que se procesa en autos (fs. 136 y vta. A.A.). IV) En primer lugar, el actor se agravió porque la sanción fue aplicada luego de una investigación administrativa, sin la realización de un sumario administrativo previo, vulnerándose las garantías de defensa y de debido proceso. A juicio del Tribunal asiste razón a su planteo. Sostuvo el Cuerpo en reiterados pronunciamientos donde se ventiló similar cuestión a la aquí debatida que cabe distinguir los elementos propios de la investigación administrativa, a efectos de deslindarlo de aquellos que caracterizan al sumario administrativo. Como enseña CAJARVILLE, la investigación administrativa es el procedimiento tendiente a comprobar la existencia de hechos o actos irregulares y a individualizar a los responsables. Si existieren motivos suficientes para imputar razonablemente a un funcionario la comisión de una falta administrativa, se dispondrá un sumario administrativo, que es el procedimiento tendiente a comprobar la comisión de la falta y determinar la responsabilidad del imputado. Sumario e investigación difieren, entonces, en la existencia o inexistencia de imputación de falta a un funcionario determinado; por ello, desde que en la investigación administrativa fueran individualizados uno o más imputados, debe decretarse el sumario de las actuaciones (cf. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo, Procedimiento Administrativo, Idea, Montevideo, 1997, pág. 66). En el caso que nos ocupa se dispuso una investigación administrativa y, en el marco de ese procedimiento y sin que se abriera un sumario, se dio por probada la existencia de faltas imputables al actor, sancionándolo con la reprimenda que se resiste en este proceso. Por lo tanto, lo actuado desbordó con creces el objeto de una investigación administrativa. Es evidente que, si se quería imputar al funcionario la comisión de una falta e imponerle la sanción disciplinaria correspondiente, debió iniciarse a su respecto un sumario administrativo, en el que se respetaran todas las garantías del funcionario sumariado (Sentencias Nos. 326/2016, 85/2019, 797/2019, entre otras). Es de verse que la demandada, sin dar participación a los sujetos sindicados por múltiples denuncias de trabajadores (previas a la resolución que dispuso iniciar la investigación administrativa) recabó, en un período de 13 meses, la declaración de 16 testigos, muchos de los cuales al inicio del procedimiento acusaron con nombre y apellido al actor y relataron la presunta situación de acoso padecida por el personal tercerizado de Securitas que trabajaba en la planta de La Teja. En consecuencia, a partir de ese momento por lo menos, la investigación administrativa debió pasar a ser un sumario administrativo, ya que como dispone el artículo 14 del Reglamento para la Instrucción de Sumarios de ANCAP: “Si en el curso de una investigación administrativa fueran individualizados uno o más imputados, se solicitará que por la autoridad pertinente se decrete a su respecto el sumario y se adopten las medidas a que refiere el artículo 17, sin que por ello se suspendan los procedimientos (…)” (fs. 72 infolios). La gravedad del vicio, con clara repercusión en el núcleo de garantías del funcionario, fue mayor aún ya que, luego de instruir la investigación administrativa, la Administración resolvió sancionar al actor, sin asistencia letrada, sin posibilidad de controlar la producción de la prueba testimonial diligenciada, y sin saber en qué calidad había declarado. Dicho sea en otras palabras, el actor fue sancionado sin instrucción previa de sumario. Obsérvese que tan así ha sido en el caso de marras que, como fuera consignado ut supra en el Considerando de este pronunciamiento correspondiente a los antecedentes, los servicios jurídicos de ANCAP, de la noche a la mañana, pasaron de instruir un “procedimiento tendiente a determinar o comprobar la existencia de actos o hechos irregulares (…) y a la individualización de los responsables” (fs. 33 A.A.), a contar con un “imputado” y una calificación de los hechos constatados (fs. 131 vta. A.A.); lo que habla a las claras del tipo de procedimiento frente al cual se encontraba el accionante. En Sentencia No. 85/2019, en conceptos trasladables al presente, el Tribunal sostuvo: “Se asiste en el caso a una hipótesis de “desviación de procedimiento. Sobre dicho concepto, enseña GIORGI: “Hay desviación de procedimiento cuando la administración utiliza para obtener ciertos fines un procedimiento