Sentencia Definitiva N° 530/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 18 de agosto de 2022. No. 530 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados “ICON URUGUAY SERVICIOS LOGÍSTICOS S.A. con ESTADO. MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. Acción de Nulidad” (Ficha Nº 98/2020). RESULTANDO : I) Surge de fs. 3 que el 28 de abril de 2020 la actora dedujo demanda de nulidad contra la Resolución de fecha 24 de julio de 2019, dictada por la Dirección Nacional de Aduanas, que resolvió que el valor en Aduana de las operaciones de importación de las mercaderías que realizara su proveedor CISCO SYSTEMS INC. sería aquel que resultara de la aplicación de los artículos 2 y 3 del Acuerdo Relativo a la Aplicación del Artículo VII de la OMC, ajustándose el precio facturado (que corresponde a un 30% de la GPL) en un 23,33 % (fs. 665 y 666 A.A.). Señaló que los tributos de importación se calculaban sobre el “valor en aduana” y que la Aduana había aplicado un método erróneo para su determinación, lo que había derivado en una base de cálculo más alta a la que venía aplicando y, por tanto, en una tributación más elevada a la que correspondía conforme a derecho. Refirió a los seis métodos posibles que el Acuerdo relativo a la aplicación del artículo VII del GATT de 1994 - denominado Acuerdo o Código de Valoración- preveía, e indicó que la DNA había aplicado – equivocadamente- los métodos previstos en los artículos 2 y 3 del referido Acuerdo (valor en aduana será el valor de transacción de mercaderías idénticas o similares) al faltar datos con la precisión necesaria, objetivos y cuantificables, para hacer el ajuste al alza. Postuló que el método adecuado era el previsto en el artículo 6 (del valor reconstruido o del valor computado) con la flexibilidad del artículo 7 (del último recurso) por ser imposible utilizar los anteriores, y que este último criterio había sido el usado en todas sus importaciones hasta que la DNA dictó la resolución enjuiciada. En otro orden de ideas, adujo la falta de motivación del acto impugnado por carecer de información que le permitiera controlar su corrección numérica por la ausencia de los datos sobre los cuales las reparticiones efectuaron su cálculo, lo que le provocó indefensión. Concluyó que no le constaba que la DNA hubiera aplicado en forma correcta los métodos de los artículos reseñados porque no ofreció análisis o información alguna al respecto y se manejó con datos absolutamente desconocidos, evidenciando la falta de motivación del acto. En definitiva, solicitó la anulación de la resolución impugnada. II) A fs. 54, el 22 de julio de 2020 el representante de la demandada contestó la demanda. Controvirtió la alegada indefensión, argumentan do que había dictado la resolución en base a la información aportada por la empresa, a la recabada respecto de mercaderías idénticas y similares, y a la relevada de las operaciones de importación registradas en el Sistema Informático Lucía. En lo relativo a los criterios aplicados, indicó que se había verificado la existencia de antecedentes de valores de mercaderías idénticas y similares, que permitían la valoración de mercadería utilizando los métodos establecidos en los artículos 2 (mercaderías idénticas) y 3 (mercaderías similares) del Acuerdo de Valor. Agregó que la comparación de valores se hizo con mercadería idéntica y similar, de acuerdo a las facturas del mismo proveedor CISCO. Rechazó que la Administración no respetara el orden de prelación o de aplicación sucesiva de los métodos del Acuerdo de Valoración, señalando que había sido la actora la que no lo había hecho en el estudio de valor que había presentado, y recordando que se le habían requerido los estados financieros “desagregados” (no “consolidados”) y documentación respaldante de la Lista Global de Precios (GPL) a la que había referido en su petición, lo que nunca había cumplido. En definitiva, solicitó se desestimara la demanda instaurada, confirmándose el acto administrativo impugnado. