Sentencia Definitiva N° 516/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 4 de agosto de 2022. No. 516 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “ EMPRESA RÍO URUGUAY SRL con ESTADO. MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. Acción de nulidad” (Ficha No. 813/2019). RESULTANDO : I) Surge de fs. 52 que el 27 de noviembre de 2019 la actora dedujo demanda de nulidad contra la Resolución s/n de 11 de febrero de 2019, dictada la Auditoria Interna de la Nación, que dispuso: “Aplícase a la entidad EMPRESA RÍO URUGUAY SRL una multa de 30 veces el valor de la multa máxima por contravención (MC), establecida por el art. 95 del Código Tributario, por haber incurrido en incumplimiento de la obligación establecida por el art. 6° de la Ley No. 18.930 de fecha 17 de julio de 2012 en el plazo dispuesto por el artículo 19 del Decreto No. 247/012 de fecha 2 de agosto de 2012, Resolución s/n del Ministerio de Economía y Finanzas de fecha 13 de octubre de 2014 y sus modificativas” (fs. 69 a 70 A.A.). Reseñó que la nulidad del acto estribaba en que la sociedad no estaba incluida en la obligación de informar prevista en los artículos 1 y 2 de la Ley No. 18.930 porque, aun siendo una entidad no residente, era una Sociedad de Responsabilidad Limitada, cuyos socios y el valor de sus cuotas estaban identificados y en la que no existían participaciones patrimoniales al portador. Transcribió los referidos artículos e indicó que, respecto a las entidades no residentes, el artículo 2 se remitía a la obligación prevista en el artículo 1° en todos sus aspectos, de lo que se derivaba que por tal remisión se disponía la misma obligación tanto para aquéllas como para las residentes. Añadió que las normas imponían a los titulares de participaciones patrimoniales al portador la obligación de informar, por lo que era lógico que la información que requería el artículo 1 en sus literales A) y B) refería a datos que permitían la identificación de aquéllos como titulares de las acciones, títulos y demás participaciones patrimoniales al portador, y al valor nominal de las mismas, pero que tal identificación no tenía razón de ser exigida en estructuras jurídicas que, por su propia naturaleza, ya la tenían sea en el contrato social, sea en su estatuto o en otro documento hábil al efecto. Agregó que el espíritu y el fin de la ley radicaban en la identificación de los titulares de las entidades, persona física o jurídica, detrás de la forma jurídica, y que dicho fin se justificaba en el caso de entidades con participaciones patrimoniales al portador, no así cuando dicha identificación ya existía, por lo que carecía de racionalidad entender que existía un deber de información por el mero hecho de ser entidades no residentes. Señaló que ese era el único modo de interpretar y de aplicar los referidos artículos respecto de las entidades no residentes en forma armónica con el Principio de Igualdad consagrado en el artículo 8 de la Constitución de la República. Consideró que la impugnada se basó en una interpretación errada de la norma, y que la indebida calificación jurídica constituía un vicio en la motivación del acto atacado con trascendencia para causar su nulidad, conforme a jurisprudencia del Cuerpo que refirió. En definitiva, solicitó la anulación del acto administrativo impugnado. II) A fs. 72, el 9 de marzo de 2020 el representante de la demandada contestó la demanda incoada. Sostuvo que el accionar y las valoraciones realizadas por la Auditoría Interna de la Nación habían sido totalmente ajustadas a derecho. Manifestó que la cuestión se centraba en determinar a qué aludía el legislador cuando estableció que los titulares de participaciones patrimoniales en entidades no residentes tendrían igual obligación de información que la establecida en el artículo 1° y que, para realizar una correcta interpretación de la norma, se debía acudir a las reglas contenidas en el Código Civil. En ese sentido, postuló que conforme a las reglas contenidas en el artículo 18 del CC el término “obligación” significaba hacer o abstenerse de hacer , cuyo significado legal lo aportaba el artículo 1245 del mismo Código. Por ende, la conducta debida que surgía del artículo 1 de la Ley No. 18.930 consistía en informar a la entidad emisora la titularidad de las participaciones patrimoniales con destino al BCU. Agregó que, en consecuencia, cuando el artículo 2 de la Ley establecía “… Igual obligación de información que la establecida en el artículo anterior…”, refería también a la acción de informar antes indicada. En cuanto a quién era el sujeto obligado a la conducta pretendida por la norma, sostuvo que la diferencia entre los artículos era clara: mientras el artículo 1 imponía dicha obligación a los titulares de participaciones al portador emitidas por toda entidad residente en el país , el artículo 2 la imponía a los titulares de participaciones patrimoniales en entidades no residentes siempre que cumplieran algunas de las condiciones previstas en el artículo, aunque sin especificar la naturaleza de las participaciones en dichas entidades. Señaló que la actora pretendía arribar a una solución que refrendara su posición en base a una errónea interpretación normativa al señalar que el artículo 2 hacía remisión a la obligación completa del artículo 1 en todos sus aspectos (objetivo, subjetivo y temporal), ignorando que el aspecto subjetivo estaba contemplado a continuación de la expresión legal en cuestión, es decir, fuera de la misma. Consideró que el carácter de sociedad emisora de cuotas sociales en la que los tenedores estaban debidamente individualizados no la excluía del ámbito de aplicación de la Ley, y que no se encontraba entre las exclusiones establecidas expresamente en el artículo 15 de la referida norma. Controvirtió la vulneración al principio de igualdad, en tanto la distinción entre entidades residentes y no residentes en la ley en análisis respondía a la finalidad legítima, racional y razonable a la luz de los fines perseguidos por la misma y que surgían de su exposición de motivos. Rechazó la falta de motivación alegada, porque se había aplicado una correcta interpretación legal y se habían puesto en conocimiento de la parte actora los múltiples informes realizados en las actuaciones administrativas, de los que surgían las razones de hecho y de derecho que fundaron la decisión que, en el caso, constituían los supuestos requeridos para la sanción: la existencia de obligación de comunicar y su incumplimiento. En definitiva, solicitó el rechazo de la demanda. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra certificada a fs. 100. IV) Alegaron las partes por su orden: la actora a fs. 103 y ss. y la demandada a fs. 113 y ss. V) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen Nº 529/2021 por el que aconsejó confirmar el acto administrativo en cuestión (fs. 123). VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Se han acreditado los extremos legales habilitantes requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, se procesa la nulidad de la Resolución s/n de 11 de febrero de 2019, dictada la Auditoria Interna de la Nación, que dispuso: “ Aplícase a la entidad EMPRESA RÍO URUGUAY SRL una multa de 30 veces el valor de la multa máxima por contravención (MC), establecida por el art. 95 del Código Tributario, por haber incurrido en incumplimiento de la obligación establecida por el art. 6° de la Ley No. 18.930 de fecha 17 de julio de 2012 en el plazo dispuesto por el artículo 19 del Decreto No. 247/012 de fecha 2 de agosto de 2012, Resolución s/n del Ministerio de Economía y Finanzas de fecha 13 de octubre de 2014 y sus modificativas ” (fs. 69 a 70 A.A.). Contra dicho acto, notificado personalmente a la impugnante con fecha 22 de febrero de 2019 (fs. 74 A.A.), interpuso recursos de revocación y jerárquico (el 1° de marzo del mismo año - fs. 80 a 86 A.A.), a cuyo respecto operó la denegatoria ficta el 17 de setiembre siguiente. Por Resolución s/n de fecha 16 de setiembre de 2019, la Auditoría Interna de la Nación desestimó el recurso de revocación (fs. 103 A.A.), la que fue notificada el 30 de los mismos mes y año (fs. 104 A.A.). De conformidad con lo dispuesto por el inciso 5 del artículo 9 del Decreto Ley No. 15.524, la demanda de nulidad se interpuso en tiempo y forma el día 27 de noviembre de 2019 (nota de cargo a fs. 60). II) En cuanto al fondo del asunto, el Tribunal, por unanimidad de sus integrantes y coincidiendo con el pronunciamiento de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará el planteo anulatorio impetrado en mérito a los fundamentos que se desarrollan en los siguientes numerales. III) La controversia planteada en autos se enmarca dentro de las llamadas “cuestiones de puro derecho” y consiste en dilucidar si la Administración realizó o no una correcta interpretación de los artículos 1 y 2 de la Ley No. 18.930, en cuyo mérito aplicó a la accionante una multa por contravenir lo dispuesto en el artículo 6 de dicha Ley. III.I) Dichas normas establecen: Artículo 1 (Obligación de informar).