Sentencia Definitiva N° 548/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 18 de agosto de 2022. No. 548 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “RODRÍGUEZ FLIKOWSKI, ALICIA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha N° 140/2020). RESULTANDO : I) Surge de fs. 2 que el 25 de mayo de 2020 la actora dedujo demanda de nulidad contra la Resolución Nº AP 10/2019, dictada el 9 de enero de 2019 por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social, que le otorgó una jubilación por edad avanzada con una asignación mensual de $ 16.926, 71 a servirse a partir del 25/7/2018 (fs. 293 vta. A.A.). Reseñó los antecedentes al dictado del acto y sostuvo que, al solicitar su jubilación, se le exigió suscribiera un documento donde reconociera una deuda tributaria por su actividad laboral por el período 2000 a 2008. Indicó que, con anterioridad, se había declarado la prescripción de los tributos generados por ese período, por lo que ahora también se le exigió renunciar expresamente a la prescripción y suscribir un convenio de pago. Afirmó la ilegitimidad del acto enjuiciado por ser contrario a una regla de derecho, se remitió a jurisprudencia sobre el punto, citó el artículo 4 de la Ley N°19.185, y postuló que no correspondía su aplicación como lo pretendía la demandada. En definitiva, solicitó la anulación del acto impugnado. II) A fs. 15, el 4 de agosto de 2020 la representante de la demandada contestó la demanda incoada. Reseñó los antecedentes al dictado del acto, y manifestó que la actuación se había ajustado al derecho aplicable. Expresó que, por imperio de los artículos 77 y 86 de la Ley N°16.713, para el caso de los trabajadores no dependientes, como la accionante, se exigía la aportación efectiva para computar años de servicios a los efectos jubilatorios. Agregó que el reconocimiento de los servicios de los trabajadores no dependientes estaba condicionado a la efectiva cotización y, previsto en las Leyes Nos. 9.999, 11.237, 15.840, 17.963 y 19.185, indicando que en esta última se establecía que la extinción de la deuda por el modo prescripción no podía considerarse aportación efectiva o cancelación de adeudos. Concluyó que la impugnada había sido dictada conforme a derecho, y solicitó que se desestimara la demanda entablada. III) Abierto el juicio de prueba, se produjo la que obra certificada a fs. 29. IV) Alegaron las partes por su orden: la actora a fs. 32 y ss. y la demandada a fs. 38 y ss. V) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen Nº 645/2021 por el que aconsejó acoger la demanda (fs. 43). VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Se han acreditado los extremos legales habituales requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley N°15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, se demanda la nulidad de la Resolución Nº AP 10/2019, dictada el 9 de enero de 2019 por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social, que le otorgó a la actora una jubilación por edad avanzada con una asignación mensual de $ 16.926, 71 a servirse a partir del 25/7/2018 (fs. 293 vta. A.A.). Contra dicho acto, notificado a la accionante el 27 de febrero de 2019 según afirmaciones no controvertidas, interpuso recursos de revocación y jerárquico el día 8 de marzo del mismo año ( fs. 289 y 290 A.A.). Por Resolución R.D. Nº 6-33/2020 de fecha 4 de marzo de 2020, el Directorio del Banco de Previsión Social no hizo lugar al recurso jerárquico (fs. 303 A.A.), lo que fue notificado el 22 de los mismos mes y año (fs. 307 A.A.). Finalmente, la demanda de nulidad se dedujo en tiempo útil (el 25 de mayo de 2020 - nota de cargo a fs. 9). II) El Tribunal, en decisión adoptada por unanimidad y coincidiendo con lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, acogerá el planteo anulatorio impetrado en mérito a los fundamentos que se desarrollan en los siguientes numerales. III) Emerge de los antecedentes administrativos agregados al proceso que el 24 de noviembre de 2017 la Sra. Rodríguez presentó ante el BPS solicitud de jubilación con cese (fs. 211 A.A.). Con fecha 7 de marzo de 2018 la sección Informaciones Patronales informó los impedimentos para habilitar el cómputo de servicios