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra certificada a fojas 123. IV) Alegaron las partes por su orden: la actora a fs. 126 y ss. y la demandada a fs. 140 y ss. V) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen Nº 624/2021 que obra a fs. 153, aconsejando anular el acto impugnado. VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Se han acreditado los extremos legales requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley N°15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, se demanda la nulidad de la Resolución de fecha 24 de julio de 2019, dictada por la Dirección Nacional de Aduanas, que resolvió que el valor en Aduana de las operaciones de importación de las mercaderías que la actora realizara de su proveedor CISCO SYSTEMS INC. sería aquel que resultara de la aplicación de los artículos 2 y 3 del Acuerdo Relativo a la Aplicación del Artículo VII de la OMC, ajustándose el precio facturado (que corresponde a un 30% de la GPL) en un 23,33 % (fs. 665 y 666 A.A.). Contra dicha decisión, notificada a la accionante el 1° de agosto de 2019 según afirmaciones no controvertidas, interpuso en tiempo y forma los correspondientes recursos de revocación y jerárquico (el 7 del mismo mes y año - fs. 977 a 1000 A.A.), a cuyo respecto operó la denegatoria ficta el 26 de febrero de 2020. Finalmente, la demanda de nulidad se dedujo en tiempo útil (el 28 de abril de 2020 - nota de cargo a fs. 43). II) El Tribunal, por unanimidad y de acuerdo con lo dictaminado por el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, amparará la demanda y anulará el acto impugnado. III) Emerge de los antecedentes administrativos agregados al proceso que el 13 de abril de 2016 la actora compareció ante la Dirección Nacional de Aduana solicitando establecer la base de valoración para los productos de reposición que importaba de CISCO, argumentando que debía ser fijada en un 30% de la Lista de Precios Globales de CISCO en función de la aplicación del método del último recurso previsto en el artículo 7 del Acuerdo de Valoración de la OMC (fs. 676 y 679 A.A.). Surge de fs. 79 A.A. que el 29 de enero de 2018 se le otorgó vista de los informes 25 y 26 (que lucen agregados de fs. 894 a 907 y a fs. 908, respectivamente, A.A.) que fue evacuada en los términos de fs. 82 a 113 A.A. Por Referencia 34, el 8 de noviembre de 2018 la División Técnica Aduanera consignó que: “… se concluye que el Valor en Aduana de las operaciones de importación de las mercaderías que la firma ICON URUGUAY SERVICIOS LOGÍSTICOS S.A. realice de su proveedor vinculado CISCO SYSTEMS INC., será aquel que resulte de la aplicación de los Artículos 2 y 3 del Acuerdo Relativo a la Aplicación del Artículo VII de la OC, ajustándose el precio facturado (que corresponde a un 30% de la GPL) en un 23,33%” (fs. 619 y 620 A.A.), informe que fue compartido por el Área de Gestión de Comercio Exterior (fs. 621 A.A.). Del referido informe se otorgó vista a la peticionante (fs. 623 y 624 A.A.) que la evacuó a fs. 626 a 640 A.A.. Con fecha 9 de abril de 2019, por Referencia 41, la División Técnica Aduanera analizó los descargos presentados y consideró que no se habían aportado nuevos elementos para rever la valoración, reiterando lo informado en Referencia 34 (fs. 643 a 649 A.A.). Finalmente, la Dirección Nacional de Aduanas adoptó la resolución que se resiste en obrados con fecha 24 de julio de 2019 (fs. 665 y 666 A.A.). IV) Por un lado, la actora cuestionó el criterio de la DNA de aplicar los métodos previstos en los artículos 2 y 3 del Acuerdo relativo a la aplicación del artículo VII de la OMC o GATT de 1994, denominado Acuerdo o Código de Valoración, postulando que el correcto era el del artículo 6 (del valor reconstruido o del valor computado) con la flexibilidad del artículo 7 (del último recurso). Por otro lado, argumentó la falta de motivación del acto impugnado por carecer de información que le permitiera controlar su corrección numérica por ausencia de los datos sobre los cuales las reparticiones habían efectuado su cálculo, lo que le provocó indefensión. IV.1) Asiste razón a su planteo respecto a la falta de motivación del acto encausado. Entiende el Tribunal que, si bien resultan ciertas las afirmaciones de la Administración en el sentido que fueron conferidas vistas de lo actuado, que fue explicada la metodología de cálculo utilizada (Referencia 25 fs. 894 y ss. A.A.), y que el origen de la información provino del propio interesado, del Sistema Lucía y de facturas identificadas del proveedor, no menos cierto es que no emerge de la resolución impugnada ni de los antecedentes administrativos agregados el detalle preciso de qué operaciones de importación registradas en el denominado Sistema Lucía se tomaron en consideración ni cómo se concluyó de oficio el valor de ajuste del precio facturado. Ahora bien, en la instancia probatoria de este proceso, los testigos aportados por la