Sentencia Definitiva N° 555/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 1º de setiembre de 2022. No. 555 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “AGENCIA NACIONAL DE VIVIENDA con ESTADO. MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y CULTURA. Acción de nulidad” (Ficha No. 422/2020). RESULTANDO : I) En este proceso, la Procuradora Lucía VIDIELLA en nombre y representación de la AGENCIA NACIONAL DE VIVIENDA y la AGENCIA NACIONAL DE VIVIENDA (en adelante ANV) en su calidad de Fiduciaria del Fideicomiso Financiero denominado “FIDEICOMISO INMUEBLES Y CARTERA SOCIAL Y COMERCIAL X-FIDEICOMISO FINANCIERO”, dedujeron pretensión anulatoria contra la Resolución No. 67/2019 dictada el 26 de julio de 2018 por el Director General de Registros, mediante la cual no se hizo lugar a la oposición contra la calificación registral de un Reglamento de Copropiedad otorgado por la ANV y el Banco Hipotecario del Uruguay, inscripto provisoriamente en el Registro de la Propiedad Sección Inmobiliaria de Canelones con el No. 64 el 7 de enero de 2019 (fs. 40 de los A.A.). II) Inicialmente, la accionante señaló que, por escritura inscripta de 11 de diciembre de 1984, el Banco Hipotecario del Uruguay adquirió de la Intendencia Departamental de Canelones, los derechos posesorios del terreno ubicado en la antes Cuarta Sección Judicial del Departamento de Canelones, Localidad Catastral de Las Piedra, empadronado con el Nº 230. En dicho predio se construyó el Conjunto Habitacional denominado A20. Por escritura inscripta de fecha 31 de diciembre de 2010, el BHU y la ANV constituyeron un Fideicomiso Financiero de Oferta Privada, denominado “Fideicomiso Inmuebles y Cartera Social y Comercial X – Fideicomiso Financiero”. Con fecha 21 de diciembre de 2018, la ANV (Fiduciaria) y el BHU (Fideicomitente) otorgaron Reglamento de Copropiedad del Complejo Habitacional A20, incorporado al régimen de la Propiedad Horizontal – Ley 10.751- al amparo de lo establecido en el artículo 4 de la Ley 13.387. Con fecha 7 de enero de 2019, se inscribió provisoriamente, la primera copia de la escritura del Reglamento de Propiedad Horizontal, en el Registro de la Propiedad, Sección Inmobiliaria de Canelones. La inscripción fue observada por el Registro, quien calificó el documento con la observación: “Verificar legitimación titularidad del padrón matriz y control, de procedencia”. La ANV interpuso la correspondiente oposición a la calificación registral, la cual en definitiva fue resuelta por la Resolución impugnada, la cual resolvió no hacer lugar a la oposición, denegando, en definitiva, la inscripción registral. Apuntó que, la Administración observó la inscripción en el entendido de que existía una falta de legitimación de los otorgantes por la inexistencia de título a su nombre. Esto es, la demandada fundamentó su decisión, en la falta de cumplimiento del artículo 57 de la Ley Orgánica Registral No. 16.871, que establece el principio del tracto sucesivo, el cual implica que toda inscripción debe estar supeditada a la existencia de asiento registral que acredite el derecho del último titular. En el caso, la demandada sostiene que los otorgantes del reglamento y la hipoteca recíproca no figuran como titulares del derecho de propiedad sino de derechos posesorios. Contrariamente a la posición esgrimida por el Registro, a juicio de la actora, la posesión se encuentra fehacientemente acreditada en instrumentos públicos, con todos los requisitos que la ley exige y, por lo tanto, entiende que en el caso operó la prescripción, resultando innecesario -tal cual lo postulado por el Registrador- iniciar una acción judicial en tal sentido a los efectos de obtener una sentencia declarativa de usucapión. Reafirmó su posición, en las consideraciones y fundamentos señalados por la Comisión de Derecho Civil de la Asociación de Escribanos del Uruguay (Rv. AEU, Tomo 96, Nº 1-12 enero – diciembre 2010, pág. 270 a 281), que citó en su respaldo. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Señaló que la finalidad de la prescripción es dar certeza a las relaciones jurídicas, saneando los títulos dominiales cuando se han configurado los elementos que la ley requiere a tales efectos. Indicó que, la Dirección General de Registros tiene su competencia establecida por ley, y no puede actuar fuera de sus límites. No le compete valorar ni dar por probado que se ha acreditado la posesión respecto a un bien, ni si ha sido pública, pacífica, no interrumpida y con ánimo de dueño y que, por tanto, se ha adquirido el bien por prescripción. En cambio, sí debe controlar, de acuerdo con el artículo 57 de la ley de Registros, que se cumpla con el tracto sucesivo. Manifestó que, las escrituras que instrumentan derechos posesorios solamente prueban frente a terceros el hecho de habérselas otorgado y su fecha, no la titularidad de los derechos que se dicen transmitidos, artículo 1575 a 1577 del Código Civil. A su entender, el artículo 57 