Sentencia Definitiva N° 539/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 18 de agosto de 2022. No. 539 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ROLAND PORTO, ROBERT Y OTRO con BANCO DE PREVISIÓ N SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 235/2020). RESULTANDO : I) Los actores, Robert Roland y Gastón Ramírez, dedujeron pretensión anulatoria contra la Resolución RDT 75/2018, de 6 de marzo de 2018, mediante la cual la Dirección Técnica de la Asesoría Tributaria y Recaudación del Banco de Previsión Soc ial dispuso: “No acceder a la solicitud de diligenciamiento de la prueba solicitada, a excepción de la declaración del Sr. Rocco Cetraro Sapienza proveedor de la vidriería VINTEROL S.A.” (fs. 129 vto. a 130, en carpeta verde de 230 fojas, A.A.). En resumid os términos, los comparecientes se agraviaron contra la impugnada alegando que: i) desaplica el principio de legalidad objetiva, ii) desaplica el principio de verdad material, iii) desaplica el principio del debido procedimiento, iv) desaplica el principio de contradicción, v) desaplica el principio de motivación de la decisión, vi) inaplicabilidad del artículo 21 del Código Tributario al caso concreto y vii) inaplicabilidad de los artículos 102 y 104 del Código Tributario. En su planteo, sostuvieron que si mplemente figuraban como representantes de la empresa VINTEROL S.A., pero sin ostentar reales poderes de decisión en la empresa y, principalmente, sin potestades o facultades de orden económico -financieras en la misma. El único y real responsable de la em presa VINTEROL S.A. y, en consecuencia, único responsable ante el Organismo, es el Sr. Walter Fleitas. Asimismo, señalaron que luego de que el Sr. Fleitas hiciera figurar como titulares a los accionantes, y ante la desvinculación de Gastón Ramírez, se va lió de otra persona, el Sr. Daniel Laurino, quien puso a su nombre -como empresa - al mismo personal de la empresa VINTEROL S.A., constituyendo igual domicilio. Además, actualmente, en el local sito en Bv. José Batlle y Ordóñez Nº 2553, funciona una empresa (Vidriería ALUCE) que dirige el Sr. Fleitas, y en la que tiene afectado aproximadamente el 60 % del personal que integraba las plantillas de la ex VINTEROL S.A., lo cual avala las afirmaciones de los accionantes y amerita la investigación y el diligenciamiento de pruebas por parte del Organismo, pruebas que éste, mediante la impugnada- rechazó de manera infundada. La Resolución impugnada es ilegítima, no sólo al denegar el diligenciamiento de la prueba oportunamente solicitada sino porque, fundamentalmente prejuzga y se pronuncia -prematuramente- en relación al fondo de la cuestión al referir que las pruebas solicitadas por los accionantes no enervarían su responsabilidad. En otro orden, afirman que se han desaplicado los principios de legalidad objetiva, verdad material, debido procedimiento, contradicción, y motivación de la decisión. Por último, realizan consideraciones respecto de la inaplicabilidad del artículo 21 y de los artículos 102 y 104 del Código Tributario en el caso concreto. En definitiva, solicitaron el amparo de la demanda (fs. 2 a 11 vto.). II) Conferido el correspondiente traslado compareció la Dra. Amalia Pereyra -en representación del Banco de Previsión Social -, quien tras relacionar los antecedentes se opuso al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. No existió una desaplicación del principio de verdad material. Para llegar a dicha verdad deben emplearse medios probatorios que tiendan a tal fin, sin apartarse de cuál es el objeto a probar. A tales efectos, los medios probatorios deben estar encaminados a tal fin y no se admitirán “las pruebas inconducentes a juicio de la Administración, la que podrá rechazarlos mediante resolución fundada” (artículo 81 del Código Tributario). En el caso, la prueba rechazada es inconducente. Analizado el contenido de las probanzas solicitadas, por los distintos servicios