actora, funcionarios de la DNA que participaron en el asunto, señalaron que mantuvieron múltiples reuniones con ICON en las que tuvo acceso a la metodología de cálculo aplicada, que le fue informado constantemente que se había encontrado evidencia de mercadería idéntica y similar a la importada por ella y, en consecuencia, de la aplicación del método de los artículos 2 y 3 y de la forma en que la Administración estaba arribando al ajuste. Es de verse que la existencia de sendas reuniones no fue controvertida y que, por el contrario, fueron ratificadas, entre otras, en su escrito presentado a fs. 394 A.A. en los siguientes términos “Que en función de lo hablado en la reunión mantenida en la Dirección Nacional de Aduana,...” Sin embargo, cuando a los mismos testigos se les requirió que aclararan en qué lugar de los antecedentes administrativos obraban agregados los cálculos, o cuáles datos del Sistema Lucía fueron considerados, o para cuáles mercaderías en concreto se usó el método del artículo 2 y para cuáles el método del artículo 3, o en qué parte de los antecedentes surgía la información que permitiera verificar cómo se llegó a determinar el porcentaje de ajuste, se obtuvieron respuestas evasivas, aludiendo al conocimiento de la empresa en reuniones. Así, la Cra. Fabiana FERNÁNDEZ COLAMONICI, encargada del Departamento Valor y Origen hasta abril de 2018 y de la División Técnica Aduanera actualmente, consultada acerca de si “ Puede Ud. indicar en qué parte de los antecedentes administrativos resulta la información que permita verificar para cuáles mercaderías en concreto se utilizó el método del artículo 2 del Acuerdo de Valor y para cuáles se utilizó en método del artículo 3 del Acuerdo de Valor ” (fs. 90 infolios), respondió: “ Eso fue exhibido en las reuniones mantenidas con el importador, su despachante, asesores e inclusive con representantes del proveedor Cisco. Y se vuelve a insistir que el acceso al 100% de la información lo tiene el proveedor Cisco.” (fs. 93 infolios). Luego, preguntada si podía indicar en qué parte de los antecedentes administrativos obraba la información que permitiera verificar cómo se llegó a determinar el porcentaje de ajuste en un 23,33% (fs. 90 infolios) sostuvo: “ … Hay que tener en cuenta que ese intercambio de información se realizó en el marco de las reuniones mantenidas con la empresa en las cuales se explicitó la metodología de cálculo que implicaba buscar mercadería idéntica y similares,… Eso fue informado constantemente en las reuniones mantenidas con la empresa, es decir, tomaron conocimiento de cómo la administración estaba llegando a este ajuste. ...” (fs. 93 infolios), y, repreguntada por el letrado de la actora sobre esta última pregunta, a saber: “ si en los antecedentes administrativos en formato papel presentados por la demandada resultan o no los datos que permiten verificar cómo se llegó a determinar el porcentaje de ajuste que dispuso en la resolución del 24 de julio de 2019”, contestó: “En los antecedentes administrativos lo que consta es el det alle de la metodología del cálculo del ajuste. Las mercaderías y los valores de comparación fueron exhibidas en el marco de la reuniones mantenidas con la empresa.” (fs. 94 infolios). A su turno, el Sr. Juan Pablo BORGIANI, Director de Aduana, al ser interrogado sobre idénticas cuestiones, afirmó: “Esa pregunta es tendenciosa y la propia empresa lo puede saber o argumentar. Estamos hablando de mucha mercadería y muchas piezas y lo que hace esta pregunta es tratar de confundir y la empresa sabe específicamente las distintas vistas que se le dio el expediente, cuales son los valores que se tomaron y cuando se aplicó el artículo 2. Basta referirse al expediente administrativo que hace referencia la presente pregunta.” Y continuó el Director: “ En el expediente administrativo la empresa tomó conocimiento de los argumentos, cálculos, documentos, que determinaron dicho ajuste. El tema es que no lo quieren aceptar y no hay peor sordo que el que no quiere oír.” (fs. 98 vta. infolios). En consecuencia, y atendiendo a que parte de la cuestión debatida era de índole técnica e implicaba conocer si efectivamente existían valores comprobables que permitieran considerar mercaderías idénticas y similares a fin de aplicar los métodos de los artículos 2 y 3, o si como refirió el Director Nacional de Aduana, Sr. BORGIANI, al tratarse de mucha mercadería y muchos despachos, como en el caso, lo que se hacía era un