Sentencia Definitiva N° 554/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 1º de setiembre de 2022. No. 554 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “DE LEÓN MARTÍNEZ, JORGE GUILLERMO con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de nulidad” (Ficha No. 504/2020). RESULTANDO : I) Surge de fs. 6 que el 26 de agosto de 2020 el accionante dedujo demanda de nulidad contra la Resolución Nº 02/19 de fecha 25 de enero de 2019, dictada por la Oficina de Sumarios de la Jefatura de Policía de Canelones, que dispuso: “1) Téngase por evacuada la vista conferida en tiempo y forma. 2) No ha lugar a la prueba pericial, testimonial y documental solicitada por el sumariado, dado que no es pertinente ni procedente su tramitación, teniendo presente el objeto del presente procedimiento disciplinario que consiste en ser un funcionario público sometido a la justicia penal donde se le tipificaron delitos contra la Administración Pública…”. (fs. 141 y 142 A.A.). Relató que era funcionario del Ministerio del Interior desde el 1° de diciembre de 2009, y que la Administración le instruía sumario administrativo, con medidas de separación del cargo y retención de sueldo. Indicó que ninguna de las pruebas por él solicitadas era improcedente e inconveniente, por lo que la negativa a su diligenciamiento vulneraba los principios de imparcialidad, buena fe, y debido procedimiento administrativo. Citó amplia doctrina al respecto, y sostuvo que la Administración había actuado con desviación de poder, por seguir una actitud caprichosa que conformó un accionar arbitrario, impulsado exclusivamente por el interés de causarle perjuicio. En definitiva, solicitó la anulación del acto impugnado. II) A fs. 18, el 6 de octubre de 2020 el representante de la demandada contestó la demanda incoada. Detalló la prueba que el actor solicitó al evacuar la vista del informe circunstanciado de la instructora sumariante y, citando doctrina al respecto, agregó que en el terreno de la admisión de prueba las partes no podían pretender que se admitieran las que eran irrelevantes, lo cual -a su entender- aconteció en el caso en virtud del objeto del sumario administrativo. Destacó que el accionante incurrió en error, ya que el objeto de la prueba eran "los hechos relevantes para la decisión" (artículo 70 del D 500/91) y, tanto la prueba pericial que solicitó sin los requisitos establecidos en el artículo 73 en remisión dada por el artículo 195 del mismo cuerpo normativo, como la testimonial y documental, tenían como fin acreditar hechos totalmente irrelevantes en el sumario administrativo. Controvirtió la existencia de causales de nulidad, y remarcó que el actor alegó hechos ajenos a la presente acción, sin especificar en forma concreta dónde percibió la desviación, exceso y abuso de poder que invocaba. En suma, solicitó el rechazo de la demanda incoada. III) Abierto el juicio de prueba, se produjo la que obra certificada a fs. 49. IV) Alegaron las partes por su orden: la actora a fs. 52 y ss. y la demandada a fs. 66 y ss. V) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien produjo el Dictamen Nº 584/2021 que obra a fs. 70, aconsejando confirmar el acto en causa. VI) Se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) En obrados se demanda la nulidad de la Resolución Nº 02/19 de fecha 25 de enero de 2019, dictada por la Oficina de Sumarios de la Jefatura de Policía de Canelones, que dispuso: “1) Téngase por evacuada la vista conferida en tiempo y forma. 