Sentencia Definitiva N° 533/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 18 de agosto de 2022. No. 533 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “HOSTING SOCIEDAD ANÓNIMA con PODER EJECUTIVO - URSEC. Acción de nulidad” (Ficha No. 189/2020). RESULTANDO : I) En este proceso, la actora HOSTING SOCIEDAD ANÓNIMA, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 064/2019 dictada el 31 de diciembre de 2019 por el Presidente de la Unidad Reguladora de los Servicios de Comunicaciones -en uso de atribuciones de urgencia- en virtud de la cual se dispuso: “Acoger parcialmente el recurso administrativo de revocación interpuesto por Compañía Uruguaya de Medios de Procesamiento S.A y, en su mérito, revocar por razones de legitimidad la Resolución Nº 068/ de 17/12/2018 adoptada por el Sr. Presidente de la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones, ratificada por la Comisión Directiva en Acta 043 de 20 de diciembre de 2018. 2º) Dejar sin efecto el precio de $U 1,50 con carácter retroactivo a su vigencia (07/01/2019) y en su lugar establecer un sistema mixto de cobro de tarifas de interconexión consistente en: UI 1,377 mensual por POS disponible y UI 0.121 por transacción para aquellas transacciones que superen las UI 34,43 estableciendo una tarifa especial para las transacciones efectuadas en comercios calificados como “grandes contribuyentes” por la Dirección General Impositiva a las que se les aplicará una tarifa de UI 0,046 (respetando la exoneración de las transacciones de UI 34,43 o menor valor), siendo todas las cifras reajustadas semestralmente a partir de la notificación de la presente resolución todo con carácter retroactivo al 07/01/2019”. (Fs. 350 - 351 vto. de los A.A.). II) La sociedad actora, describe la actividad que ejerce, como administradora de una red que brinda servicios de interconexión, en el marco del pago por medios electrónicos regulado por la Ley de Inclusión Financiera No. 19.210 y sus modificativas. Inicialmente, dedicó el Capítulo II de su escrito a efectos de ilustrar sobre el mercado de las transacciones electrónicas, sus actores, su dinámica y funcionamiento en el contexto del país, relevando el cambio que importó la aprobación del artículo 6 de la mencionada norma legal que, según sostiene, intentó mitigar -al menos en el aspecto que regula-, la enorme asimetría que se producía en el mercado debido a la posición monopólica de VISANET y la posición dominante de POS2000 con el 80% de las terminales del país. En esa línea, señaló que, en el Uruguay, hay una situación que contradice el principio de la defensa de la competencia dado que los sellos VISA y MASTERCARD sólo admiten la operación a través de las redes VISANET y FIRST DATA, respectivamente. Ello también sucede con las redes de los dispositivos POS porque VISANET y FIRST DATA son los principales accionistas de POS 2000 que nuclea el 80% de las transacciones. Manifestó que el artículo 6º de la Ley No. 19.593, que le dio nueva redacción al artículo 14 de la Ley No. 18.910, modificó el sistema de pago del servicio. Con anterioridad, pagaba quien pedía la conexión, pero como las redes mayores estaban vinculadas a los sellos mayores, como es el caso de VISA, desde la perspectiva de la actora, sólo terminaban pagando los sellos menores (los mayores emplean mayoritariamente sus propias redes). A partir del citado artículo 6º de la Ley No. 19593, quien pagaba pasó a ser el adquirente (las empresas propietarias de los sellos), independientemente de quién hubiera solicitado la interconexión. Indicó que la determinación del precio, en la versión original de diciembre de 2018, había fijado un precio por la interconexión de $1,50 por transacción, lo que implicaba que VISANET debía pagar por la interconexión que se efectuara a través de otra red. Ello fue recurrido por dicha empresa, habiendo recaído denegatoria ficta y posteriormente, tardío acogimiento parcial del recurso. Destacó que, por su parte, VISANET no pagó las facturas presentadas por la actora, según el valor fijado por URSEC, libradas de conformidad con la normativa vigente, de acuerdo con la primera determinación, modificada por la segunda, favoreciendo a dicha empresa. Luego de haber operado la denegatoria ficta respecto de los recursos interpuestos por VISANET, URSEC llamó a una mediación entre las empresas involucradas, que no prosperó. Entonces, por el acto que es objeto del presente accionamiento, fijó un nuevo precio con efecto retroactivo, que disminuye sustancialmente el anteriormente fijado. A su entender, el acto impugnado es