estudio técnico para determinar qué método de valoración aplicar y así determinar el porcentaje de ajuste promedio, resulta indudable que la actora debía contar con dichos datos concretos a fin de controlar lo hecho por la Administración y, eventualmente, producir prueba idónea (pericial) en la acción anulatoria. Por ende, no era una mera formalidad agregar los antecedentes administrativos de los que surgiera la información, por más que eventualmente hubiera sido conocida por la empresa, sea por el hecho de haber mantenido reuniones o por haberla requerido. En efecto, en tanto particular afectada, la actora tenía derecho a controlar la veracidad de los hechos invocados por la DNA en la fundamentación del acto, lo que no acaeció y de lo que se deriva la configuración de la indefensión alegada. Como consignara en su dictamen el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo: “A los efectos de brindar las debidas garantías al administrado, la metodología de cálculo y los datos tomados como base para el mismo, con el mayor detalle posible, deben ser agregados a los antecedentes administrativos. No surge de dichos antecedentes un detalle concreto de qué operaciones de importación registradas en el Sistema Lucía se tomaron en cuenta por la DNA ni cómo se llega de oficio al valor de ajuste del precio facturado, lo que vulnera el derecho de defensa de la actora y amerita la anulación de la Resolución impugnada.” (fs. 153 vta. infolios). Así las cosas, no se puede arribar a conclusión distinta que considerar que la motivación fue insuficiente o, por lo menos, defectuosa, lo que conlleva indefectiblemente a la anulación del acto impugnado. IV.2) Enseña REAL que la sanción es la nulidad del acto cuando su motivación no es suficiente, congruente y exacta. Y explica que: “No es suficiente cuando no da razón del proceso lógico y jurídico que ha determinado la decisión. No es congruente cuando no aparecen las premisas (normas y razones) de donde se extrae lógicamente la decisión. No es exacta cuando los fundamentos de Derecho no se corresponden con las normas invocadas o cuando los hechos considerados no son ciertos” . (cf. REAL, Alberto Ramón: “La fundamentación del acto administrativo”, en L.J.U., T. LXXX, Sección Doctrina, págs. 10-11).” En igual sentido indica DURÁN MARTÍNEZ que: “La motivación, además de ser suficiente y congruente, para ser legítima debe, además, ser exacta. La motivación es exacta cuando son ciertas las circunstancias de hecho enunciadas, cuando las reglas de derecho invocadas son aplicables al caso y su interpretación es correcta y cuando la finalidad enunciada puede ser satisfecha con lo decidido ” (cf. DURÁN MARTÍNEZ, Augusto: “Motivación del acto administrativo y buena administración” en AA.VV. “Ética; Estado de Derecho; Buena Administración”, Universidad Católica del Uruguay, 2013, págs. 137-138; en jurisprudencia véase, por todas, la Sentencia Nº 256/2013). Este Cuerpo, siguiendo a CASSAGNE, ha señalado en reiterados fallos que: “(…) la motivación -en cuanto expresión de las razones y fines que llevan a la Administración a emitir el acto administrativo- (que además debe consignar los antecedentes de hecho y de derecho), constituye un requisito de forma esencial para la validez del acto administrativo en la medida que traduce su justificación racional al plano exterior. En las decisiones o elementos discrecionales de los actos que dicta la Administración, la obligatoriedad de la motivación obedece a dos razones fundamentales. La primera, como señala FERNÁNDEZ, permite deslindar la discrecionalidad de la arbitrariedad, ya que al no haber motivación el acto administrativo aparece, en el mundo jurídico, <<como un producto de la sola y exclusiva voluntad del órgano que lo dicta, lo que resulta incompatible con el Estado de Derecho>> (omissis). La segunda razón tiene que ver con la tutela judicial efectiva (…), pues si el acto no se encuentra motivado, el particular se halla impedido de ejercer las facultades que integran el llamado debido proceso adjetivo (derecho a ser oído, a ofrecer y producir pruebas y a una decisión fundada). En tal sentido, la Administración se encuentra obligada, bajo sanción de nulidad absoluta, a proporcionar las razones por las cuales optó por una decisión entre dos o más posibles. En rigor, la motivación de las decisiones discrecionales es una garantía que hace al cumplimiento de los fines de interés público que persigue la Administración que deben