2) No ha lugar a la prueba pericial, testimonial y documental solicitad por el sumariado, dado que no es pertinente ni procedente su tramitación, teniendo presente el objeto del presente procedimiento disciplinario que consiste en ser un funcionario público sometido a la justicia penal donde se le tipificaron delitos contra la Administración Pública…”. (fs. 141 y 142 A.A.). Contra dicho acto, notificado personalmente al impugnante con fecha 29 de enero de 2019 (fs. 146 A.A.), el 6 de febrero del mismo año interpuso los correspondientes recursos de revocación y jerárquico (fs. 172 a 178 A.A.). Por Resolución sin número de fecha 9 de julio de 2020, dictada por el Ministro del Interior en ejercicio de atribuciones delegadas, se desestimó el recurso jerárquico (fs. 160 y 161 A.A.) la que fue notificada el 17 de los mismos mes y año (fs. 165 vta. A.A.) Finalmente, la demanda de nulidad fue introducida en tiempo útil, el día 26 de agosto de 2020 (nota de cargo a fs. 15 de autos). II) El Tribunal, por distintos fundamentos a los esgrimidos por el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, acordó desestimar la demanda incoada por cuanto entiende que el acto administrativo impugnado no resulta procesable ante esta Jurisdicción. III) En efecto, surge de los antecedentes administrativos agregados al proceso que por Resolución Nº 453/18 de fecha 24 de setiembre de 2018, el Jefe de Policía de Canelones resolvió instruir un sumario administrativo al actor en virtud de lo comunicado por Oficio Nº 297/18 del Juzgado Letrado de Pando de 7mo Turno, a saber: que se había dictado la Sentencia Nro. 41/18 de fecha 14/09/18 que "condena como autor penalmente responsable al Oficial Ayudante Jorge Guillermo DE LEÓN MARTÍNEZ de UN DELITO DE ABUSO DE FUNCIONES, UN DELITO DE ACOMETIMIENTO CON ARMA APROPIADA Y UN DELITO DE ATENTADO ESPECIALMENTE AGRAVADO, TODOS COMETIDOS EN RÉGIMEN DE REITERACIÓN REAL, a la pena de dieciocho (18) meses de prisión, la que sería sustituida por diez (10) meses de prisión domiciliaria y ocho (8) meses de libertad vigilada". (fs. 30 y vta. A.A.). Con fecha 9 de enero de 2019 se emitió informe circunstanciado de la instructora sumariante Dra. Florencia Smith que concluyó: “Existe responsabilidad administrativa en la conducta desarrollada por el sumariado, Oficial Ayudante Jorge Guillermo DE LEÓN MARTÍNEZ en virtud de haber sido sentenciado "como autor penalmente responsable de UN DELITO DE ABUSO DE FUNCIONES, UN DELITO DE ACOMETIMIENTO CON ARMA APROPIADA Y UN DELITO DE ATENTA DO ESPECIALMENTE AGRAVADO, TODO COMETIDOS EN RÉGIMEN DE REITERACIÓN REAL a la pena de 18 (dieciocho) meses de prisión, la que sería sustituida por diez meses de prisión domiciliaria y (8) ocho meses de libertad vigilada”. Para cometer los delitos utilizó la logística suministrada por el Instituto Policial, dado que se cumplió en el lugar y horario de trabajo, comportamiento que colide con el Código de Ética Policial. Afecta la imagen y prestigio del Instituto Policial y de los funcionarios públicos en su totalidad Su accionar encuadra en lo establecido en el Articulo 33 literal B del decreto 1/2016, de fecha 04/01/16: "Nuevo Reglamento General de Disciplina de la Policía Nacional siendo por tanto causal de CESANTÍA Y BAJA. El mismo establece: "b) Por condena firme de la Justicia Penal que traiga aparejada pena incompatible con el ejercicio de funciones públicas El presente encuadre obedece a que al momento de elaboración del presente informe se cuenta con CONDENA FIRME por parte de la Justicia Penal, tratándose de delitos contra la Administración Pública los tipificados. No se observa la aplicación de Atenuante del Articulo 50; Si, las agravantes previstas en el Articulo 51 literales B, C y F.” (fs. 117 a 120 A.A.). Del referido informe se otorgó vista al actor (fs. 128 A.A.) que la evacuó en los términos de fs. 130 a 140 A.A. solicitando diligenciamiento de prueba. Finalmente, se dictó el acto objeto de estas actuaciones (fs. 141 y 142 A.A.). IV) Ahora bien, el acto objeto del presente accionamiento, es un acto procedimental, de carácter preparatorio, tendiente a la conformación de la voluntad final de la Administración sobre el fondo del asunto. De modo que, al no haber hecho imposible o haber suspendido en forma indefinida la tramitación del procedimiento disciplinario, no es procesable ante esta jurisdicción. Como expresa MÉNDEZ, citando a WALINE, en el procedimiento de formulación del acto jurídico existen tres períodos perfectamente definidos: el preparatorio, el decisorio y el ejecutivo. “El decisorio, que nos interesa inmediatamente, puede reputarse como creador del acto. En