ilegítimo porque: en primer lugar, lesiona derechos adquiridos a la percepción del precio establecido. Al respecto, invoca la doctrina de la “cosa juzgada administrativa”, partiendo de la base de que los actos administrativos pueden generar derechos que se tornan inmutables. Considera que la Resolución No. 068/18 que fijó el precio de interconexión entre las empresas HOSTING y VISANET, en $1,50, atribuye un derecho al cobro, habiendo ello sido modificado mediante el acogimiento tardío del recurso de revocación interpuesto por VISANET. Sostiene que el acto objeto de esta acción desconoce que, durante más de un año, estuvo vigente la resolución original, determinante del derecho al cobro a favor de HOSTING S.A. Incluso se había iniciado acción judicial para el cobro de las facturas. Destacó que, en función de la determinación original, contrajo obligaciones tributarias puesto que los servicios fueron facturados y asumió obligaciones basadas en el crédito que figuraba en su activo. La modificación del precio le acarreó el consiguiente perjuicio. En segundo lugar, considera que la resolución que resiste lesiona la confianza legítima, debiendo reconocerse el principio de la buena fe y la teoría de los actos propios. En tercer lugar, considera que existen vicios en la motivación dado que la resolución adujo apartamiento de pautas legales para justificar el efecto retroactivo de la resolución impugnada, pero seguidamente, sostiene que aquéllas no son aplicables al caso. (Considerandos V a VII). La afirmación de que la resolución primigenia “vulneraría las normas de promoción y defensa de la competencia”, aparece inmotivada. Por último, sostuvo que el nuevo precio establecido, carece de motivación adecuada y se aparta de los dos dictámenes que, por caminos distintos, arribaron al precio original de $1,50 por transacción. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. En primer término, señaló que, en vía administrativa, en otros casos referidos a personas distintas de VISANET, la actora consideró adecuado el criterio aplicado a dicha empresa, en la resolución por cuya declaración de nulidad aboga. Señaló que la fijación del precio es, en principio, el que fijan las partes y que la participación de URSEC está reservada a los casos en que no se arribe a un acuerdo. En el caso, la Administración estuvo inspirada por el principio de desarrollo del mercado, la promoción de la competencia y el combate a la existencia de oligopolios. Manifiesta que el precio por el pago del POS “debe ser suficiente para estimular el desarrollo de la red a la vez que no sea tan cuantioso como para significar una barrera para el ingreso del mercado”. Destacó como deber de la Administración el de revocar de oficio los actos administrativos ilegítimos y que dicha revocación tiene efectos “ex tunc”. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 4687/2020 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 39, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 395 fojas). V) Las partes alegaron por su orden (fs. 42 - 50 y fs. 54 - 57, respectivamente). VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 484/2021 aconsejando la anulación parcial del acto impugnado (fs. 64 - 70). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 72). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto objeto del presente proceso fue dictado, acogiendo tardíamente, el recurso de revocación interpuesto por “Compañía Uruguaya de Medios de Procesamiento SA” “VISANET” contra el acto original, la Resolución No. 068/2018, que fue modificada, “por razones de legitimidad”, según se afirma en la impugnada, Resolución No. 064/2019, de 31 de diciembre de 2019. El nuevo acto fue notificado el mismo 31 de diciembre de 2019 (fs. 353 de los A.A.). Tratándose de un acto por el que fueron resueltos los recursos administrativos oportunamente interpuestos, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 36 del Dto. Ley No. 15.524, se fue directamente al accionamiento, lo que se hizo el 1º de junio de 2020, en tiempo hábil, teniendo presente la suspensión de los términos prevista por el artículo 10º de la Ley No. 15.869 y la incidencia de las ferias judiciales ordinaria y sanitaria. II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 064/2019 dictada el 31 de diciembre de 2019 por el Presidente de la Unidad Reguladora de los Servicios de Comunicaciones -en uso de atribuciones de urgencia- en virtud de la cual se dispuso: “Acoger parcialmente el recurso administrativo de revocación interpuesto por Compañía Uruguaya de Medios de Procesamiento S.A y, en su mérito, revocar por razones de legitimidad la Resolución Nº068/ de 17/12/2018 adoptada por el Sr. Presidente de la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones, ratificada por la Comisión Directiva en Acta 043 de 20 de diciembre de 2018. 