técnicos del Organismo, se concluyó en la imposibilidad la prueba documental, de inspección y por informes solicitada, considerando que se estaría vulnerando el sec reto de las actuaciones a que refiere el artículo 47 del Código Tributario. La información solicitada refiere a información contributiva de un tercero y de las personas jurídicas integradas por dicho tercero, por lo que resulta improcedente su agregación. Por otro lado, es indudable que la prueba solicitada apunta a acreditar la vinculación de un “tercero oculto” con la empresa VINTEROL S.A., pero no necesariamente a excluir el hecho imputado en la vista y referido a la responsabilidad propia y solidaria d e quienes fungen inequívocamente como representantes en los registros de BPS. En cuanto a la pretendida inaplicabilidad del artículo 21 del Código Tributario al caso concreto, no es objeto del presente proceso anulatorio la consideración de la legitimidad de un acto administrativo de declaración de responsabilidad que es inexistente. Por tanto, al no existir aún acto administrativo que declare una eventual responsabilidad solidaria de los comparecientes, no corresponde ingresar a su análisis ni expedirse al respecto. En suma, abogó por el rechazo de la demanda y la confirmación del enjuiciado (fs. 18 a 23). III) Por decreto No. 4265/2020 (fs. 25) se dispuso la apertura a prueba, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 50. IV) Las partes alegaron por su orden (fs. 53 - 56 vto. y fs. 59 - 62, respectivamente). V) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante Dictamen No. 593/2021 (fs. 65 a 66 vto.) en el que aconsejó la anulación del acto administrativo impugnado. VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Señores Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 68). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal , corresponde releva r el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La Resolución RDT 75/2018, se emitió el 6 de mar zo de 2018 (fs. 129 vto. a 130, A.A.) y se notificó a los actores el 24 de abril de 2018 (134, A.A.). El 4 de mayo de 2018, se interpusieron en tiempo y forma los recursos de revocación y jerárquico (fs. 136 a 141, A.A.). Por Resolución RDT Nº 25/2019, de 30 de enero de 2019, la Dirección Técnica de ATYR dispuso: “Revocar parcialmente la RDT 75/018 del 6 de marzo de 2018 únicamente en cuanto a la calificación de los comparecientes presentada en el “Visto de la misma ” (fs. 164 vto. a 165, A.A.) (la negrilla no está en el original). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria expresa , la que se configuró a través del dictado de la Resolución R.D. Nº 39 -21/2019, de 30 de octubre de 2019 (fs. 174 a 175, A.A.), la que se notificó el 23 de diciembre de 2019 (fs. 181 vto., A.A.). La demanda se interpuso el 9 de junio de 2020, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 12), teniendo presente que el plazo para interponer la acción de nulidad fue suspendido entre el 14 de marzo y el 31 de mayo de 2020, en virtud de la declaración de Feria Jurisdiccional Extraordinaria dispuesta por las Acordadas del TCA Nº 8, 9 y 10. II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una reseña de los antecedent es relevantes para la resolución de la causa. La Administración inició actuación inspectiva respecto de la empresa VINTEROL S.A., constatando ocultación de personal dependiente, omisión de expedición de constancia del artículo 10 de la Ley No. 16.244, y mo ra (fs. 50 a 51, A.A.). Por Resolución de la Gerencia de Fiscalización de Nº 24/2014, de 17 de diciembre de 2014, dictada en ejercicio de atribuciones delegadas, se determinó un total adeudado de $ 925.744 (fs. 55 vta. a 56, A.A.). El 19 de setiembre de 2016, la Asesoría Tributaria y Recaudación, realizó informe y elaboró un proyecto de Resolución, mediante el cual se propuso declarar responsables solidarios conforme al artículo 21 del Código Tributario a los Sres. Robert