patronales por los periodos 06/1996 al 12/2004 y 04/2005 al 09/2008, por lo que se intimó a la actora quien no concurrió a regularizar los adeudos (fs. 225 vta. A.A.). Por Resolución No. 03-936-2018-732 de la Gerencia de Prestaciones Económicas se desestimó la solicitud de la actora y se declaró que “ … los servicios de carácter patronal, … por el período estimado desde el 06/1996 hasta el 12/2004 y desde el 04/2005 hasta el 09/2008, no podrán ser reconocidos a efectos de su inclusión en un cómputo jubilatorio, hasta que se regularice su situación contributiva ante ATYR, denegándose su solicitud de jubilación” (fs. 228 vta. y 229 A.A.). Contra la referida resolución interpuso la actora los recursos de revocación y jerárquico, argumentando que los períodos reclamados se encontraban prescriptos y adjuntó la Resolución RDT 420/2014 de fecha 29 de diciembre de 2014 dictada por la Dirección Técnica de ATYR que declaró prescripto el cobro de los adeudos tributarios generados por el período 01.09.2000 a 30.09.2008 (fs. 232 vta. y 233 A.A.). El 8 de diciembre de 2018 compareció nuevamente la actora solicitando “ desistir de los recursos presentados para continuar con su trámite jubilatorio” (fs. 242 A.A.). Anteriormente, el 24 de octubre de 2018, la actora suscribió la renuncia condicional a prescripción “ Período: 01/09/2000 al 30/09/2008” (fs. 253 A.A.). Con fecha 27 de diciembre de 2018 se realizó informe de situación contributiva (fs. 256 vta. A.A.) y la Gerencia de Prestaciones informó la jubilación a servir a partir del 25/07/2018 por un monto de $ 16.926,71 y con fecha de alta 01/2019 (fs. 258 A.A.). A fs. 60 de los A.A., sin firma de funcionario actuante y del titular, con fecha 2 de abril de 2018 luce agregada la notificación del subsidio especial de actividad compensada que se resiste en autos. Finalmente, se dictó la Resolución AP 10/2019 de fecha 9/10/2019, emitida por la Gerencia de Prestaciones Económicas que aquí se procesa (fs. 293 vta. A.A.). IV) El Tribunal ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre el fondo del asunto en casos similares en los que el Banco de Previsión Social condicionó el otorgamiento de jubilaciones al pago de obligaciones tributarias que se encontraban prescriptas. Así, en la Sentencia Nº 81/2019 estableció: “En tal sentido, importa remitir a las conclusiones vertidas en la sentencia Nº 265/2017, de 20 de abril de 2017, que, mutatis mutandis, resultan íntegramente trasladables a la resolución del caso. Dicho pronunciamiento, invocando anteriores sentencias del Colegiado, sostuvo: “En cuanto a la cuestión de fondo sometida a decisión, existe jurisprudencia de la Corporación en la que se plasmó la ilegitimidad del obrar del Ente demandado (Vide, asimismo, sentencias Nos. 643/2010, 239/2011, 678/1013 y 692/2015). Así, en la Sentencia No. 226/2016 se sostuvo: “En tal sentido, se ha vuelto una práctica administrativa frecuente en el organismo previsional la siguiente: cuando luego del inicio del trámite jubilatorio por un interesado en obtener una pasividad se detecta que éste tuvo actividad como no dependiente y registra adeudos, el BPS pretende lograr su realización mediante la firma de convenios de pago o mediante la obtención del consentimiento del interesado para que los adeudos se debiten de su futura jubilación. Si el interesado no accede a convenir su adeudo, o a aceptar los descuentos sobre su pasividad, se le impide el acceso a los beneficios jubilatorios. Si bien existen varias normas legales que, en aras de tutelar el crédito fiscal por aportes a la seguridad social, impiden el ingreso a los beneficios jubilatorios de aquellos trabajadores no dependientes que registren adeudos tributarios con el Ente previsional, dichas disposiciones -como lo ha señalado reiteradamente el Tribunal- no vuelven inaplicable el régimen general de prescripción tributaria, previsto en los arts. 38 y concordantes del Código Tributario. Por lo tanto, cuando el BPS pretende el cobro de sus créditos debe, precisamente, tener un crédito exigible contra el interesado. Ello significa que si el crédito que dice tener el organismo se encuentra extinguido por prescripción, como sucede en el caso de marras, entonces lo