2º) Dejar sin efecto el precio de $U 1,50 con carácter retroactivo a su vigencia (07/01/2019) y en su lugar establecer un sistema mixto de cobro de tarifas de interconexión consistente en: UI 1,377 mensual por POS disponible y UI 0.121 por transacción para aquellas transacciones que superen las UI 34,43 estableciendo una tarifa especial para las transacciones efectuadas en comercios calificados como “grandes contribuyentes” por la Dirección General Impositiva a las que se les aplicará una tarifa de UI 0,046 (respetando la exoneración de las transacciones de UI 34,43 o menor valor), siendo todas las cifras reajustadas semestralmente a partir de la notificación de la presente resolución todo con carácter retroactivo al 07/01/2019”. (Fs. 350 – 351 vto. de los A.A.). III) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. Emerge de los antecedentes allegados al proceso que la empresa accionante HOSTING SOCIEDAD ANÓNIMA peticionó ante la URSEC la fijación de las condiciones de interconexión entre ésta y la COMPAÑÍA URUGUAYA DE MEDIOS DE PROCESAMIENTO S.A. (en adelante: VISANET) (fs. 40 a 47 de los A.A. carpeta rosada y fs.1 vto. a 5 carpeta verde). Se presentaron informes técnicos respecto de la tarifación en mercado de POS en el que se analizan las diversas circunstancias que inciden en la fijación del precio, sus beneficios y desventajas (fs. 41 a 76 y 80 a 104 de los A.A.). Se pronunció la Gerencia de Regulación Jurídica y Económica sugiriendo dar vista a VISANET (fs. 25 de los A.A.), quien la evacuó en los términos lucientes a fs. 30 vto. a 44 de los antecedentes. Con fecha 17 de diciembre de 2018, se dictó la Resolución No. 68/2018 (fs. 50 y 51 de los A.A.) que fuera posteriormente revocada por el acto impugnado en autos, en virtud de los recursos administrativos presentados por VISANET (fs. 55 a 63 de los A.A.). La compareciente en obrados evacuó la vista conferida por la demandada (fs. 118 vto. de los A.A.). La URSEC a raíz de la comparecencia de las empresas y a solicitud de VISANET dispuso la suspensión de la ejecución de la Resolución No. 68/2018 el día 17 de mayo de 2019 (fs. 125 y 126 de los A.A.). Se pronunció la Gerencia de Asuntos Jurídicos y Económicos el día 8 de octubre de 2019 (fs. 267 vto. y 268 de los A.A.). Seguidamente, surge informe del Dr. Martín RODRÍGUEZ de fecha 16 de diciembre de 2019 en el que se consignaron las razones por las que entendía procedente fijar los precios en unidades indexadas (fs. 311 a 319 de los A.A.). El día 17 de diciembre de 2019 se le confirió vista a la empresa accionante la que fue evacuada el día 30 de diciembre de 2019 (fs. 322 vto. a 331 de los A.A.). Luego de examinar los escritos presentados por ambas empresas en virtud de las vistas que se confirieron mediante informe del Asesor Jurídico de la URSEC con fecha 31 de diciembre de 2019 (fs. 337 a 349 de los A.A.), se dictó el acto impugnado. IV) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, compartiendo lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el amparo parcial de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará parcialmente el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) Marco Normativo. El artículo 14 de la Ley No. 18.910 de 25 de mayo de 2012, en la redacción dada por el artículo 6º de la Ley No. 19.593, de 5 de enero de 2018 establece: “El Poder Ejecutivo podrá fijar reglas y patrones técnicos que aseguren la compatibilidad e interoperabilidad de las redes de terminales de procesamiento electrónico de pagos y la interconexión de dichas redes con los emisores de medios de pago electrónicos y adquirentes, así como el correcto y seguro funcionamiento de dicho sistema de pagos electrónicos. Los Convenios de interconexión entre las redes y los adquirentes de los medios de pago electrónicos se pactarán libremente entre las partes y se regirán por el principio de no discriminación, no pudiendo ninguna de las partes negarse a la interconexión. La Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones (URSEC) establecerá los criterios para controlar la efectiva aplicación de dichas reglas y patrones, promoviendo y defendiendo la competencia, la eficiencia económica y el desarrollo del mercado. Las tarifas de interconexión deberán establecerse de común acuerdo entre las partes. En caso de no existir