Sentencia Definitiva N° 549/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 18 de agosto de 2022. No. 549 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “SOPEÑA FASSARI, EVELYN TAMARA Y OTROS con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de nulidad” (Ficha No. 140/2019). RESULTANDO : I) El 27 de marzo de 2019 compareció la parte actora, integrada por los Sres. Mathías García, Gerardo Medica, Evangelina Barcelona y Evelyn Sopeña, y dedujeron demanda anulatoria en contra de la Resolución No. 277/2018 de fecha 22 de junio de 2018, mediante la cual el Encargado de la Dirección Nacional de Educación Policial, en ejercicio de atribuciones subdelegadas, resolvió, entre otros, el cese de los promotores SOPEÑA y MEDINA como alumnos del Instituto de Formación y Capacitación para el Personal de la Escala Básica, por no contar con aptitud para el servicio (fs. 28 y ss. A.A.). En lo medular de su embate, sostuvieron que la resolución impugnada es contraria a derecho porque: a) Carece de motivación. La Administración no expresó en el acto atacado los motivos en virtud de los cuales se concluyó sobre la ineptitud de los actores. El Crio. De León se basó en un Oficio del Servicio de Psicología Ocupacional en el que se señaló que los alumnos no eran aptos, sin emitir ningún fundamento. Así, la Administración se valió de los informes psicológicos para lograr expulsar a más de 100 alumnos de la Institución, no mediando una sola actuación que explicitara las razones de por qué no contaban con aptitud para ser policías. b) Fue dictada con desviación de poder Las diversas actuaciones cumplidas, y en especial el carácter intempestivo de la evaluación psicológica ordenada a los estudiantes, prueban que el acto tuvo por única finalidad cumplir con el designio personal de la Psic. BERTHET, que ordenó declarar no aptos a 100 estudiantes del Instituto. La entrevista con el cuerpo de Psicólogos comandado por BERTHET fue absurda. Se les preguntó a los postulantes qué opinión tenían del ex Presidente de Brasil, de qué color era la ropa interior que se habían puesto, si sus padres trabajaban para algún partido político, si tenían intenciones de estudiar una carrera universitaria. Además, el Oficio 15/018 es de fecha 21 de junio de 2018, y la resolución del Crio. Mayor De León Curcho es del día siguiente. Parece, entonces, que la resolución ya estaba armada o esperando por la nómina impartida a la postre por la Psic. BERTHET. Resulta contradictorio con las evaluaciones anteriores, a través de las cuales se arribó a la conclusión de que los actores no presentaban ninguna dificultad psicológica para desempeñar un cargo de policía, que, en esta instancia, con una entrevista de diez minutos, se diga que los promotores no están aptos para portar armas de fuego. Y dicha contradicción es tan evidente que es un indicio de la desviación de poder con la que fue dictada la resolución enjuiciada. c) Viola derechos adquiridos sin proporción ni razonabilidad. La Administración debió valorar otras circunstancias antes de adoptar la resolución, como la escolaridad, los informes de los profesores del curso, etc. El Encargado de la Dirección Nacional de la Educación Policial actuó utilizando un método legicentrista, pero aplicando un reglamento y vulnerando derechos y principios consagrados en la Constitución de la República y en Tratados y Convenciones Internacionales. La Administración violó derechos adquiridos al volver ilícitamente sobre sus pasos; al sostener, sin fundamentos, que la aptitud previamente constatada ya no era tal. No se respetó pauta alguna de racionalidad. Se arribó a una conclusión que no condice con la situación planteada, desestimando informes y las opiniones de los docentes a cargo de la capacitación, para anteponer el informe psicológico, claramente insuficiente (fs. 2 a 20). II) Corrido el traslado de precepto, compareció la demandada, que se opuso al accionamiento impetrado y bregó por la solución confirmatoria de la resolución en causa. En lo central de sus defensas, manifestó que: a) La Resolución 257/2018 -objeto de la