que alega tener el ente no es precisamente un crédito exigible. No puede soslayarse que en Derecho Tributario, según lo entienden doctrina nacional y extranjera, no existen las obligaciones naturales. A diferencia del Derecho Civil, no existe en el Derecho Tributario la figura de la obligación natural, y en esto hay un extendido acuerdo, tanto en la doctrina tributaria uruguaya y latinoamericana, como en la jurisprudencia. Señala en tal sentido Gervasio POSADAS BELGRANO: “(…) la obligación tributaria nace por voluntad de la ley y obliga al contribuyente dentro del marco de esa voluntad. Extinguida la acción del Fisco por el inútil transcurso del tiempo, no subsiste una obligación natural a cargo del contribuyente”. Agrega luego que el pago que hiciera el contribuyente de una obligación prescripta le confiere el derecho a pedir la devolución de lo pagado, porque dicho pago no reconoce ninguna causa jurídica. El autor señala textualmente que “La única voluntad que rige el nacimiento y la extinción de la obligación tributaria es la voluntad de la ley y cuando esta deja de producir efectos jurídicos por el transcurso del tiempo establecido por propia voluntad de la ley, no puede concebirse que aparezca otra voluntad, la del particular, que produzca efectos jurídicos” (Cfme. POSADAS BELGRANO, Gervasio: Derecho Tributario, Medina, Montevideo, 1959, pág. 276; véase también: PÉREZ NOVARO, César: Modos de extinción de la obligación tributaria, FCU, Montevideo, 2005, págs. 41 y siguientes; y PEZZUTTI, Miguel y BARREIRO, Pablo: “Dos cuestiones respecto de la prescripción: pago posterior a su acaecimiento y los efectos de la sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo respecto al tiempo transcurrido”, La Ley URUGUAY, Junio 2011, págs. 5 y siguientes). Este Tribunal, a partir de la Sentencia N° 22/1997, de fecha 2 de febrero de 1997, comenzó a anular los actos de determinación del BPS que incluían períodos prescriptos cuando la prescripción había sido invocada en vía administrativa, por entender que violentaban la precitada disposición normativa. Y lo hizo, incluso, haciendo aplicable la solución contenida en el precepto transliterado a situaciones acaecidas antes de su entrada en vigencia (véase en ese sentido la Sentencia N° 22/1997, con nota de jurisprudencia de PESCADERE BRANTUAS, Diego y PEZUTTI ECHEVERRÍA, Miguel: “Nuevas tendencias jurisprudenciales en materia de prescripción de la obligación tributaria - Nota a la Sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo No. 22/1997”, en Revista Tributaria, T. XXIV, No. 140, págs. 636 y siguientes; véase también la Sentencia N° 355/1997, publicada en la misma revista en las págs. 646- 649). En la jurisprudencia reciente de la Corporación, cabe convocar Sentencia N° 80/2014, en la que se sostiene que la prescripción es un modo de extinción de la obligación tributaria, es decir que opera sobre el derecho de la Administración para el cobro de los tributos. En consecuencia, lo que se prescribe es el derecho de crédito de la Administración y no solamente la acción procesal para gestionar su cobro coactivo. Se señala en la referida sentencia: “El B.P.S. ha sostenido reiteradamente que, conforme a lo dispuesto por los artículos 77 y 86 de la Ley 16.713 y su Decreto reglamentario 125/996, a los efectos del cómputo de servicios y asignaciones de los trabajadores no dependientes, tanto sean anteriores o posteriores a la vigencia de la historia laboral, se exige la correspondiente aportación o cotización, o sea, el pago de la cuota o suma dineraria que los contribuyentes deben a la seguridad social, como producto de la relación jurídica tributaria. Entiende, asimismo, que la normativa impone que a los trabajadores no dependientes sólo sea admisible el medio de extinción del pago y la compensación tributaria, encontrándose excluidos los restantes modos de extinción de las obligaciones, “…en particular la prescripción extintiva...” (fs. 56 vto.). El Tribunal no participa de esta interpretación de la normativa vigente. Como destacan SALDAIN y MARTÍNEZ ALBA “La prescripción extintiva en materia tributaria, es la pérdida del derecho de la Administración al cobro de los tributos y/o las sanciones e