acuerdo, e independientemente de quien haya solicitado la interconexión, la URSEC establecerá las tarifas a abonar por el adquirente, contemplando la preservación de los referidos principios, los diversos componentes de costos de los actores intervinientes y teniendo en consideración las tarifas vigentes para servicios equivalentes en el mercado local, así como en otros mercados comparables”. (El subrayado no se encuentra en el texto original). De la lectura del artículo citado, se desprende que la regla es que las tarifas de interconexión sean establecidas de común acuerdo entre las partes. La eventual fijación del precio por URSEC, está pautada, según allí se consigna, por los criterios de defensa de la competencia, eficiencia económica y desarrollo del mercado, por la consideración de los componentes de los costos de los actores intervinientes y por la consideración de las tarifas vigentes para servicios equivalentes en el mercado local, así como en otros mercados comparables. Como lo señala el Sr. Procurador del Estado en su dictamen: “Es, entonces, un acto reglado, aunque la consideración de las pautas y componentes antedichos mantiene una relativa indeterminación por lo que admite cierta flexibilidad de criterio que puede, incluso, variar con el tiempo y el cambio de circunstancias. No obstante, como sucede con todo acto administrativo, el cambio debe estar debidamente motivado. (cf. artículos 2º lit. i y 123º del Dto. 500/991)”. VI) En el caso a estudio, se partió de una decisión original, la Resolución No. 068/18 dictada el 17 de diciembre de 2018 por parte de la URSEC, por la cual a pedido de la actora, se estableció un cargo fijo de interconexión entre HOSTING S.A. y COMPAÑÍA URUGUAYA DE MEDIOS DE PROCESAMIENTO S.A. en $U1,50 por transacción. Dicha resolución fue recurrida por VISANET por entender que la misma había sido adoptada infundadamente y en forma arbitraria. El 3 de setiembre de 2019 se produjo la denegatoria ficta. Sin embargo, en forma tardía, el 31 de diciembre de 2019 la URSEC dictó la Resolución No. 064/2019 que se procesa en estos obrados, modificando su criterio, abatiendo el precio fijado por la Resolución No. 068/18. E l acto en causa resolvió dejar sin efecto el precio de $U1,50 fijado con anterioridad, con carácter retroactivo a su vigencia (07/01/2019) y estableció un sistema mixto de cobro de tarifas de interconexión, que considera un monto mensual por POS disponible (UI 1,377) y un segundo componente de UI0,121 por transacción que supere las UI 34,43. Asimismo, estableció una tarifa especial para los comercios calificados como “grandes contribuyentes” por la DGI. VII) Sobre la alegada falta de motivación del acto enjuiciado. Uno de los agravios invocados por la accionante, refiere a que el acto enjuiciado carece de una motivación válida y suficiente. El agravio no es de recibo. En primer lugar, cabe consignar que conforme se citara la normativa aplicable, el artículo 14 de la Ley No. 18.910 de 25 de mayo de 2012, en la redacción dada por el artículo 6º de la Ley No. 19.593, atribuye a la URSEC la competencia de establecer las tarifas a abonar por el adquirente , en los casos en que no haya acuerdo entre las partes; y, para cumplir con dicho cometido, la demandada deberá observar la preservación de los principios de no discriminación , promoción y defensa de la competencia, la eficiencia económica y el desarrollo del mercado, así como los diversos componentes de costos de los actores intervinientes y tener en consideración las tarifas vigentes para servicios equivalentes en el mercado local, así como en otros mercados comparables. Pues bien; conforme emerge del propio texto del acto citado (Resultando IX), así como del informe del Dr. Martín RODRÍGUEZ , la Administración consideró conveniente modificar el sistema previsto con anterioridad y “establecer un sistema de cobro mixto entre cobro por POS y cobro por transacción que permita que, mediante estímulos y desestímulos, se ponderen los resultados virtuosos de cada sistema de cobro a la vez que disminuya el impacto de los efectos negativos de los diversos sistemas”. A su vez, en el Considerando XI refiere a que con el fin de favorecer y estimular indirectamente la ampliación de la red a los lugares más alejados o con menos servicios, conviene distinguir el cobro por transacciones realizadas en comercios que se encuentren por fuera de los catalogados “grandes contribuyentes” por la Dirección General Impositiva. Así las cosas, el Tribunal arriba a la conclusión de que la URSEC no solo tiene la potestad de fijar las