Roland Porto y Gastón Pablo Ramírez, así como responsables por infracciones tributarias. Asimismo, se proyectó declarar que las mencionadas personas administraron remuneraciones salariales por $ 955.604 (Roland Porto) y $ 2.904.046 (Gastón Ramírez) (fs. 82 vta. a 87, A.A.). Se confir ió vista a los comparecientes, quienes la evacuaron, solicitando el diligenciamiento de las siguientes probanzas: i) Oficio al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, a efectos de que remita para su agregación las Planillas de Control de Trabajo de las siguientes empresas: a) Walter Freitas, por período 2007 a adelante; b) VINTEROL S.A., por período 2010 a la fecha; c) Daniel Laurino, por el período 2013 a la fecha. ii) Se practique informe por el propio BPS en que se hará un relevamiento completo de las empresas registradas, a nombre de Walter Fleitas, que surjan de la base de datos del Organismo. iii) Se practique informe por el propio BPS, en el que se hará un relevamiento completo de las nóminas presentadas a BPS por la empresa Daniel Laurino, por el p eríodo 2013 a la fecha, a fin de verificar si el Sr. Walter Fleitas integraba o integra la plantilla de la misma, agregándose las nóminas respectivas. iv) Se proceda por parte de las oficinas del BPS a inspeccionar el local (vidriería) sito en Boulevard J osé Batlle y Ordóñez, esquina Cardal, a los efectos de realizar un relevamiento completo de todo el personal (patrones y dependientes) de la misma, así como el giro del mismo, agregándose al expediente el acta respectiva oportunamente. v) Se cite a prestar declaración al Sr. Rocco Cetraro Sapienza, proveedor de la empresa VINTEROL S.A . y de Walter Fleitas, quien aportará datos por demás relevantes a fin de la correcta dilucidación del presente asunto. Por informe de 13 de diciembre de 2016, se expidió el Cr . Gustavo Rey, quien aconsejó rechazar el diligenciamiento de los informes y documentación solicitada, en virtud de que refiere a razones sociales distintas a la razón social del asunto en cuestión, atento al secreto tributario que rige a las actuaciones. Asimismo, consideró que no resultaba relevante la declaración testimonial propuesta, en virtud de su calidad de proveedor de la empresa (fs. 109 a 109 vto., A.A.). Por su parte, la Dra. Verónica Robles de la Asesoría Letrada de ATYR informó que “conforme a las potestades conferidas legalmente al Organismo, es menester tender a la búsqueda de la verdad material ante las formas, para lo cual resultan de aplicación los arts. 2, 3, 5, 6, 66 y 68 del Código Tributario, debe propenderse al cabal entendimiento de los hechos manifestados y desplegar las máximas facultades conferidas a la Administración a tales efectos, tal y como se verifica en los casos en que se pretende probar la existencia del hecho generador no declarado”. De acuerdo con ello, sugiere la apert ura a prueba (fs. 116 a 116 vto., A.A.). Con fecha 12 de diciembre de 2017, el Cr. Gustavo Rey, solicitó que se indicara que pruebas de las solicitadas se deben diligenciar, atento al secreto tributario y a su relevancia (fs. 121, A.A.) Devueltas las actuaciones a la Asesoría Letrada, la misma indicó que la consulta ha sido debida y extensamente evacuada, transcribiendo normativa respecto al procedimiento administrativo (fs. 124 vta. a 126, A.A.). Finalmente, el 6 de marzo de 2018, se dictó la Resolución impugnada, que denegó la prueba considerando que “ de la defensa ensayada surge que se estaría pretendiendo probar la conducta del Sr. Fleitas, cuando en puridad se trata de la posible solidaridad de quienes comparecen, no siendo conducentes las pruebas sol icitadas para liberarse de la calificación ensayada desde la Administración” (Considerando II), fs. 129 vto., A.A.). En atención a lo expuesto, únicamente admitió el diligenciamiento de la declaración del Sr. Rocco Cetraro Sapienza proveed or de la vidrier ía VINTEROL S.A. desestimando el resto de las probanzas (fs. 