intereses, acaecido por el no uso del derecho durante un determinado tiempo. En primer término, es un acto jurídico. Y esto en tanto ocurre, cuando la Administración, con su inacción, revela un comportamiento social relevante jurídicamente, que por ser tal recibe un efecto asignado por el orden jurídico. En segundo término, la prescripción es un modo de extinción de la obligación tributaria, es decir que opera sobre el derecho de la Administración para el cobro de los tributos. En consecuencia, lo que se prescribe es el derecho de crédito de la Administración y no solamente la acción procesal para gestionar su cobro coactivo. Los argumentos dados por la doctrina para fundar este extremo pueden resumirse en los siguientes: a. El artículo 28 del Código Tributario, bajo el nomen iuris: "Modos de extinción de la obligación" refiere, en un mismo pie de igualdad al: "pago, compensación, confusión, remisión y prescripción". b. El artículo 38 del referido cuerpo normativo, establece expresamente que lo que se prescribe es: "El derecho al cobro de los tributos..."; esto es: el derecho de crédito; la obligación tributaria. La doctrina del Derecho Tributario es conteste en el punto. En tercer término, en Derecho Tributario la prescripción opera ipso iure, esto es: opera de pleno derecho para producir el efecto liberatorio, por cuanto constituye un acto jurídico eficaz, cuando se cumple el tiempo de inercia del acreedor. El interesado en valerse de ella no está obligado a realizar ninguna actividad procesal, salvo que, en calidad de prevención, provoque una declaración de mera certeza. Si bien en el Derecho Civil puede ser discutible el tema, pues al primer hecho (transcurso del tiempo), debe agregársele un segundo hecho: que el deudor la invoque, oponiendo la excepción de prescripción (art. 1447 N° 8 del C.C.), no sucede lo mismo en Derecho Tributario. Las siguientes razones abonan dicha conclusión: a. El art. 28 del Código Tributario, no establece que la prescripción se haga valer únicamente por la vía prevista en el art. 1447, nral. 8 del C.C.; esto es: por vía de excepción. El CT no contiene remisión alguna y sólo refiere al modo de extinción de la obligación. b. El artículo 152 de la Ley 16.713 impone al Banco de Previsión Social el deber de declarar la prescripción de la obligación tributaria. Esta declaración es una facultad reglada y no discrecional, aun cuando no la alegue el interesado. La jurisprudencia se ha pronunciado a favor de la extensión de este deber a toda la Administración Tributaria. c. El principio de verdad material, que implica que el acto administrativo deba fundarse en motivos reales, verdaderos, so pena de ilegitimidad. Al no ajustarse a los hechos materialmente verdaderos, el acto está viciado de nulidad insanable, por falta de causa o motivo. Es evidente, pues, que la Administración se encuentra en situación de deber: debe declarar la prescripción, pues ésta ha operado por el simple transcurso del tiempo. En síntesis, y conforme a lo expuesto, luego de operada la prescripción, la obligación que tenía naturaleza tributaria, sus sanciones e intereses, y que como tal estaba comprendida en las definidas en el art. 10 del C.T., ha perdido ese carácter, lo que determina su total extinción (siempre que no haya un acto interruptivo o suspensivo del término legal de prescripción)...” (La Ley, cita online UY/DOC/27/2009)” (Cfme. Sentencia N° 80/2014)”. Resulta claro que en el caso, las obligaciones tributarias que el BPS pretendió cobrar al accionante, en base a las cuales le obligó a firmar un convenio de pago para poder entrar en goce de su jubilación, se encontraban prescriptas al momento de su reclamo por el organismo, por haber transcurrido un plazo mayor a diez años desde que se generaron aquéllas”. En la especie, no resulta controvertido que la actora fue intimada a comparecer y suscribir una “renuncia condicional a la prescripción” y un convenio de pago, a efectos de poder acceder al subsidio que había solicitado. En efecto, en primer término consta en los antecedentes administrativos que la Administración reconoció expresamente la prescripción tributaria por Resolución R.D.T. 420/2014 del 29 de diciembre de 2014, dictada por