- Los titulares de participaciones patrimoniales al portador emitidas por toda entidad residente en el país, deberán proporcionar la siguiente información a la entidad emisora, con destino al Banco Central del Uruguay: A) Los datos que permitan su identificación como titulares de las acciones, títulos y demás participaciones patrimoniales al portador. En el caso en que exista un tenedor o custodio, mandatario o quien ejerza los poderes de representación, con facultades de administración y disposición de las participaciones patrimoniales con iguales facultades que su titular, la identificación comprenderá al propietario de los títulos y a quien desarrolle tales funciones de tenencia, custodia o representación. B) El valor nominal de las acciones y demás títulos al portador de los que sea titular. Lo dispuesto en el inciso anterior alcanza a todos los títulos de participación patrimonial emitidos al portador, a los instrumentos referidos en los artículos 302 y 420 a 433 de la Ley N° 16.060, de 4 de setiembre de 1989 y a los instrumentos de naturaleza equivalente. En los casos en que se verifique desmembramiento de dominio, la información deberá comprender tanto al nudo propietario como al usufructuario. Serán aplicables a los fiduciarios de los fideicomisos y a las entidades administradoras de los fondos de inversión, las disposiciones correspondientes a las entidades emisoras. Sus beneficiarios y cuotapartistas estarán alcanzados por todas las disposiciones que la presente ley aplica a los titulares. A los efectos de la presente ley, se consideran residentes las entidades comprendidas en el artículo 13 del Título 4 del Texto Ordenado 1996”. Artículo 2 (Obligación de informar. Entidades no residentes).- Igual obligación de información que la establecida en el artículo anterior tendrán los titulares de participaciones patrimoniales en entidades no residentes, siempre que tales entidades cumplan alguna de las siguientes condiciones: A) Actúen en territorio nacional a través de un establecimiento permanente, de acuerdo a la definición establecida en el artículo 10 del Título 4 del Texto Ordenado 1996; o B) Radiquen en territorio nacional su sede de dirección efectiva, para el desarrollo de actividades empresariales en el país o en el exterior. Se entenderá que una entidad tiene su sede de dirección efectiva en territorio nacional cuando en él radique la dirección y control del conjunto de sus actividades. Asimismo, a efectos de la definición de las actividades empresariales comprendidas en el presente literal, será de aplicación la definición establecida en el numeral 1) literal B) del artículo 3° del Título referido precedentemente. Los propietarios de cuotas de participación en fondos de inversión del exterior, cuyos administradores sean residentes en territorio nacional, en todos los casos quedarán obligados. Deberán cumplir con la obligación a que refiere el penúltimo inciso del artículo anterior, los fideicomisos del exterior cuyo fiduciario o administrador sea residente en territorio nacional”. Por su parte, el artículo del Decreto Reglamentario Nº 247/012 dispone: (Entidades obligadas). Están comprendidas en la obligación de presentar la declaración jurada a que refiere el inciso segundo del artículo 6° de la Ley N° 18.930 de 17 de julio de 2012, las siguientes entidades: I) Residentes. a) las sociedades anónimas emisoras de acciones al portador; b) las sociedades en comandita por acciones cuyas acciones sean al portador; c) las sociedades y asociaciones agrarias reguladas por la Ley N° 17.777, de 21 de mayo de 2004, cuyo capital esté representado por títulos al portador; d) los fideicomisos y fondos de inversión, en tanto no se encuentren regulados por el Banco Central del Uruguay, siempre que las participaciones o cuotapartes se instrumenten en títulos al portador; e) en general, toda otra entidad que emita participaciones patrimoniales al portador. II) No residentes. a) las entidades no residentes, sea cual sea su naturaleza jurídica, siempre que se encuentren comprendidas dentro de las previsiones del literal A) o del literal B) del inciso primero del artículo 2° de la Ley que se reglamenta; b) los