exteriorizarse al momento de emitirse el acto administrativo” (cf. CASSAGNE, Juan Carlos: “El principio de legalidad y el control judicial de la discrecionalidad administrativa, Marcial Pons, Buenos Aires, 2009, págs. 204/205). Por igual, explica COMADIRA: “(…) tanto el control de los elementos reglados del acto como la verificación judicial de los hechos invocados, no implican control de la discrecionalidad en sí misma, sino, en todo caso, de aspectos jurídicamente reglados de la decisión discrecional. (…) Ahora bien, aun cuando la motivación tiene importancia en el caso de los actos dictados en ejercicio de facultades regladas, porque permite determinar la corrección del encuadre fáctico normativo de la decisión, su estricta configuración (…) es, sin embargo, particularmente exigible, cuando aquél es dictado en el marco de facultades discrecionales, pues éstas deben hallar en aquélla el cauce formal convincentemente demostrativo de la razonabilidad de su ejercicio. En la motivación de los actos discrecionales, la autoridad se justifica ante el administrado y se justifica también ante sí misma ” (cf. COMADIRA, Julio R.: “Derecho Administrativo”, Lexis Nexis – Abeledo Perrot, 2ª Edición actualizada y ampliada, 2003, págs. 508 y 510). (cf. Sentencia Nº814/2016). Ese ha sido el temperamento de la Sede en la Sentencia Nº 287/2015: “En suma, no puede más que concluirse en similar sentido al considerado por la Corporación en la Sentencia Nº 776/2010: “…sin perjuicio de las potestades legales de la Administración de modificar el valor real inmobiliario, lo actuado por la demandada en la especie violenta el derecho fundamental del contribuyente de tener certeza jurídica de sus eventuales obligaciones tributarias mediante la previsión de cálculo que le asigna la ley. Las bases y criterios que proporciona la demandada a fs. 22/23 de los Antecedentes Administrativos son insuficientes para conocer en el caso concreto la legitimidad de la valoración respecto del inmueble de la actora. Se desconoce qué datos se han considerado para realizar la ficha correspondiente a cada unidad inmobiliaria; ni cuáles han sido las variables más relevantes utilizadas en el caso; o cuáles fueron los datos originales no confiables que se descartaron para obtener ecuaciones por zona; etc. Toda esa información que supuestamente debió fundamentar la asignación del valor catastral cuestionado, sin embargo, recién fue conocida por la accionante cuando en vía administrativa requirió que le fuera proporcionada. Ello implica que, al tiempo de su dictado, el acto careció de motivación suficiente, lo cual también le inficiona de nulidad por esa causa. Como ya antes sostuviera esta Corporación: “La motivación consiste en exteriorizar clara y sucintamente, las razones que determinan a la autoridad a emitir el acto administrativo. No constituye un recaudo formal más del acto, sino que responde a ciertos valores trascendentes, entre ellos el que caracteriza al Estado democrático de que todos sus actos tienen que ser públicos.- El amplio recaudo de la motivación, se sustenta en el necesario valor de la publicidad de los actos estatales (FIORINI, citado por FERNÁNDEZ VÁZQUEZ, Emilio en su Diccionario de D. Público).” La necesidad de motivar aquellos actos que afecten los derechos e intereses individuales o colectivos, constituye un principio general de derecho que nuestro ordenamiento jurídico ha recogido expresamente. Al ser parte del ordenamiento jurídico, la necesidad de motivación limita y vincula el obrar de la Administración. La falta de conformidad del acto con dicho ordenamiento genera un defecto o vicio en el objeto del acto que provoca su nulidad”. IV.3) Finalmente, cabe señalar que la decisión de anular el acto impugnado por los fundamentos articulados precedentemente, torna estéril ingresar al análisis del agravio que hace caudal d e la aplicación del método de cálculo previsto en artículos 6 y 7 del Acuerdo, lo que -además- resulta inviable porque no es posible controlar -por falta de motivación- si ese era el método adecuado o si, por el contrario, lo era el de los artículos 2 y 3 que utilizó la Administración. En definitiva, la motivación del acto atacado se revela como defectuosa, extremo que determina la nulidad de la volición impugnada Por las razones expuestas y lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, el Tribunal FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo (r.) Dr. Marquisio (Sec. Letrado)