Sentencia Definitiva N° 526/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 18 de agosto de 2022. No. 526 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “M y H S.R.L. con ESTADO. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 396/2020). RESULTANDO : I) En este proceso, MYHS.R.L. representada por Fernando OLIVEIRA y Gustavo MACELLARO, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 125 dictada el 25 de setiembre de 2019 por la Unidad Centralizada de Compras de la Armada, en ejercicio de atribuciones delegadas del Comando de la Armada, cuyo dispositivo desestimó la oferta de la actora por no tratarse de un torno de índole industrial (fs. 63 vto. a 64 de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que el acto impugnado le causa agravio por cuanto, fundándose en un informe erróneo elaborado por la Comisión Asesora de Adjudicaciones de la Armada, descartó la oferta que la empresa realizara en la Licitación Abreviada No. 55/2019. Indicó que “supone” que se trató de un error conceptual de la Comisión Asesora de Adjudicaciones de la Armada Nacional, dado que el criterio aplicado para la adjudicación no se ajustó a la realidad del llamado. Fue por esa razón que, al presentar los recursos administrativos sugirió que se solicitara el asesoramiento de la Facultad de Ingeniería a efectos de determinar si la máquina ofrecida era o no un “torno paralelo universal” como se solicitaba en el pliego. En cuanto a los aspectos técnicos, afirmó que en el pliego se indicaba que debía ser un torno paralelo universal por lo que la empresa actora ofertó una máquina que cumplía con las características particulares requeridas. Expresó que en el pliego no se precisó que debía cotizarse un “torno CNC” (control numérico computarizado); en cambio, sí se indicó que debía ser un “torno paralelo universal”. Especificó que, de haberse realizado la mentada precisión, podría haber ofertado uno similar al presentado por la empresa adjudicataria. Esto a su juicio implicó violación al principio de igualdad de los oferentes. A su entender, existió una falta de adecuación entre el contenido del acto administrativo de adjudicación y los supuestos de hecho que surge del pliego licitatorio, quedando en claro un incumplimiento de lo solicitado en el mismo. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Afirmó que la resolución cuestionada adjudicó a la empresa UHS Ltda. el bien objeto de la licitación por entender que era la oferta más conveniente para los intereses del Estado. Indicó que en el Pliego de Condiciones Particulares de la licitación se explicitaron las diferentes características que debían atender los ofertantes que se presentaran, siendo de relevancia lo referente a la funcionalidad, espacio físico que ocuparía la máquina y el kilaje de la misma en virtud de los movimientos de pesos que se realizarían dentro del Área Talleres. Destacó que, al igual como se proyectó la adquisición también se analizaron las limitantes que se volcaron en el Anexo del Pliego (fs. 23 vto. y 24 de los A.A.). Afirmó que la desestimación de la oferta presentada por la actora no se debió a un error o violación de la regla de Derecho como alega la accionante. Al respecto, señaló que la oferta presentada por la promotora, luego de ser analizada, se desestimó por razones de inconveniencia e ineficacia para el uso para el que se le necesitaba (Servicio de Construcción y Reparación) en la industria naval. Señaló que, en la actividad del Taller de Tornería del Servicio de Construcción y Reparaciones de la Armada Nacional, se somete a los equipos industriales a mucha exigencia por lo que las máquinas tienen que demostrar que pueden cumplir con la misma, así como también con requerimientos técnicos superiores a los equipos que se utilizan en talleres de tornería de plaza. Expresó que de la demanda no surge claramente el fundamento del agravio sin perjuicio de lo cual la elección de la oferta más conveniente se hizo en forma razonada y actuando de buena fe y cumpliendo estrictamente con la normativa. Manifestó que, si bien la contraria indicó que la máquina cumplía con las características