presente acción- resolvió decretar el cese de los alumnos Evelyn Sopeña y Gerardo Medina, no así de los demás ex alumnos comparecientes en estos autos. Con fecha 5 de junio de 2018 se emitió la Resolución No. 254/2018, por la que se resolvió decretar el cese de los alumnos Mathías García y Evangelina Barcelona. Por consecuencia, no puede admitirse que estos últimos cuenten con legitimación activa en la presente causa. b) El aspecto sustancial se trata de una discusión de puro derecho, en la que se disiente con la interpretación que los accionantes le han dado a la normativa vigente en la materia (Decreto No. 368/2015 y Decreto No. 347/017). El primero de los decretos citados regula el nuevo sistema de ingresos a la Policía Nacional y prevé como una de las etapas, dentro del Concurso de Oposición y Méritos, la evaluación Psicolaboral. El segundo decreto, por su parte, aggiorna la normativa vigente en relación al nuevo Plan de Estudio, estableciendo que, para el ingreso al Sub Escalafón Ejecutivo Módulo I, se debe cumplir con los requisitos de exámenes previstos en los artículos 59, 60 y 61 del Decreto No. 377/016. Asimismo, dicho cuerpo normativo estipuló con carácter general los exámenes médicos a practicarse conforme las normas y protocolos vigentes de la Dirección Nacional de Asuntos Sociales. c) La decisión adoptada fue debidamente motivada y no resulta demostrado que vulnere la regla de derecho o se haya dictado con desviación de poder. El Director Nacional de Educación Policial no puede hacer valoraciones respecto de los informes emitidos por los profesionales intervinientes. Los alumnos, desde el momento en que ingresaron al Instituto de Formación, firmaron un consentimiento, por el cual se les informó del régimen que les era aplicable; y específicamente se les notificó de lo dispuesto por el artículo 2 del Decreto 347/017. Los actores supieron y aceptaron que, de surgir una evaluación negativa por parte de Autoridad Sanitaria, no podrían ingresar al Sub Escalafón Ejecutivo Módulo I. d) La admisión a los cursos de capacitación para el desempeño de la función policial no genera un derecho automático a la incorporación a los cuadros policiales (fs. 24 a 27 vto.). III) Abierto el juicio a prueba por Decreto No. 2968/2019 (fs. 29), las partes produjeron la que obra agregada y certificada a fs. 154. IV) Las partes alegaron por su orden, haciéndolo la actora de fs. 157 a 162, y la demandada de fs. 168 a 177. V) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, mediante Dictamen No. 599/2021, aconsejó desestimar la demanda y confirmar el acto objeto de impugnación (fs. 180 y ss.). VI) Por auto No. 6859/2021 (fs. 186) se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal se han cumplido adecuadamente los requisitos exigidos por las normas respectivas para habilitar el presente accionamiento anulatorio. II) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes naturales, compartiendo lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, procederá, por los argumentos que sucesivamente se explicitarán, a desestimar la demanda y a confirmar el acto impugnado en estos obrados. III) En primer lugar, debe relevarse la falta de legitimación causal activa de los Sres. García y Barcelona. Así, no ha de perderse de vista que, como enseña CAJARVILLE, el interés habilitante para accionar no es una situación psicológica, sino una “situación objetiva que resulta del hecho en que se encuentra el sujeto en la realidad y de su calificación por las reglas de derecho que le son aplicables”; y la diferencia con el interés simple radica en que “aquí existen normas que encausan, regulan el comportamiento del sujeto pasivo de la eventual pretensión...” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. “Conceptos constitucionales de la legitimación del actor. Relaciones entre derecho subjetivo, interés legítimo e interés general” en Revista de Derecho Público, Año 22, No. 43, agosto 2013, p.139-156) (El resaltado no pertenece al original) En igual sentido, ha señalado el Tribunal en su jurisprudencia: “(…) como el proceso contencioso administrativo en nuestro Derecho es un contencioso subjetivo y no una “actio popularis”, es indispensable que quien acciona invoque la titularidad de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto materia de impugnación (Constitución, artículo 309; Decreto-Ley 15.524, artículo 49) y la pretensión anulatoria sólo puede ser acogida si se acredita cabalmente esa situación” (Cfe. GIORGI, Héctor, ob. cit.) “(…) Este requisito sustancial, expresamente exigido en el artículo 309 de la Carta, también es puesto de manifiesto en la doctrina española (…) GARCÍA DE ENTERRÍA destaca: “…De modo que el demandante debe encontrarse en una determinada relación previa con un acto o disposición administrativa que haga legítima la presencia de un determinado sujeto en el concreto proceso en que se impugna ese acto o disposición. Esa relación sujeto objeto en que consiste la legitimación juega, pues, como una condición o presupuesto subjetivo de la admisibilidad de la pretensión, impidiendo, en los casos en que falte, entrar a decidir sobre la cuestión de fondo objeto de la litis ” (Cf. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo en “Curso de Derecho Administrativo”, T. II, Ed. Civitas, Madrid, 1981, p. 532) (…)” (Sentencia No. 399/2015). Pues bien. De acuerdo a estas premisas, que han constituido importantes pilares de la inveterada jurisprudencia de la Corporación, corresponde afirmar que, en la emergencia, los Sres. Barcelona y García, al no encontrarse dentro de los ceses dispuestos por la resolución atacada, carecen de legitimación activa en la causa. Precisamente, por no integrar la dimensión subjetiva del acto impugnado con la presente demanda de nulidad, los aludidos particulares no pueden oponerse a lo que la resolución no dispuso a su respecto. En todo caso, los Sres. Barcelona y García debieron accionar en contra de la resolución que sí los cesó, pues aquella sí introdujo una modificación en su esfera de derechos. IV) Respecto a los restantes demandantes que sí se encuentran legitimados para accionar, no se advierte ilegitimidad alguna en el acto resistido. Como fuera expuesto, el principal agravio que esgrimen los actores refiere a que el acto que impugnan y mediante el cual se dispuso su cese como alumnos del Instituto de Formación y Capacitación para el Personal de la Escala Básica, carece de motivación suficiente, lo que lo torna arbitrario e ilegal. Para el Tribunal, dicho planteo no es de recibo IV.I) Normativamente, el artículo 44 de la Ley 19.315 dispone como requisitos para el ingreso a la Policía Nacional, entre otros: “(…) F) Poseer las condiciones psicofísicas necesarias para el desempeño de la función. H) Haber aprobado, en cualquiera de sus opciones, los requisitos que se establezcan a través de la reglamentación respectiva”. Mientras que el artículo 2 del Decreto No. 347/017 impone el “seguimiento continuo de evaluación de los alumnos a partir del ingreso al Módulo I por parte de los profesionales de la Salud de la Dirección Nacional de Asuntos Sociales”. Por su parte, el artículo 3 del citado decreto establece que todo “informe en donde se establezca la no aptitud del alumno para el servicio policial en el proceso de evaluación, deberá comunicarse inmediatamente a la Dirección Nacional de la Educación Policial para el trámite administrativo pertinente”. IV.II) En la especie, los accionantes fueron considerados no aptos psicológicamente para el desempeño de la función policial, y ello se basó en Informes del Servicio de Psicología Ocupacional de la Dirección de Asuntos Sociales del Ministerio del Interior (fs. 120,121 y 124 y 125). En efecto, como emerge de los recaudos agregados en la carpeta de documentación a fs. 121 y 125 infolios., la Dirección Nacional de la Educación Policial realizó a los impugnantes los informes psicolaborales correspondientes, indicando, en todos los casos, que “no reúnen las condiciones psicológicas requeridas para acceder al cargo al que postulan”. La encargada de dicho Servicio, la Licenciada en Psicología María Noel BERTHET, explicó en declaración ante esta Sede que el