tarifas de interconexión cuando las partes intervinientes no logren llegar a un acuerdo, sino que también puede modificarlas en caso de entender que una política distinta a la vigente hasta el momento permite alcanzar mejor los cometidos asignados. En cuanto a las razones que motivaron la decisión de variar las tarifas aprobadas originalmente, -como se consignó ut supra - las mismas surgen suficientemente explicitadas en el propio texto del acto impugnado, así como de las actuaciones que precedieron a su dictado, por lo que nada cabe reprochar a la Administración en tal sentido. VIII) Sobre la alegada ilegitimidad respecto a la retroactividad de la decisión impugnada. El principio de buena fe, la confianza legítima y la teoría de los actos propios. Conforme surge de los recaudos allegados al proceso, VISANET no abonó las facturas presentadas por la actora, emitidas conforme al precio fijado por URSEC de acuerdo con la primera resolución. Consecuentemente, la actora inició acción judicial para el cobro de tales facturas. La actora aduce como agravio que, en función de la fijación de la tarifa original, contrajo obligaciones tributarias puesto que los servicios fueron facturados y asumió obligaciones basadas en el crédito que figuraba en su activo; por lo que el no pago de las obligaciones contraídas por VISANET durante el lapso que estuvo vigente la Resolución No. 068/18, le ocasionó perjuicios. Como se adelantara, el acto que se procesa dispone que el nuevo precio regirá desde el 7 de enero de 2019, confiriéndole de ese modo, efectos retroactivos a la nueva tarifa, disminuyendo sustancialmente el precio y consecuentemente el adeudo existente entre VISANET y la empresa actora. El Tribunal, comparte el temperamento señalado en el dictamen elaborado por la Procuraduría de Estado, en cuanto a que “(…) no basta con sostener que la modificación de un acto se realiza por “razones de legitimidad” para que dicha mera afirmación, sin demostración adecuada, sea capaz de transformar la determinación del acto original y darle al acto posterior, efecto retroactivo. No se advierte, ni se explica, por qué se entiende que el primer acto firme, dictado de acuerdo con la regulación legal, con apoyo de informes técnicos, y aplicable a las empresas involucradas, no deba tener efectos. Tampoco se ha brindado una explicación razonable y suficiente, que difiera del enunciado de razones de conveniencia, para desestimar por ilícito el primer acto dictado, borrando los efectos producidos y afectando la confianza generada por la propia administración, sobre la validez de sus actos”. Esto es, se trata de un cambio de criterio para la fijación de un precio, que sustituye uno anterior, cuya ilegitimidad no ha sido demostrada adecuadamente. En efecto, lo sostenido por la demandada en cuanto a que la decisión original contravenía lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley No. 18.910, en su actual redacción, no se haya fundamentado. Cuando se sostiene que la nueva determinación cumple con la pauta que indica que “el precio para el pago del POS debe ser suficiente para estimular el desarrollo de la red a la vez que no tan cuantioso como para significar una barrera para el ingreso del mercado”, se plantea una cuestión de mérito o criterio. No aparece demostrado que el criterio original no cumpla con similar adecuación ni que, en su primera apreciación, los motivos de la resolución fueran inválidos o que los derechos generados al cobro del precio establecido originalmente hubieran sido ilícitos. A juicio del Tribunal, si bien se reconoce la potestad de la Administración de variar el criterio originalmente establecido, se estima que lo que la demandada no puede realizar -por ser ilegítimo-, es aplicar el nuevo criterio con efecto retroactivo; en consecuencia, el nuevo criterio solo podrá comprender el período que se origina a partir de la notificación del cambio. Los efectos anteriores se deben regir por la norma entonces contemporáneamente vigente y no resulta lícito que se reescriba la regulación hacia el pasado en perjuicio de una de las partes. Afirma Gustavo Ordoqui, desarrollando la teoría de los actos propios que "constituye una regla de derecho, derivada del principio general de la buena fe, que sanciona como inadmisible toda pretensión lícita pero objetivamente contradictoria con respecto al propio comportamiento anterior efectuado por el mismo sujeto. (...) La base en que se apoya esta teoría está en que se asume una conducta que justifica la conclusión o creencia de que no se hará valer un derecho o que tal