fideicomisos y fondos de inversión del exterior, o entidades extranjeras análogas, cuyos fiduciarios o administradores sean personas físicas o jurídicas residentes en territorio nacional. Las entidades no residentes referidas precedentemente, en todos los casos, deberán inscribirse ante la Dirección General Impositiva. A todos los efectos dispuestos por la Ley que se reglamenta, se estará a la definición de residencia establecida por el artículo 13 del Título 4 del Texto Ordenado 1996. III.II) Entiende el Tribunal que la intelección que practicó la Administración al entender alcanzadas en cuanto a la obligación prevista en el artículo 1 a las entidades no residentes con carácter general y, por ende, con independencia de las modalidades de participación, no resultó vulneratoria ni del texto normativo ni del espíritu de la norma. Máxime cuando el propio tenor del artículo estableció las condiciones en las cuales tal obligación de informar era exigible y que, en el caso, se encuentran presentes, como la propia parte actora admite al señalar que era una sociedad “ no residente ” conforme sus dichos en su libelo introductorio. Al respecto, el Tribunal al analizar el alcance de las normas en análisis sostuvo en la Sentencia No. 538/2017: “Pues bien. El Tribunal, habiendo analizado la cuestión y sopesado los fundamentos expuestos por las partes, así como los argumentos manejados por los autores citados, estima, por decisión unánime, que la interpretación correcta del texto legal es aquella por la cual se considera que las entidades no residentes que cumplan con los requisitos previstos en el art. 2° de la Ley 18.930 están obligadas a proporcionar la información exigida en la normativa (y en particular a presentar la declaración jurada a que refiere el art. 6°, inc. 2°, de la ley), sin importar qué tipo de participaciones patrimoniales emitan. Esto es, son sujetos obligados por la ley tanto cuando se trate de entidades no residentes que emitan participaciones patrimoniales al portador, como cuando se trate de entidades no residentes que emitan participaciones nominativas o escriturales. (…) A juicio de la Sede, de la clara redacción del artículo 2º de la Ley No. 18.930, no se desprende que el propósito de dicha disposición fuera abarcar únicamente a las entidades cuyas participaciones fueran títulos al portador, sino que tiene un alcance amplio, en el que se comprende a todas las entidades no residentes que verifiquen los requisitos allí previstos, sin distinguir entre las que emiten títulos al portador y las que no lo hacen. La remisión que se hace en este art. 2° al “artículo anterior” refiere a la información que debe ser proporcionada por la entidad y por los titulares de participaciones, pero no atañe a los sujetos obligados, que claramente son distintos en una y otra disposición.” (el destacado no luce en el original). En ese sentido, no se comparte la interpretación que realizó la actora del primer inciso del artículo 2 de la Ley No. 18.930 citado supra. Así, del texto transcripto se desprende con suma claridad que el giro terminológico “ igual obligación ” empleado por el referido artículo, alude al aspecto objetivo de lo dispuesto en el artículo 1 de la misma norma, es decir, a la información que las sociedades deben remitir a las entidades emisoras. De ahí, entonces, deriva que no puedan asimilarse los sujetos obligados y sindicados en cada una de las disposiciones (aspecto subjetivo), pues mientras en el artículo 1 la obligación se regula respecto de los “titulares de participaciones patrimoniales al portador emitidas por toda entidad residente en el país”, en el artículo 2 se establece la misma obligación (y aquí radica la coincidencia entre lo dispuesto por las normas) pero respecto de “t itulares de participaciones patrimoniales en entidades no residentes”, sin distinción de ninguna clase. En consecuencia, la intelección propuesta en la demanda implica una lectura apartada del tenor literal de la disposición normativa, basada exclusivamente en lo que, a criterio de la actora, el artículo en cuestión debió establecer. Es de verse que la equivocada regulación alegada en la demanda fue advertida también en el seno del debate parlamentario. En efecto, el Informe del Instituto de Derecho Comercial de fecha 25 de abril de 2012 en oportunidad de comparecer ante la Comisión de Hacienda de la Cámara de Representantes, glosado a fs. 54 y 55 Carpeta