Sentencia Definitiva N° 268/2001

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 9 de mayo de 2001. No. 268 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “BRAVO DELGADO, ÁLVARO con INTENDENCIA MUNICIPAL DE CANELONES. Acción de nulidad” (No. 156/98). RESULTANDO : I) Que la parte actora promueve demanda de nulidad contra la Resolución denegatoria ficta de su pretensión formulada con fecha 9 de abril de 1997, a efectos de que se rectificara y reliquidara su antigüedad como funcionario de la Intendencia Municipal de Canelones. Expresa que ingresó a la Intendencia Municipal de Canelones el 14/1/86, mediante firma de contrato zafral cuyo plazo se extendía hasta el 31/12/86. Durante el período 1/1/87 a 1/2/87 continuó trabajando ininterrumpidamente realizando siempre las mismas tareas, en el mismo lugar y bajo la dirección de las mismas jerarquías. Surge todo ello de la liquidación de haberes de Enero de 1987. Agrega que dicha situación se prorrogó hasta el 3/2/88, cuando se suscribió un contrato de función pública con la Intendencia de Canelones, habiendo sido posteriormente presupuestado en Setiembre de 1993. Sostiene que, a pesar de la continuidad en las funciones, la antigüedad sólo se le tuvo en cuenta a partir de febrero de 1988 y no desde enero de 1986. II) La parte demandada, evacuando el traslado conferido, contesta que el actor reclama en su petición se le liquide la antigüedad desde Enero de 1986 y no desde Febrero de 1988. Para ello sustenta su criterio en base a considerar que el período en que mantenía su relación con la Intendencia en calidad de zafral generaba el mencionado derecho. Expresa la demandada, y lo ha aplicado desde la creación de la prima por antigüedad, que sólo a quienes tienen la calidad de funcionarios les corresponde dicho beneficio, extensible por decisión no obligatoria de la Administración a quienes mantengan relación con la Comuna en base a un contrato de función pública, atento a las especiales características de dicha contratación previstas por ley 14.416. Agrega que la contratación zafral, o sea la relación de dependencia eventual, para una determinada tarea concreta, no atribuye a quien la realiza la calidad de funcionario. Concluye que, por no revestir la condición de funcionarios, los trabajadores zafrales tienen un “status” propio que determina que no sea acreedor de los beneficios reservados para el funcionario presupuestado o bajo especiales condiciones de contratación al amparo de las previsiones de la Ley 14.416. III) Abierto el juicio a prueba no presentaron las partes prueba alguna, según consta en la certificación de fs. 14.- IV) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 395/99), solicitó que para mejor dictaminar, se oyera a la Comisión Nacional del Servicio Civil. La misma se expidió a fs. 23-30, volviendo los autos al citado magistrado quien se expidió sobre el fondo del asunto a fs. 38 (Dictamen No. 82/2000). V) A fs. 40 se llamó para sentencia, pasando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en legal forma. CONSIDERANDO : I) Que en la especie se han acreditado los extremos legales habilitantes requeridos por la normativa vigente para el correcto accionamiento de nulidad. II) Que la Corporación, por unanimidad y compartiendo la posición del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el acogimiento de la pretensión anulatoria. El acto residenciado es la denegatoria ficta de la Intendencia Municipal de Canelones (I.M.C., en lo sucesivo), operada respecto de la PETICIÓN formulada por el ahora accionante con fecha 9/IV/97 (arts. 318 de la Constitución y 8º de la Ley 15.869), a efectos de que se “rectificara y reliquidara su antigüedad como funcionario....” de dicha Comuna (fs. 1, Nral. I, de autos). Específicamente, el reclamante se agravia en razón de que se le reconociera su antigüedad desde el 3/II/988 y no desde el 14/I/986, fecha en que ingresó como contratado zafral. Sostuvo concretamente que ese contrato como zafral, de 14/I/986, se extendió hasta el 31/XII/986, aunque siguió de hecho hasta el 1/II/987. Entre 1/I/987 y 1/II/987 continuó trabajando ininterrumpidamente, realizando siempre las mismas tareas, en el mismo lugar, bajo la dirección de las mismas jerarquías, estimando que se había verificado una prórroga a la finalización del primer contrato (fs. 1, Nral. 1º del Cap. II). Ninguno de estos extremos fue controvertido en la contestación. Pero además, a mayor abundamiento, el incumplimiento por la parte demandada de la CARGA de agregar los Antecedentes Administrativos (arts. 64/65, DL 15.524), impone tener por ciertos los hechos invocados por el accionante en la medida en que los mismos no sólo no aparecen desvirtuados sino que, además, tampoco fueron objeto de controversia (art. 65 ejusdem; y arts. 104 DL 15.524 y 283, 284, 313, 329, 330 y 331, del C.P.C.). Y el no haber dictado la I.M.C. resolución expresa sobre el recurso de Reposición interpuesto (fs. 1, Nral. I, de autos), dentro de los 60 días posteriores a la denegatoria ficta, habilita la presunción simple o relativa -“juris tantum”- a favor de la pretensión del actor que consagra el art. 6o., “in fine”, Ley 15.869). Además de lo expuesto, deben tenerse por exactas las normas de derecho invocadas por la parte demandada, de las que agregó fotocopias (algunas parciales) en oportunidad de la contestación, a saber: a) Resolución de 11/IV/985 del Sr. Intendente Municipal, disponiendo elevar a la Junta Departamental proyecto cuyo art. 3º crea la PRIMA POR ANTIGÜEDAD; proyecto que habría sido aprobado por Decreto No. 92/985 de la Junta Departamental, de 12/IV/985, promulgado con fecha 2/V/985; b) modificaciones al referido Decreto 92/985, en los Presupuestos