procedimiento de evaluación consiste: “en evaluar las áreas que son pertinentes a la función policial, las variables psicológicas pertinentes. Lo que hacíamos era mantener una instancia grupal con todos los alumnos y luego instancias individuales; en la primera instancia grupal se aplica una batería de test que son 7 en total, la instancia dura 3 horas y media aproximadamente, con cortes, cada vez que un alumno quiere salir. Y ahí se reúnen información básica de la personalidad, de la inteligencia, y de características psicopatológicas, si la persona las tuviera. Aplicamos test que se llaman Psicométricos, son test en general múltiple opción y que tienen una puntuación pre establecida (…). Lo importante es que no interviene la subjetividad del psicólogo, simplemente se puntúan las respuestas de los alumnos, con hojas Excel. Y se aplican varios test de ese tipo, psicométricos. Entre ellos hay test de nivel intelectual, porque sin un adecuado nivel intelectual, una persona no puede ser policía, los alumnos que no aprueban los test de nivel intelectual, son citados para una evaluación que dura aproximadamente 45 minutos, depende naturalmente de cómo le va en el test. Si no logra demostrar que tiene un nivel intelectual de término medio, hacemos un informe de no aptitud para el servicio policial (…). Esa es la etapa grupal. La individual, si la persona no demostró el nivel mínimo, debe de hacer una instancia de nivel individual. Esta entrevista está a cargo de un técnico de Servicio y allí se exploran las 11 competencias psicológicas necesarias para el servicio policial” (fs. 93). Por tanto, nada cabe objetar a la decisión impugnada, la que se encuentra debidamente motivada en los informes que le preceden, habiendo sido dictada en consonancia con la normativa vigente. IV.III) Por su parte, la accionante contrapone sendos informes psicológicos de la Licenciada Magdalena PEREIRA (carpeta de tapas rosada, en 102 fojas, sin foliar), los cuales arriban a la conclusión contraria a las resultancias de los informes de evaluación psicolaboral realizados por las dependencias técnicas de la Administración. Como ya se ha dicho reiteradamente, la Corporación no se encuentra en condiciones de poder determinar el acierto o el error, la suficiencia o insuficiencia de un dictamen técnico-médico y no se ha aportado prueba idónea que le permita realizar una ponderación adecuada de los informes contrapuestos y así poder apartarse de las conclusiones a las que arribaron las oficinas técnicas de la Administración, más en un tema tan delicado como lo es la especial aptitud psicofísica que deben exhibir los miembros de una fuerza pública que portan armas. Tal ponderación, como viene siendo jurisprudencia de la Corporación desde hace larga data, solo es posible mediante la prueba pericial, la cual no fue solicitada. Los informes psicológicos que los accionantes aportan en vía administrativa no dejan de ser informes técnicos de parte que no revisten la fuerza y eficacia probatoria de un dictamen pericial que asegura un conocimiento especial de la materia dado por una autoridad reconocida en la misma y la suficiente imparcialidad frente a los intereses de las partes (Cf. GELSI BIDART, Adolfo: “Significación de la pericia como instituto procesal”, Revista Judicatura Nº 33, marzo 1992, págs. 19-31). Como ha expresado el Tribunal en Sentencia No. 70/2016: “El medio probatorio de mayor eficacia convictiva en supuestos como el de autos, cuando se debaten cuestiones técnicas, ajenas al conocimiento del juez, es la pericia como forma de informarse el magistrado de aspectos técnicos que exceden sus conocimientos (Conf. DEVIS ECHANDÍA, Hernando: "Teoría General de la prueba judicial" Tomo II, pág. 292, 338 y 348; PARRA QUIJANO, Jairo: "Manual de Derecho Probatorio" Bogotá 2002, pág. 533). El dictamen pericial es imprescindible para asesorar al juez que no es técnico en la materia (Conf. BERRO, Guido: "Responsabilidad médica, la pericia médico legal", Judicatura, Nº 33 pág. 114). Es un medio de prueba que tiende a provocar la convicción judicial en un cierto sentido (Conf. GUASP, Jaime: "Derecho Procesal Civil" tercera edición. Madrid, 1968. Tomo I, pág. 385) en base a la capacidad e idoneidad técnica de quien la realiza. Así lo ha señalado reiteradamente el Tribunal. Si es necesario rebatir apreciaciones técnicas fundadas de los funcionarios de la Administración, en materias técnicas o científicas, es indispensable producir prueba pericial que ilustre en esos aspectos, como única forma de informar o demostrar a la Corporación los errores de la decisión administrativa (Cf. Sentencias 544/2015, 78/2014, 764/2013; 476/2013; 408/2013; 379/2012; 940/2011; 742/2002 y 958/1998). En definitiva, era carga de la actora, para desacreditar los informes técnicos de la Administración en los cuales se basó la resolución, proponer las pruebas periciales que pudieran demostrar errores en ese plano. Empero, habiendo incumplido la actora con la carga probatoria que gravitaba sobre sí, el Tribunal no tiene otra alternativa que confirmar el acto atacado.” V) Por último, en lo que refiere a la alegada desviación de poder, no se comparte el planteo de la demanda. En términos generales, según nos enseñara el Prof. Cassinelli, “La inclusión, aparentemente superabundante, de la desviación de poder en el artículo 309 y de la buena administración en el artículo 311, valen como consagración expresa, a nivel constitucional de que las autoridades administrativas deben siempre ejercer sus potestades con el designio de perseguir el interés del servicio...” (Derecho Constitucional y Administrativo. Estudios publicados, compilados por Carlos Sacchi, 1ra. Edición, La Ley, Montevideo, p. 339). En idéntica línea de razonamiento, ROTONDO sostiene que la desviación de poder se perfila cuando el fin querido por el órgano emisor del acto, se aparta del fin de interés general debido, según las normas atributivas de competencia (Cfe. ROTONDO, F., “Las causales en el Contencioso Administrativo de Anulación” en “Temas de Derecho Administrativo”, Editorial Universidad Ltda. Montevideo, s/f, p. 21). “No cabe duda de que el ejercicio legítimo del poder exige una conexión entre la finalidad para la que debe actuar y los motivos que lo provocan y, a la vez, lo justifican. Esta conexión ha sido señalada por casi toda la doctrina y también por larga jurisprudencia de este Tribunal: toda vez que el acto responda a otro fin que no sea el fin debido, será ilegítimo. Sin embargo, la desviación de poder no se presume, debe ser demostrada y la carga probatoria recae sobre la pretensora. No satisfacer adecuada y razonablemente esa exigencia redunda en el fracaso de la pretensión anulatoria” (Cfme. Sentencia No. 63/2017, entre otras). En este caso, no se acreditó que la Administración dictara el acto impugnado en miras a una finalidad aviesa, ilegítima, distinta a la que se confiriera por el ordenamiento jurídico. En lo que a ello respecta, ha de tenerse presente que la disconformidad con los test psicológicos expuesta por algunos de los testigos declarantes no alcanzan siquiera a ser indicios de la mentada desviación de poder, pues no prueban lo central de un objeto tan particular: que las cesantías se dispusieron con animadversión o por un designio propio, ajeno al fijado por el ordenamiento jurídico, de los profesionales pertenecientes a los servicios técnicos de la demandada. Siendo así, la ausencia de elementos sobre tal aspecto solo puede redundar en perjuicio de quien tenía la carga de acreditar los extremos fundantes de la pretensión: la parte actora. En definitiva, no existe prueba con suficiente fuerza convictiva que acredite el apartamiento del fin debido de la Administración en el dictado del acto, en tanto las pruebas psicológicas presentadas resultan prueba de parte, y no obra en autos prueba pericial que contradiga la evaluación efectuada por la autoridad competente en la materia. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal: FALLA : Desestímase la demanda incoada y, en su mérito, declárase la falta de legitimación causal activa de los Sres. Barcelona y García, y confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).