derecho no existe. De esta forma, el fundamento radica en la confianza despertada en otro sujeto de buena fe, en razón de una primera conducta observada. Diez Picaso (La doctrina de los actos propios, un estudio crítico sobre la jurisprudencia del Tribunal Supremo, p. 142) puntualiza que cuando una persona ha suscitado en otra, con su conducta, una confianza fundada - conforme a la buena fe - en una determinada conducta futura no debe defraudar la confianza suscitada y resulta inadmisible toda actuación incompatible con ella. La confianza, en definitiva, no se deposita tanto en una apariencia jurídica, sino en la obligación de comportarse coherentemente." Agrega el autor los siguientes requisitos para la aplicación de la teoría de los actos propios: 1) Una conducta anterior relevante y eficaz, que suele llamarse "vinculante" y que revela una determinada decisión trascendente en el mundo del derecho. 2) Un acto posterior constitutivo de una pretensión jurídica contradictoria, que frustra las expectativas creadas por el anterior. "Esta pretensión, en otro contexto sería lícita, pero en este caso es ilícita e inadmisible por ser contradictoria con la primera conducta que llamamos vinculante", 3) La pretensión nacida de la segunda conducta (contradictoria). "La conducta del agente no está dotada de libertad como para construir y luego deshacer arbitrariamente, sin atender las repercusiones que dicho acto pudiera tener" 4) Identidad de sujetos. ("Anales del Foro" Nº 98-99 pág. 24 y ss. Relevancia jurídica del comportamiento de las partes con posterioridad al contrato") Por su parte, Emilio Fernández Vázquez sostiene que la seguridad jurídica constituye las "condiciones indispensables para la vida y el desenvolvimiento de las naciones y de los individuos que las integran. Constituye la garantía de la aplicación objetiva de la ley, de tal modo que los individuos saben en cada momento cuáles son sus derechos y sus obligaciones... Como es lógico, la seguridad jurídica sólo se logra en el Estado de derecho." (Diccionario de Derecho Público. Editorial Astrea Buenos Aires. 1981, página 698). En Sentencia No. 391/2014 el Tribunal sostuvo: “Como expresa el Prof. Felipe ROTONDO: “La manifestación de la confianza surge de medidas, ejemplos de actos de disposición que el administrado adopta o no adopta, ante la conducta seguida por la administración.” Como explica el autor recordando jurisprudencia del Tribunal Supremo Español, el obrar de la Administración puede dar lugar a una confianza legítima al demostrar objetivamente cierta permanencia y, con ello, una previsibilidad del comportamiento a través de signos externos, suficientemente concluyentes como para que induzcan racionalmente al administrado a confiar en la apariencia de la legalidad de una actuación administrativa concreta, moviendo su voluntad a realizar determinados actos. (Así: ROTONDO, Felipe: “Conducta previa de la administración ¿Existe el precedente administrativo?” en AA. VV.: “Seguridad Jurídica y Derecho Administrativo”, FCU, Montevideo, 2011, pág. 174;(...)”. Por todo lo anterior, la Sala considera que el acto impugnado, en cuanto dispone que su aplicación se realizará con efectos retroactivos, resulta contrario a Derecho. IX) Por último, cabe consignar que en la medida que la resolución impugnada puede afectar a terceros que no son parte de este proceso jurisdiccional, el Tribunal, ejercitará la facultad conferida en el art. 311, inc. 2°, de la Constitución de la República, amplificando el alcance del pronunciamiento anulatorio. La sentencia anulatoria con efectos generales y absolutos cumple “una finalidad purgativa del ordenamiento de la que puede decirse que es primariamente relevante en interés de la Ley antes que el interés particular de los recurrentes”. Ese objetivo prevalece sobre evidentes razones de economía procesal al evitar el planteamiento de multitud de litigios, al tiempo que facilita la unidad de calificación de la ilegalidad declarada (GARCÍA DE ENTERRÍA, ob. cit., t. I cit., págs. 244-245; Sentencia No. 1016/1998; Cf. Sentencias Nos. 619/2013, 696/2013, 59/2014, entre otras). En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Declárase la nulidad parcial del acto administrativo enjuiciado y, en su mérito, anúlese su numeral 2do., exclusivamente en cuanto dispone la retroactividad de los efectos al 7 de enero de 2019 con efectos generales y absolutos en interés de la regla de Derecho o de la buena administración (Constitución de la República, artículo 311 inc. 2º). Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).