aprobados para los años 1985/1989 y 1990 (fs. 5/7, 8 y 9, de autos). Pero tales normas ni el art. 1º del Estatuto del Funcionario de la I.M.C., en su formulación actual (fs. 10v. de autos), no conducen al rechazo de la pretensión anulatoria deducida. Porque la referencia que en todas esas normas se hace a “...los funcionarios”, incluso con el agregado de “presupuestados” en algunas de ellas, no dirime la litis, toda vez que se impone examinar y resolver si durante el período en que el accionante pretende se le compute la antigüedad (14/I/986 a 3/II/988) tenía o no la calidad de “FUNCIONARIO”. Tal extremo constituye el “eje” del debate litigioso, ya que el tema de la “presupuestación” no se exhibe como decisivo en razón de que la propia parte demandada igualmente le reconoce la antigüedad desde esta última fecha (3/II/988) en que el reclamante suscribió contrato de función publica, en base al DL 14.416 reiteradamente citado en la contestación (fs. 10 y 11). Es decir que, pese a que el actor fue PRESUPUESTADO recién en SET./1993 (fs. 2, Nral. 3º, de autos), la I.M.C. le reconoció antigüedad como funcionario desde el 3/II/988 y en base al DL 14.416/1975. En el período cuestionado debe tenerse por cierto, conforme a lo aseverado en la demanda, que el actor continuó vencido el contrato inicial, de hecho, en la misma función, con permanencia y continuidad. Por ende, conforme lo señala la Comisión Nacional del Servicio Civil (fs. 29/30), apartándose de lo dictaminado por la Asesoría Letrada de O.N.S.C. (fs. 23/24 y 28), y lo comparte el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 38), parece razonable sostener que aún bajo esa forma inicial de contratación no pudo negarse al accionante condición o calidad de “funcionario” y, de suyo, desconocerle la antigüedad que generó desde su ingreso mismo a la Comuna bajo la forma de vinculación de naturaleza convencional. Porque el Cuerpo ha sostenido que el funcionario eventual o contratado se encuentra en un “Status” especial que, si bien le acuerda ciertos derechos, no está asimilado al funcionario presupuestado. Pero el funcionario contratado es un funcionario público que goza de todos los derechos contractuales y, también de los derechos emergentes del estatuto aplicable en cuanto no se opongan a las cláusulas contractuales ( Sents. 754, de 31/VII/96; y 1.067, de 17/XII/97). III) Que en nuestro derecho no existe una definición de funcionario público, sino normas que refieren a los mismos con diversos objetos. Así, en lo relativo a la responsabilidad penal, el art. 174 del Código Penal considera tales a los que ejercen un cargo o desempeñan una función retribuida o gratuita, permanente o temporaria, en el Estado o Municipio o en cualquier ente público. Y, a su vez, el art. 1º del Dec. Ley 10.388, de 13/II/943, considera funcionarios públicos a todas las personas que desempeñan un empleo remunerado, que acuerda derecho a jubilación. Al respecto, la doctrina se ha pronunciado por un criterio o concepto amplio de funcionario público, considerando tal a “....todo individuo que ejerce funciones públicas en una entidad estatal, incorporado mediante designación u otro procedimiento legal” (SAYAGUES LASO, E.: “Tratado de Derecho Administrativo”, t. I, Montevideo, 1953, pág. 263); o bien “...todo individuo que ejerce función pública en virtud de una relación funcional” (MARTINS, Daniel Hugo: “Estatuto del Funcionario”, Montevideo, 1965, pág. 52). La parte demandada, que como ya se señaló, cita el DL 14.416, no ha advertido cabalmente que esta normativa comprende toda contratación de función pública que implique prestación de servicios a título personal, con excepción de las que refieran a funciones de carácter zafral o transitorias, no administrativas, por un plazo no mayor de 150 días. Y, al respecto, sostiene el Prof. CAJARVILLE: “Alcanza, entonces, toda contratación de prestación de trabajo personal en tareas administrativas permanentes o transitorias; y también en tareas no administrativas permanentes, o de carácter zafral o transitorio por un plazo mayor de ciento cincuenta días” (CAJARVILLE, Juan P.; “El Derecho del Trabajo y los Funcionarios Públicos”, Biblioteca de Derecho Laboral, No. 5, Montevideo, 1977, pág. 171). En virtud de todo lo expuesto cabe concluir en que la antigüedad del actor se configura desde su ingreso a la Administración, operada el 14/I/986, por lo que el acto denegatorio ficto de la petición de referencia deviene ilegítimo por “violación de la regla de derecho” (Arts. 309, Constitución; y 23, literal a), DL 15.524). IV) Que la caducidad opuesta por vía de “excepción” en el escrito de contestación (fs. 10/10v., Nral. 3º), carece de objeto y no reclama ningún pronunciamiento del Tribunal. Tal defensa “perentoria” no fue incluida en el “petitum” (fs. 11v.), razón por la cual no fue naturalmente sustanciada. Pero además, nada tiene que ver con la caducidad prevista en los arts. 317, inc. 1º, de la Constitución; y 66, literal c), y 67 del DL 15.524. Y, finalmente, en el caso esa defensa resulta inoperante, porque sólo sería factible su invocación en un proceso donde se formulara pretensión de cobro de pesos, siendo que una pretensión de ese tipo está excluida de la jurisdicción anulatoria (art. 27, DL 15.524). Por los fundamentos expuestos y lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo , el Tribunal FALLA : Amparando la demanda y, en su mérito, anulando el acto administrativo impugnado. Sin especial condenación procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $ 7.000 (pesos uruguayos siete mil). Y, oportunamente, archívese. Dr. Brito del Pino, Dr. Mercant, Dr.Baldi, Dr. Bermúdez (r.), Dr. Borges. Dra. Petraglia (Sec. Letrada)