130, A.A.) III) El Tribunal , habrá de apartarse de la solución anulatoria aconsejada por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 65 a 66 vto.) y desestimará la dem anda, por los fundamentos que a continuación se explicitarán. El objeto de la pretensión anulatoria se centra en la Resolución RDT Nº 75/2018, de 6 de marzo de 2018 (fs. 129 vto. a 130, A.A.), con las modificaciones introducidas por la Resolución RDT Nº 25/2019, de 30 de enero de 2019 (fs. 164 vto. a 165, A.A.). Al respecto, rige lo dispuesto por el artículo 60 del Decreto -Ley Nº 15.524, en cuanto dispone que: “Si ha mediado revocación parcial o reforma, se entenderá como objeto del juicio el acto administr ativo tal como quedara a raíz de la modificación aludida ” (la negrilla y el subrayado no pertenecen al texto original). Por la Resolución RDT Nº 75/2018 , se dispuso “No acceder a la solicitud de diligenciamiento de la prueba solicitada , a excepción de la declaración del Sr. Rocco Cetraro Sapienza proveedor de la vidriería VINTEROL S.A.” (fs. 130, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En tanto, por la Resolución RDT Nº 25/2019 , se resolvió “Revocar parcialmente la RDT 75/018 del 6 de ma rzo de 2018 únicamente en cuanto a la calificación de los comparecientes presentada en el “Visto de la misma” (fs. 164 vto. a 165, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En concreto, en la Resolución RDT Nº 75/2018, se había consignado: “VISTO: “la solicitud de diligenciamiento de prueba presentada por los Sres. Robert Roland Porto y Gastón Ramírez Guerra, responsables solidarios de la empresa VINTEROL S.A. ” (fs. 129 vto., A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original) Así, pues, se coincide en el punto con la demandada y el dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo en cuanto observa que “el objeto de la presente acción es la Resolución que desestima el diligenciamiento de parte de la prueba ofr ecida por la actora, no correspondiendo en este proceso referir a la posible responsabilidad de los actores , que no ha sido resuelto por el BPS ” (fs. 65 vto., infolios) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Delimitado lo anterior, procede e xaminar la procesabilidad del acto enjuiciado. Como es sabido, la cuestión integra el análisis de los presupuestos procesales, que, como tales, requieren un examen previo y que, de no verificarse, obstan la decisión de mérito (Véase con carácter general , Eduardo J. Couture, “Fundamentos de Derecho Procesal Civil” , editorial B de B, Montevideo - Buenos Aires, 4ta edición, 2002, p. 84 a 85 y “Vocabulario Jurídico”, tercera edición actualizada y ampliada por Ángel Landoni Sosa, editorial B de F, Montevideo - Buenos Aires, 2006, p. 583 a 584; Enrique Tarigo, “Lecciones de Derecho Procesal Civil según el nuevo Código”, tomo I, FCU, Montevideo, 2ª Edición, julio de 1994, p. 279 a 280, Enrique Vescovi, Margarita de Hegedus, Selva Klett, Bernadette Minvielle, Luis Simón y Santiago Pereira, “Código General del Proceso. Comentado, anotado y concordado” , tomo III, Editorial Ábaco, Montevideo, p. 395 a 396 y Selva Klett, “Proceso ordinario en el Código General del Proceso” , tomo I, FCU, Montevideo, 2014, p. 60. Específicamente, puede consultarse Eduardo J. Couture, “El agotamiento de la vía administrativa como presupuesto procesal”, en Revista de Derecho, Jurisprudencia y Administración, tomo 52, Montevideo, 1954, p. 257 a 260, Enrique Tarigo, “Enfoque procesal del conte ncioso administrativo de anulación” , FCU, Montevideo, 2ª edición, octubre de 2004, p. 31 a 34, Felipe Rotondo, “Manual de Derecho Administrativo” , talleres gráficos Tradinco S.A., Montevideo, 8ª edición, marzo 2014, p. 432 a 434 y Maximiliano Cal, “La congruencia en las sentencias del Tribunal de lo Contencioso Administrativo” , Revista de Derecho Público, Año Nº 24, Nº 47, FCU, Montevideo, julio 2015, p. 14 a 17. Otros autores también se han referido al