de la Ley 16871, consagra el principio que en doctrina se ha dado en llamar “del tracto sucesivo registral”. Adujo que, como surge con claridad del propio artículo, el control del “tracto sucesivo registral” debe hacerse en el momento en que se presenta a inscribir el acto jurídico respectivo. Y en el presente caso, no hay duda de que en el momento en que se presentó a inscribir el documento – Reglamento de Copropiedad- no aparecía como titular del derecho que se transfiere, modifica o afecta, la Agencia Nacional de Vivienda. Afirmó que, acoger la tesis de la actora supone eliminar el principio del tracto sucesivo registral, lo que implica hacer primar una situación jurídica clandestina -oculta para los terceros- sobre la información proporcionada por el Registro. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 134/2021 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, no habiéndose producido prueba alguna, conforme luce certificado a fs. 49, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 109 fojas). V) Las partes alegaron por su orden (fs. 52 - 54 vto. y fs. 57 - 62 vto., respectivamente) VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 681/2021, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 65 - 66 vto.). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 68). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). Esta cuestión, que fue controvertida, quedó resuelta por sentencia interlocutoria No. 134/2021 (fs. 46 - 47 vto.) que declaró bien agotada la vía administrativa e interpuesta en plazo la demanda que contiene la pretensión anulatoria. II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 67/2019 dictada el 26 de julio de 2018 por el Director General de Registros, mediante la cual no se hizo lugar a la oposición contra la calificación registral de un Reglamento de Copropiedad otorgado por la ANV y el Banco Hipotecario del Uruguay, inscripto provisoriamente en el Registro de la Propiedad Sección Inmobiliaria de Canelones con el No. 64 el 7 de enero de 2019 (fs. 40 de los A.A.). III) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. Por escritura inscripta de 11 de diciembre de 1984, el Banco Hipotecario del Uruguay adquirió de la Intendencia Departamental de Canelones, los derechos posesorios del terreno ubicado en la antes Cuarta Sección Judicial del Departamento de Canelones, Localidad Catastral de Las Piedras, empadronado con el No. 230. En dicho predio se construyó el Conjunto Habitacional denominado A20. Por escritura inscripta de fecha 31 de diciembre de 2010, el BHU y la ANV constituyeron un Fideicomiso Financiero de Oferta Privada, denominado “Fideicomiso Inmuebles y Cartera Social y Comercial X - Fideicomiso Financiero”. Con fecha 21 de diciembre de 2018, la ANV (Fiduciaria) y el BHU (Fideicomitente) otorgaron Reglamento de Copropiedad del Complejo Habitacional A20, incorporado al régimen de la Propiedad Horizontal - Ley 10.751- al amparo de lo establecido en el artículo 4 de la Ley No. 13.387. Con fecha 7 de enero de 2019, se inscribió provisoriamente, la primera copia de la escritura del Reglamento de Propiedad Horizontal, en el Registro de la Propiedad, Sección Inmobiliaria de Canelones. La inscripción fue observada por el Registro, quien calificó el documento con la observación: “Verificar legitimación titularidad del padrón matriz y control, de procedencia”. La ANV interpuso la correspondiente oposición a la calificación registral, la cual en definitiva fue resuelta por la Resolución impugnada, la cual resolvió no hacer lugar a la oposición, denegando, en definitiva, la inscripción registral. IV) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, compartiendo lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) La parte actora sostiene que, no es necesaria la declaración de prescripción adquisitiva de un bien inmueble mediante sentencia judicial a los efectos de inscribir válidamente en el registro el reglamento de copropiedad otorgado por la accionante. En tal sentido, estima como suficiente la documentación presentada, consistente en escrituras públicas de transmisión de derechos posesorios, constitución de Fideicomiso y otorgamiento de Reglamento de Copropiedad. A juicio del Tribunal, no le asiste razón en su planteo. En efecto. La prescripción adquisitiva de bienes inmuebles, como modo de adquirir el dominio reglado por los artículos 1204 a 1211 del Código Civil, requiere, por un principio elemental de seguridad jurídica en armonía con la normativa registral, la sentencia judicial de prescripción. En este sentido, la jurisprudencia se ha pronunciado señalando: “Insiste el demandado en su escrito de apelación en la posibilidad jurídica de efectuar traslación de dominio (de darse los requisitos que la ley exige) sin necesidad de la previa declaración judicial de adquisición del mismo por el modo prescripción. La Sala no concuerda con tal criterio. No existe norma legal que ampare el mismo; y, en cambio, si