él, agotada la etapa preparatoria la voluntad del órgano da el “fiat” que trae el acto a la luz. Esta decisión es la creación misma del negocio jurídico pero entre el instante del alumbramiento, diríamos, y el momento en que el acto es capaz de proyectar todos sus efectos, hay un camino a recorrer, variable en extensión, en tiempo y en contenido según el sistema orgánico en que se esté actuando o la naturaleza de la actividad. El nacimiento del acto representa la voluntad definitiva de la Administración en tal sentido: de ahí aquel carácter. El acto es, pues, definitivo, cuando el esfuerzo físico, intelectual y jurídico de un sistema u orden orgánico, expresan su voluntad creadora. (…) Definitivo es, -lo decimos una vez más-, el acto cuya formulación ha agotado los procedimientos requeridos en un orden o sistema orgánico.” (Cf. MÉNDEZ, Aparicio, “Caracteres de los actos anulables”, publicado en LA LEY, cita Online: UY/DOC 59/2010). Abordando idéntica cuestión a la de autos, el Tribunal en Sentencia No. 420/219, estableció: “Siguiendo las enseñanzas de CAJARVILLE, es posible distinguir los actos preparatorios de los actos finales del procedimiento. Los actos preparatorios son aquellos destinados instrumentalmente al dictado del acto que resolverá sobre el fondo del tema planteado, y por ende le preceden, en tanto el acto final o principal, es el que resuelve sobre el fondo del tema planteado en el procedimiento administrativo. Todos los actos procedimentales, en tantos actos administrativos, son susceptibles siempre de ser impugnados mediante los recursos administrativos correspondientes (porque el art. 317 de la Carta prevé que todos los actos administrativos, sin distingo alguno, son recurribles). Empero, en cuanto a su impugnación jurisdiccional, la situación es bien distinta: los actos de procedimiento -también llamados de mero trámite por el autor citado- solo son impugnables jurisdiccionalmente “… si hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente el fondo del asunto”. (Cf. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo, “Procedimiento Administrativo”, Idea, Montevideo, 1997, muy especialmente las p. 5 a 61). (Cf. Sentencia No. 169/2019). (Véase en igual sentido, aut. cit. en “Sobre Derecho Administrativo”, Tomo II, FCU, 3ª Ed.- 2012, p. 256-257). El citado Profesor, agrega: “Los actos de mero trámite, por limitar sus efectos al propio procedimiento, solo lesionan o pueden lesionar derechos o intereses a través del acto final a dictarse; por eso, si hubieran sido ilegítimos y esa ilegitimidad revistiera trascendencia, se hará valer en la impugnación del acto final definitivo, como vicio de procedimiento”. (Aut. cit., “Sobre Derecho Administrativo.”, p. 257). VII) Con claridad, la Corporación, decía desde antaño: “…dispone el artículo 309 de la Constitución que “El Tribunal de lo Contencioso Administrativo conocerá de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos…” o sea, que los actos procesables ante esta Sede lo son aquellos definitivos, sustantivos, que deciden la cuestión de fondo, principal. Como en el caso se trata, como se dijo, de acto preparatorio, respecto de los cuales el Tribunal carece de jurisdicción para tratar el accionamiento de nulidad ello parecerían aparejar el desamparo del accionante. Sin embargo ello no es así por cuanto si el acto final, que corona el sumario causara lesión al derecho del sumariado, podría éste accionar de nulidad, en cuya oportunidad sería llegado el momento de examinar las consecuencias del acto preparatorio en la determinación del acto que decide la cuestión de fondo”. (Cf. Sentencias No. 143, de 25 de junio de 1984 y Nº 115, de 7 de junio de 1976, publicada ésta última en LJU, T. 77, año 1978, c. 8872).” Por tales fundamentos y de acuerdo a lo establecido por el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, FALLA : Declárase que el acto impugnado no es procesable y, en su mérito, desestímase la demanda. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo (r.). Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).