solicitadas en el pliego, lo cierto es que cuando se analizaron las diferentes ofertas se entendió que la que más se ajustaba a los requerimientos de los trabajos a realizar era la ofrecida por la empresa adjudicataria. Por tanto, dice no hubo por parte de la Armada un apartamiento del PCP y no es acertado tampoco que se pretendiera adquirir un torno con control numérico computarizado, sino que, analizadas las diferentes ofertas, se entendió que la más conveniente era la presentada por la empresa UHS Ltda. Por último, adujo que el torno ofrecido por la actora tenía un peso de 2.500 kg (sin los accesorios) y el adquirido 1.780 lo que lo hacía más adecuado. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 6238/2020 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 53, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 103 fojas). V) Las partes alegaron por su orden (fs. 56 - 58 y fs. 67 - 69 vto., respectivamente) VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 676/2021, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 72 - 74). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 76). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado a la accionante el 18 de octubre de 2019 (fs. 67 vto. de los A.A.) quien lo resistió el 25 de octubre de 2019 mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico, en subsidio (fs. 68 – 69 de los A.A.). Por Resolución No. 24/20 dictada el 4 de mayo de 2020 no se hizo lugar a la revocación, franqueándose el jerárquico (fs. 96 vto. de los A.A.). Si bien dicho acto se dictó en ejercicio de atribuciones delegadas del Poder Ejecutivo, en tanto no se hace referencia al acto delegatorio se entenderá que en el sublite acaeció la denegatoria ficta el 17 de junio de 2020. La demanda interpuesta el 31 de junio de 2020 lo fue en tiempo hábil (nota de cargo fs. 23 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 125 dictada el 25 de setiembre de 2019 por la Unidad Centralizada de Compras de la Armada, en ejercicio de atribuciones delegadas del Comando de la Armada, cuyo dispositivo desestimó la oferta de la actora por no tratarse de un torno de índole industrial (fs. 63 vto. a 64 de los A.A.). III) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. Conforme surge de los antecedentes allegados a la causa, el Comando General de la Armada - Unidad Centralizada de Compras realizó un Llamado a Licitación Abreviada, identificada con el No. 55/2019, convocando ofertas para la “Adquisición de torno” (Ver Pliego Único de Base y Condiciones Generales para los Contratos de Suministros y Servicios No Personales de fs. 3 vto. - 14 vto. de los A.A.; y, Pliego de Condiciones Particulares, fs. 15 - 24 de los A.A.). El 30 de mayo de 2019 se procedió a la apertura de ofertas, habiéndose presentado cuatro firmas, entre ellas la empresa actora y U.H.S. LTDA. que, a la postre, resultara ser la adjudicataria (fs. 25 de los A.A.). La Asesoría Legal de la Unidad Centralizada de Compras realizó un estudio pormenorizado de las ofertas presentadas desde el punto de vista formal y legal (fs. 57 de los A.A.). Por su parte, a pedido del Jefe del Estado Mayor de la Dirección General de Material Naval (fs. 54 vto. de los A.A.), el Capitán de Navío, Sr. Julio VIANA confeccionó un informe en el que especificó las razones técnicas por las cuales recomendaba la elección de la oferta de U.H.S. LTDA. Finalmente, se dictó el acto que se resiste en estos obrados (fs. 63 vto. - 64 de los A.A.). IV) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, compartiendo lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) El principal agravio esgrimido por la parte actora, refiere a que el acto impugnado se apartó de lo establecido en el Pliego de Condiciones Particulares que regía la Licitación Abreviada No. 55/2019. Y ello, por cuanto su oferta fue desestimada en base a un error conceptual de la Comisión Asesora de Adjudicaciones (en adelante: C.A.A.) de la Armada Nacional, según el cual el producto ofrecido por la accionante no era “un torno de índole industrial” (fs. 64 de los antecedentes). Sostuvo que, el pliego licitatorio en ningún lugar