la Dirección Técnica de ATYR (fs. 233 A.A.). Por lo tanto, es palmaria la contradicción en que incurrió el BPS al pretender cobrar créditos que, con antelación y expresamente, había declarado prescriptos. Por otra parte, tampoco resultó justificada que la accionante hubiera realizado “libremente” los convenios, sin que ello supusiera condicionamiento alguno a efectos del otorgamiento de los derechos jubilatorios. Y ello es así porque, en lo relativo al contexto de la realización de la renuncia, importa señalar que el BPS “ intimó a la actora a comparecer … bajo apercibimiento de tenerlo por desistido de dicho trámite en caso contrario” con fecha 23 de octubre de 2018 (fs. 252 A.A.), y que, con fecha 24 de octubre, es decir, un día después, aquélla presentó “RENUNCIA CONDICIONAL A PRESCRIPCION ” (fs. 253 A.A.), todo lo que aconteció con escasa antelación a desistir de los recursos interpuestos contra la resolución anterior denegatoria de la jubilación (8 de diciembre de 2018 fs. 242 A.A.) y al otorgamiento de la pasividad el 9 de enero de 2019 (fs. 293 vto. A.A.), lo que indica la inexorable vinculación entre la suscripción de las renuncias y la jubilación. Asimismo, es de verse la defensa ensayada por la demandada en este proceso en el sentido que se debían cancelar los adeudos para obtener el subsidio, postura que viene a corroborar que –como se sostuvo en la demanda- la renuncia y el convenio fueron ilegítimamente arrancados a efectos del otorgamiento del subsidio. V) Por último y en lo que refiere a la aplicación del artículo 4º de Ley Nº 19.185, el Tribunal tiene jurisprudencia consolidada respecto de la vigencia temporal de dicha norma, que determina su inaplicabilidad a efectos de dilucidar la situación de obrados. En Sentencia Nº 428/2017 se expresó que: “La referida norma legal dispone: “A los efectos del registro de servicios y asignaciones computables previsto en el literal B) del Artículo 86 de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, y en el Artículo 13 de la Ley No. 17.963, de 19 de mayo de 2006, declárase que la cotización efectiva, la cancelación de adeudos o la aportación regular no comprenden a la prescripción prevista en el artículo 38 del Código Tributario”. La disposición entró en vigencia al ser publicada en el Diario Oficial el día 20 de enero de 2014. Teniendo en cuenta que los períodos por los cuales la accionante mantendría deuda con el Organismo corresponden al interregno 1996 a 1999, es claro que aquella norma no resulta aplicable al caso de autos. En efecto, se trata de una norma de carácter “innovativo”, la cual modifica la situación vigente hasta entonces, consagrando una solución que resulta más perjudicial para los derechos de quienes pretendan jubilarse, por lo cual cabe concluir que no puede aplicarse en forma retroactiva. Tal como señaló el Tribunal en la reciente Sentencia N° 332/2017: “En esta instancia, a juicio de la Sede, cabe puntualizar que, por aplicación del art. 8 del Código Tributario, el art. 4 de la Ley 19.185 al tratarse de una ley material -pues niega valor cancelatorio y su consiguiente inoponibilidad a efectos jubilatorios por parte del administrado-, se aplica a los hechos generadores ocurridos a partir de su vigencia. Razón por la cual, no resulta posible aplicar el art. 4 de la Ley 19.185 respecto de hechos generadores de contribuciones especiales de seguridad social que se verificaron en el interregno comprendido entre el 1/2/1977 y el 31/12/1995” (Cfme. Sentencia N° 332/2017). En definitiva, en el casus, resultó ilegítima la conducta de la Administración, al supeditar el acceso de la actora al goce de la pasividad a la cancelación de una presunta deuda por aportes personales, la cual se encontraba prescripta; y también resulta ilegítima la solución indicada por el Organismo, relativa a descontar la presunta deuda por aportes patronales (también prescripta), de los haberes jubilatorios a ser percibidos por la accionante”. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal FALLA : Ampárase la demanda y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin especial condenación procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo (r.) Dr. Marquisio (Sec. Letrado)