distinto al que correspondía jurídicamente. En vez de aplicarse la vía impuesta legalmente atendiendo a los fines de la Administración, se desplaza a aquella por otra que no se adecúa a dichos fines. Es decir, un procedimiento instituido por la ley se emplea con un objetivo que no es el que persigue la autoridad pública” (Cfme. GIORGI, Héctor: “La desviación de poder en el procedimiento”, Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Facultad de Derecho, Universidad de la República, Año X, Julio-Setiembre de 1959, Nº 3, págs. 808-809). Añade el autor que la desviación de procedimiento es una especie de la desviación de poder, expresando: “(…) ésta supone como aquella el ejercicio de poderes jurídicos con fines extraños a los que se tuvieron en vista al conferirse dichos poderes. Los rasgos peculiares de la desviación de procedimiento no contradicen aquellas notas que la identifican, en cuanto a su esencia, con la desviación de poder” (Cfme. GIORGI, Héctor: “La desviación…”, cit., págs. 811 y 813)”. En suma, el emplear un procedimiento inapropiado para el fin perseguido, implicó menguar las garantías del funcionario investigado. Y se continuó afirmando en el citado fallo: “Respecto a la falta de sustanciación de un sumario administrativo, el Tribunal siguiendo a la doctrina más recibida, ya se ha pronunciado, afirmando: “El Tribunal ha admitido la posibilidad de aplicar sanciones leves, sin necesidad de investigación previa o de previo sumario, en los casos de prueba manifiesta de la existencia de falta punible”. (Sentencia No. 905/2000). En idéntico sentido con posterioridad sostuvo la Corporación que: “Ésta es la jurisprudencia constante del Tribunal (sentencias 180/94, 338/94, 748/96, 805/96, 342/98, 511/98, etc.), en orientación coincidente con la doctrina, pues, como señala Sayagués Laso (Tratado, t. I, pág. 333), “cuando la falta sea evidente y no haya dudas sobre el funcionario responsable, documentado el hecho en “expediente o información”, la Administración puede aplicar sanciones disciplinarias sin necesidad de sumario”, pero siempre “el funcionario debe ser oído y tener oportunidad de defenderse” (ver también Sentencia No. 570/2011). Precisamente, Sayagués Laso, en su Tratado, afirmaba: “Cuando la falta es evidente y no haya dudas sobre el funcionario responsable, documentando el hecho en “expediente o información”, la administración puede aplicar sanciones disciplinarias sin necesidad del sumario” (SAYAGUÉS LASO, Enrique; Tratado de Derecho Administrativo, T. I. p. 333, FCU, 1988; vide: art. 51 del Decreto No. 277/010 “Estatuto para los Funcionarios del Instituto Nacional de Colonización).” (Sentencia No. 465/2012; Cfe. Sentencias Nos. 604/2012 y 640/2012 entre otras). Ahora bien, en la especialidad del caso, no resulta posible concluir que la falta atribuida al reclamante ostente la nota de evidente o notoria - hipótesis eximente de la necesidad de instrucción sumarial al actor-, puesto que los hechos a partir de los cuales se siguieron las actuaciones y marcaron su desarrollo, no le involucraron directamente a él, sino a otros dos funcionarios.” (Sentencia No. 94/2016).” (Cfme. Sentencia N° 292/2017). Por ende, la previsión reglamentaria que habilita soslayar el sumario y disponer la sanción luego de la instrucción de la investigación administrativa, no puede admitirse en cualquier circunstancia y de ninguna manera, en abierta desconsideración de las garantías básicas del debido proceso ya no recogidas en un reglamento, sino de corte constitucional”. En definitiva, la irregularidad procedimental reseñada es de tal relevancia que causó la indefensión del funcionario, razón por la cual corresponde la anulación del acto sancionatorio dictado al cabo de un procedimiento defectuoso. En efecto, la gravedad detectada es de tal magnitud que determina que se haya asistido a un procedimiento contrario a elementales principios que informan el debido proceso administrativo, razón que torna ocioso ingresar al estudio de los restantes agravios esgrimidos. Por las razones expuestas y lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo FALLA : Ampárase la demanda incoada y, en su mérito, anúlase el acto administrativo encausado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados, de la parte actora y demandada, en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil), cada uno. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo (r.). Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).