refiere a que se ha de cotizar un torno CNC (control numérico computarizado), sino que, lo que se solicita es un “torno paralelo universal” que fue lo que M Y H S.R.L. ofertó, por lo que el obrar de la Administración resultó ser arbitrario. A juicio del Tribunal, no le asiste razón a la parte actora en su planteo. En primer término, cabe señalar que no obran en autos elementos de juicio técnicos que permitan valorar el pretendido error técnico de la C.A.A. que alega la promotora. Máxime cuando no se produjo prueba alguna en sede anulatoria, conforme surge del certificado a fs. 53 de autos. No se comparte lo esgrimido por la accionante en cuanto a que la Administración se apartó del Pliego al elegir el torno CNC (control numérico computarizado), ofertado por U.H.S. Ltda. Lo que emerge de los antecedentes administrativos es que el modelo ofertado por la empresa que a la postre resultó ser la adjudicataria cumplía a cabalidad los requisitos establecidos en el pliego que rigió la licitación. Por su parte, el torno ofertado por la empresa actora superaba en 200 kgs. el peso aproximado que se establecía en el Pliego, lo que, según las explicaciones brindadas por el Capitán de Navío, Sr. VIANA, dificultaba el manejo del mismo. Obsérvese que el peso aproximado establecido en el pliego ascendía a 2.300 kgs., mientras que la máquina ofertada por la accionante pesaba 2.500 kgs. A su vez, el Servicio de Construcciones, Reparaciones y Armamento se expidió el 4 de diciembre de 2019, explicitando las razones técnicas por las cuales se eligió la oferta realizada por la empresa U.H.S. Ltda. Dichas razones, no solo refieren a la característica de “control numérico computarizado” a la cual la promotora refiere en su demanda, sino que reseñan otros aspectos, como ser las diferentes prestaciones de los equipos, el respaldo en Uruguay (la máquina adjudicada es de origen español con respaldo en nuestro país por parte de Metalúrgicas Torrent Pinaccho) que a la postre conllevan a que la oferta adjudicada sea considerada la más ventajosa para la Administración. (Fs. 77 vto. a 80 de los A.A.). VI) En adición a lo anterior, cabe destacar que, emerge de los recaudos allegados al proceso que, a pedido del Jefe del Estado Mayor de la Dirección General de Material Naval (fs. 54 vto. de los A.A.), el Capitán de Navío, Sr. VIANA explicitó las razones por las cuales la oferta de la empresa accionante fue desestimada, pese a que era más económica. Veamos. El referido informe del Capitán de Navío, Sr. Julio VIANA, consignó: “El torno ofrecido por la empresa M&H S.R.L no es un torno de uso netamente industrial, ya que cuenta con tecnología convencional que no permite realizar piezas en serie, a diferencia del ofrecido por UHS LTDA. que sí lo es. Además, el modelo de la empresa M&H S.R.L está diseñado con una base porta herramientas, teniendo que reemplazar las mismas cada vez que se modifique el trabajo, a diferencia del ofrecido por UHS LTDA. que cuenta con una torreta automática porta herramientas de 8 posiciones, que permite optimizar los tiempos en la confección de las piezas. Por lo expuesto y de acuerdo al uso que se le dará al mismo observamos que el torno ofrecido por la empresa UHS LTDA. brinda los mejores beneficios ya que los mismos permiten plasmarse rápidamente a los trabajos requeridos por nuestros clientes” (fs. 55 a 55 vto. de los A.A.). De lo anterior, se desprende que, del análisis pormenorizado de los recaudos allegados al proceso, no se avizora un obrar arbitrario por parte de la Administración, sino que la selección de la oferta más conveniente aparece debidamente justificada en consideraciones de índole técnica, lo cual informa a la legitimidad de la decisión adoptada. Así, resulta de aplicación en la especie la jurisprudencia constante del Colegiado que, en lo que refiere al acto de adjudicación, ha señalado: “Como ha destacado reiteradamente este Tribunal, ‘La adjudicación de una licitación es un acto esencialmente discrecional de la Administración, que consiste en seleccionar varias ofertas, la que, a su juicio, mejor contemple los intereses confiados. Dicha labor, se