Rosada Documentación en 58 fs., consignó: “8.1 Obligación de Información de las entidades no residentes. El Proyecto entiende la obligación de informar la identidad de los propietarios de las acciones y demás participaciones patrimoniales a los propietarios de participaciones patrimoniales emitidas por entidades no residentes que desarrollen actividades en el país y que se encuentren sujetas a la obligación de inscribirse en el Registro Nacional de Comercio, de acuerdo con los dispuesto por el art. 193 de la Ley Nº 16.060 (art. 2). (…) Adicionalmente, consideramos que debe aclararse que esta obligación recae sobre las sociedades constituidas en el exterior que tengan su capital representado por acciones al portador, que entendemos es la idea que surge de la remisión legal a la obligación de informar establecida en el art. 1° del Proyecto. De otra forma, podría entenderse que se estaría alterando el principio de igualdad entre inversores nacionales y extranjeros consagrado en la Ley de Promoción y Protección Nº 19.906 (art. 2).” Sin embargo, ello no meritó una modificación o aclaración por parte del legislador, que, en el acierto o en el error, no distinguió sobre si las participaciones de los sujetos obligados por el artículo 2 debían ser o no al portador. De ese modo, no puede el intérprete (sea la parte actora, la Administración o este Tribunal) erigirse en la figura de legislador para suplir o enmendar la incorrección del texto sancionado. Ello, en tanto, una cosa es interpretar o desentrañar el sentido de las normas jurídicas, y otra, muy distinta y ajena al parquet competencial del Cuerpo, es modificar las leyes aprobadas y sancionadas por el Poder Legislativo. A partir de ello, y más allá de entender que la distinción entre los sujetos obligados no está teñida de arbitrariedad ni colide con el principio de igualdad consagrado en la Constitución, es dable concluir que subyace en el planteo de la demanda de nulidad un cuestionamiento a la regularidad constitucional de la ley, asunto que, naturalmente, debió ser planteado ante el órgano jurisdiccional con competencia exclusiva y originaria. En este sentido, resulta pertinente traer a colación lo señalado por el Tribunal en Sentencia No. 244/2012, en cuanto sostuvo: “(…) El control de constitucionalidad es, en nuestro ordenamiento jurídico, de aquellos que la dogmática procesalista denomina de tipo concentrado, donde compete a un único órgano jurisdiccional entender en las contiendas sobre el ajuste de las leyes y demás disposiciones con fuerza de ley a la Constitución (Cf. VESCOVI, Enrique: “El proceso de inconstitucionalidad de la ley”, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Montevideo, 1967, ps. 28 y siguientes. Para los distintos sistemas de control de constitucionalidad véase: BURSTIN, Darío; DELGADO MANTEIGA, Serrana; FRANCOLINO, Leandro; GÓMEZ LEIZA, José; RODRÍGUEZ, Guzmán y SARLO, Oscar: “La Constitución uruguaya: ¿rígida o flexible?, F.C.U. - Facultad de Derecho de la Universidad de la República, Montevideo, 2010, ps. 124 a 138).- (…) … tales cuestiones debieron ser planteadas ante la Suprema Corte de Justicia, que es el único órgano con competencia para examinar el ajuste de las leyes o de los Decretos de la Juntas Departamentales con fuerza de ley a la Constitución de la República (arts. 257 a 261 de la Constitución de la República) (…)” (el destacado no luce en el original). En definitiva, no se aprecia una inadecuada interpretación de la Administración en el caso, por lo que el reclamo anulatorio impetrado por la actora no puede prosperar, ya sea porque el tenor literal de la ley aplicada para imputar la infracción excluye la “oscuridad” que habilita a recurrir a otros métodos interpretativos, ya sea porque la alegada violación al principio de igualdad correspondía ser analizada por la Suprema Corte de Justicia en el respectivo proceso de inconstitucionalidad de la ley. Lo que viene de argumentarse conlleva inexorablemente a desestimar el agravio fincado en la falta de motivación del acto impugnado, en tanto este se fundó en la normativa referida. Por tales fundamentos, y atento a lo preceptuado en el artículo 309 de la Constitución Nacional y los artículos 23, 24 y 25 del Decreto-Ley No. 15.524, el Tribunal FALLA : Desestímase la demanda incoada y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo (r.). Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).