existen principios de seguridad jurídica y normativa expresa que están indicando la necesaria continuidad que debe surgir del proceso dominial de un inmueble. Y es evidente que, de aceptarse la posición del demandado, tal continuidad no existiría por cuanto al quedar sin asiento registral la adquisición operada (en su posición) por el modo prescripción, no existiría la necesaria correlación entre los antecedentes dominiales y la realidad. Ello, porque aparecería vendiendo B (nuevo propietario por prescripción no declarada en proceso judicial y, por ende, no inscripto en el Registro respectivo) siendo que el último adquirente, conforme a la titulación del bien, lo fue A. No puede aceptarse tal tesitura por lo que ella implica de inseguridad respecto a la seguridad jurídica relativa a la bondad de la titulación y porque significaría desconocer todo el objetivo del sistema registral” (Sentencia Tribunal de Apelaciones de 5º Turno, No. 57/2008). VI) La Dirección General de Registros no tiene entre sus cometidos, la atribución de fallar respecto de si se han configurado los extremos para que una persona física o jurídica haya adquirido por prescripción el dominio de un inmueble. Conforme con la normativa, la Dirección General de Registros debe controlar el tracto sucesivo registral. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 57 de la Ley No. 16.871: “No se inscribirá acto alguno que implique matriculación en el que aparezca como titular del derecho que se transfiere, modifica o afecta, una persona distinta de la que figure en la inscripción precedente, salvo que el disponente se encontrare legitimado, o estuviere facultado para disponer de cosa ajena o así lo mande el Juez competente. A partir de dicha inscripción, de los asientos en cada ficha especial deberá resultar el perfecto encadenamiento del titular inscrito y demás derechos registrados, así como la correlación entre las inscripciones y sus modificaciones, cancelaciones o extinciones. En caso contrario el Registrador podrá denegar o inscribir provisoriamente hasta que se subsane la omisión. El Registro denegará la inscripción en el caso que el bien carezca de padrón”. Tal como ha considerado el Tribunal: “ Este principio de “tracto sucesivo registral” opera como una garantía de la regularidad dominial, en tanto requiere el encadenamiento entre los diversos negocios jurídicos a ser inscriptos, de tal manera que quien aparezca como enajenante en el título, coincida con el último titular registral. Vale decir, sea el último adquirente del bien, conforme resulta del Registro. Y el control del tracto sucesivo debe realizarse en el momento que el documento se presenta para su inscripción. Importa aclarar que la inscripción de un documento que da cuenta de un acto o negocio jurídico tiene como único efecto su publicidad y oponibilidad a terceros (art. 54) pero "no convalida los actos y negocios jurídicos nulos o anulables ni subsana los vicios o defectos de que adolecieren conforme las leyes" (art. 62). Esto es, el registro cumple una función informativa pero no saneadora. Eso importa porque no dota al acto inscripto de validez ni impide impugnarlo por falso o inexistente. La ley prevé que los terceros que quieran obtener la cancelación o rectificación de una inscripción registral que el registrador no acepta deberá acudir ante la justicia ordinaria "debiendo seguirse el procedimiento extraordinario establecido por el artículo 346 del Código General del Proceso" (art. 70). También es posible, según el derecho común, accionar para que se declare la inexistencia de un acto y como consecuencia, la cancelación de su asiento registral: debe acudirse ante la justicia ordinaria y promover el proceso respectivo. De lo que viene de exponerse resulta que no se trata de una cuestión que pueda resolver el registrador y, por ende, este permanece vinculado por la exigencia legal del tracto sucesivo. Lo que pidió la parte actora suponía dejar de lado el tracto sucesivo o eventualmente anular la inscripción precedente por un vicio del acto registrado. La administración entendió, correctamente a juicio del Tribunal, que no podía alterar el mandato legal y registrar un acto sin remover el anterior” (Sentencia No. 652/2016 de 20/10/2016). VII) En el caso, la Administración actuó conforme a sus cometidos, controlando si en el tracto sucesivo surgían como propietarios quienes pretendían inscribir el Reglamento de Copropiedad. Dicha comprobación, en el caso, solo podía resultar de la existencia de la inscripción del testimonio de una sentencia ejecutoriada de prescripción adquisitiva, tal como lo prevé el artículo 25 literal B de la Ley 16.871. Al no existir un asiento registral que acreditara la propiedad del último titular que consiente la transmisión, modificación o extinción del derecho que se pretende inscribir, la Administración denegó en forma legítima la solicitud de la accionante. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).