tema como condiciones o requisitos de admisibilidad de la acción de nulidad , en un enfoque que no difiere sustancialmente del anterior. Así por ejemplo, Héctor Giorgi, “El Contencioso administrativo de Anulación” , Biblioteca de publicaciones oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Univer sidad de la República, Montevideo, 1958, p. 139, Enrique Sayagués Laso, “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo II, FCU, Montevideo, 5ª edición, agosto de 1991, p. 580 a 582 y Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Breve presentación de la jurisdicción contenci oso - administrativa”, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República Nº 23, Montevideo, 2004, p. 127 a 129 y Augusto Durán Martínez, “Contencioso Administrativo” , FCU, 2ª edición, marzo de 2015, p. 93 a 95). Como lo explicitó Tarigo, la procesabilidad de los actos administrativos se centra en distinguir, en base a los criterios manejados por el Decreto-Ley Nº 15.524, “los actos administrativos que admiten ser objeto de la pretensión anulatoria de los que legalmente no lo admiten” (Cf. Enrique Tarigo, “Enfoque procesal del contencioso administrativo de anulación”, op. cit., p. 25). IV) La temática de la procesabilidad del acto que deniega el diligenciamiento de prueba ha suscitado diferentes posturas por parte del Tribunal a lo largo del tiempo. En un principio, el Colegiado sostuvo la no procesabilidad , con fundamento en su carácter preparatorio o instrumental (véase, por ejemplo, las sentencias Nos. 115/1976 y 143/1984). De esta manera, en la primera de las sentencias citadas, se expresaba que “Este acto, por sus propias características, es acto preparatorio dado que integra el procedimiento mediante el cual se procura reunir todos los elementos necesarios a fin de que el Jerarca se encuentre en condiciones de decidir acerca de la conducta funcional del sumariado. Es decir, pues, que se trata de acto de mero trámite, adjetivo e instrumental, que posibilita el principal posterior , al decir de Sayagués - Tratado I, pág.- 392- a cargo, éste, no del Instructor sino del Jerarca. Ahora b ien, dispone el artículo 309 de la Constitución que "El Tribunal de lo Contencioso Administrativo conocerá de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos...", o sea, que los actos procesables ante esta sede lo son aquellos definitivos, sus tantivos, que deciden la cuestión de fondo, principal. Como en el caso se trata, como se dijo, de acto preparatorio, respecto de los cuales el Tribunal carece de jurisdicción para tratar del accionamiento de nulidad, ello parecería aparejar el desamparo d el accionante. Sin embargo, ello no es así por cuanto si el acto final, que corona el sumario, causara lesión al derecho del sumariado, podría éste accionar de nulidad, en cuya oportunidad sería llegado el momento de examinar las consecuencias del acto pr eparatorio en la determinación del acto que decide la cuestión de fondo .” (sentencia Nº 115/1976) (la negrilla no está en el original). Con posterioridad en el tiempo, el Colegiado llegó a mudar su postura inicial y consideró que el acto que deniega la pru eba podía ser impugnado jurisdiccionalmente en forma autónoma , sea bajo el argumento que se trataba de actos susceptibles de causar lesión, o bien apelando a la doctrina de los actos coligados (véase, por ejemplo, sentencias Nos. 151/2003, 275/2004, 205/20 05, 731/2011, 103/2013, 595/2016, 622/2016, 367/2017 y 101/2018, entre otras). En la actualidad, el Tribunal ha vuelto a su posición tradicional, retomando como idea central que el acto que deniega la prueba es un acto de procedimiento, preparatorio o inst rumental destinado al dictado del acto final, razón por la cual la lesión que provoque deberá hacerse valer en la impugnación jurisdiccional de este último (véase en este sentido las sentencias Nº 420/2019 y 488/2021). En términos mutatis mutandis, en la reciente sentencia Nº 488/2021 se