manifiesta en una libre apreciación de los datos ponderables y en la que el Tribunal no puede sustituir a la Administración”. (Sent. No. 634/1992). También ha dicho de forma recurrente que “La licitación es un procedimiento instituido para proteger el superior interés público, procurando que la Administración contrate, si no en las condiciones óptimas, por lo menos en las mejores que sean posibles, y al mismo tiempo controlar el correcto proceder de los funcionarios con poderes para comprometer gastos e invertir. La adjudicación de la licitación es un acto esencialmente discrecional de la Administración que consiste en seleccionar entre varias ofertas la que a su juicio mejor contemple los intereses confiados a su custodia. Es discrecional porque la Administración no está sujeta a reglas fijas y precisas. Por eso la anulación de la adjudicación no procede sino excepcionalmente cuando se comprueban desviación de poder o móviles espurios, o apartamientos serios de las reglas de procedimientos que afecten el resultado de la licitación o la igualdad de los oferentes, o situaciones similares”. (Sents. Nos. 377/88, 387/88, 165/93, 200/93, etc.) (Anuario de Derecho Administrativo, Tomo VII, Pág. 286, Caso 215)” (sentencia No. 228/2020). VII) Por último, no puede dejar de observarse que, a efectos de refutar las consideraciones técnicas seguidas por la Administración para adjudicar, la actora debió haber propuesto prueba pericial, extremo que no realizó en franco incumplimiento de su carga probatoria, lo cual también informa a la suerte negativa de la pretensión. La Corporación, en entendimientos mutatis mutandis aplicables a obrados, ha señalado que: “La ausencia de una prueba pericial que permita controvertir las conclusiones técnicas vinculadas al rechazo de la solicitud es, sin dudas, lo que sella la suerte del planteo de la actora (…) Se trata de aspectos técnicos, cuya controversia efectiva en juicio reclama de la prueba pericial. Únicamente la prueba pericial podría haber hecho al Tribunal arribar a una conclusión distinta. Y ello porque el asunto en discusión se trata de un asunto eminentemente técnico (…) y no jurídico. Como lo señala el Dr. Ignacio SOBA BRACESCO, desde un excelente aporte doctrinario, de acuerdo al CPC, el examen pericial se impone -como lo establece su art. 412-: “…por la naturaleza de los hechos controvertidos...”. Señala este autor: “La singularidad con la que está dotada la prueba pericial refiere, pues, a un campo muy sensible para el derecho: el de la incorporación de otros “saberes” y conocimientos al proceso. En el plano del conocimiento, la ciencia del perito es su ciencia y no la del juez o magistrado. (…) Hay hechos que interesan al proceso, hechos controvertidos, que para ser probados requieren -necesariamente- conocimientos especiales. De esa forma se supera el plano de la conveniencia para pasar al de la necesidad de los conocimientos que el juez o magistrado no posee. Es imprescindible contar con los conocimientos especializados para comprender a los hechos en su verdadera significación.” (SOBA BRACESCO, Ignacio M: “La prueba pericial y el informe del asesor de parte en el proceso contencioso administrativo de anulación”, XVI Jornadas Nacionales de Derecho Procesal, Paysandú, 2013, ps. 105-106). Como lo ha señalado reiteradamente el Tribunal, si es necesario rebatir apreciaciones técnicas fundadas de los funcionarios de la Administración, en materias técnicas o científicas, es indispensable producir prueba pericial que ilustre en esos aspectos, como única forma de informar o demostrar a la Corporación los errores de la decisión administrativa (Cf. Sentencias 764/2013; 476/2013; 408/2013; 379/2012; 940/2011; 742/2002 y 958/1998)” (Cf. Sentencias No. 636/2018 y 353/2019)” (sentencia No. 527/2020). En consecuencia, la selección de la oferta más conveniente ha resultado suficientemente motivada a partir de razones técnicas para la elección del producto que mejor se ajustaba a los intereses de la Administración y al uso que iba a ser destinado el torno objeto de la contratación. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).