expresó: “A juicio del Tribunal, el acto objeto del presente accionamiento, es un acto procedimental , de carácter preparatorio , tendiente a la conformación de la voluntad final de la Administración sobre el fondo del asunto ; de modo que al no haber hecho imposible o haber suspendido en forma indefinida su tramitación , no es procesable ante esta jurisdicción. VI) Siguiendo las enseñanzas de CAJARVILLE, es posible distinguir los actos preparatorios de los actos finales del procedimiento. Los actos preparatorios son aquellos destinados instrumentalmente al dictado del acto que resolverá sobre el fondo del tema planteado, y por ende le preceden, en tanto, el acto final o principal, es el que resuelve sobre el fondo del tema p lanteado en el procedimiento administrativo. Todos los actos procedimentales, en tantos actos administrativos, son susceptibles siempre de ser impugnados mediante los recursos administrativos correspondientes (porque el art. 317 de la Carta prevé que todos los actos administrativos, sin distingo alguno, son recurribles). Empero, en cuanto a su impugnación jurisdiccional, la situación es bien distinta: los actos de procedimiento -también llamados de mero trámite por el autor citado - solo son impugnables ju risdiccionalmente “...si hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente el fondo del asunto” . (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo, “Procedimiento Administrativo”, Idea, Montevideo, 1997, muy especialment e las p. 5 a 61). (Cf. Sentencia No. 169/2019). (Véase en igual sentido, autor. cit. en “Sobre Derecho Administrativo”, Tomo II, FCU, 3ª Ed.- 2012, p. 256-257). El citado Profesor, agrega: “Los actos de mero trámite, por limitar sus efectos al propio proc edimiento, solo lesionan o pueden lesionar derechos o intereses a través del acto final a dictarse; por eso, si hubieran sido ilegítimos y esa ilegitimidad revistiera trascendencia, se hará valer en la impugnación del acto final definitivo, como vicio de procedimiento”. (CAJARVILLE, Juan Pablo. “Sobre Derecho Administrativo.”, p. 257). VII) Con claridad, la Corporación, decía desde antaño: “...dispone el artículo 309 de la Constitución que “El Tribunal de lo Contencioso Administrativo conocerá de las de mandas de nulidad de actos administrativos definitivos...” o sea, que los actos procesables ante esta Sede lo son aquellos definitivos, sustantivos, que deciden la cuestión de fondo, principal. Como en el caso se trata, como se dijo, de acto preparatorio, respecto de los cuales el Tribunal carece de jurisdicción para tratar el accionamiento de nulidad, ello parecería aparejar el desamparo del accionante. Sin embargo, ello no es así por cuanto si el acto final, que corona el sumario causara lesión al derecho del sumariado, podría éste accionar de nulidad, en cuya oportunidad sería llegado el momento de examinar las consecuencias del acto preparatorio en la determinación del acto que decide la cuestión de fondo ”. (Cf. Sentencias No. 143, de 25 de junio de1984 y No. 115, de 7 de junio de 1976, publicada ésta última en LJU, T. 77, año 1978, c. 8872). Precisamente, esta última hipótesis que se convoca en el último párrafo de la sentencia citada es la que acontece en el cúmulo a dirimir . En efecto, una vez culmina do el procedimiento administrativo, si éste culminara por ejemplo con un acto sancionatorio, éste sí podría ser objeto de una acción anulatoria e invocarse como causal de nulidad (entre otras), la negativa al diligenciamiento de prueba ofrecida en oportunidad de evacuar la vista conferida.” (la negrilla y el subrayado no están en el original). Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Declárase que el acto administrativo impugnado no es procesable ante esta jurisdicción. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales fíjanse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora en la suma de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).