Sentencia Definitiva N° 513/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 4 de agosto de 2022. No. 513 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “MANCUSO RICCARDI, MIGUEL ÁNGEL con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de nulidad” (Ficha No. 504/2019). RESULTANDO : I) En este proceso, el actor Miguel Ángel MANCUSO, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución dictada el 1º de noviembre de 2018, por el Ministro del Interior, en cuanto dispuso: “(…) 2º) Clausurar el Sumario Administrativo instruido al Sub Oficial Mayor Miguel Ángel MANCUSO RICCARDI, imponiéndole una sanción de 4 (cuatro) meses de suspensión rigurosa en la función con privación total de haberes, con descuento de la preventiva sufrida, conforme la normativa vigente”. (…).” (Fs. 219-221 AA en 242 fs.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que el acto impugnado le causa agravio por haberse vulnerado en el transcurso de su dictado su derecho de defensa. (Cfme. artículo 66 de la Constitución). Expresó que el Instructor sumariante no dispuso el diligenciamiento de los medios de prueba expresamente peticionados por su parte en oportunidad de evacuar la vista conferida, vulnerando el inciso final del artículo 99 del Decreto No. 1/2016. A su vez, señaló que, la Administración no dictó una resolución que rechazara el ofrecimiento de las referidas probanzas o bien por considerarlas inamisibles, inconducentes o impertinentes, conforme establece el artículo 71 del Decreto No. 500/001. Invocó en apoyo de su posición doctrina y jurisprudencia (Sentencia No. 105/1995), solicitando, en definitiva, se ampare su demanda. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Tras relatar las actuaciones administrativas sumariales, cumplidas como consecuencia de la denuncia formulada contra el actor, controvirtió los agravios referidos. Precisó que el actor es un funcionario policial y, por ende, se encuentra sujeto a una relación estatutaria, en la que rige el régimen disciplinario especial establecido en el Decreto No. 1/016. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 7623/2019 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 114, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 242 fojas). V) Las partes alegaron por su orden (fs. 117 - 125 y fs. 131 – 134 vto., respectivamente) VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 587/2021, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 137 - 139). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 141). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado al accionante el 16 de noviembre de 2018 (conforme a los dichos del actor, no controvertidos por la Administración demandada) quien lo resistió el 23 de noviembre de 2018 mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico, en subsidio (fs. 2 - 4 de los A.A.). Habiendo transcurrido 200 días desde la interposición de los recursos, al 8 de junio de 2019 operó la denegatoria ficta, siendo deducida la demanda anulatoria el 16 de agosto de 2019 (nota de cargo fs. 21 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución dictada el 1º de noviembre de 2018, por el Ministro del Interior, en cuanto dispuso: “(…) 2º) Clausurar el Sumario Administrativo instruido al Sub Oficial Mayor Miguel Ángel MANCUSO RICCARDI, imponiéndole una sanción de 4 (cuatro) meses de suspensión rigurosa en la función con privación total de haberes, con descuento de la preventiva sufrida, conforme la normativa vigente”. (…).” (Fs. 219-221 AA en 242 fs.). III) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. Conforme surge de los profusos antecedentes administrativos agregados a esta causa, el 4 de setiembre de 2015 se elevó a la Oficina de Acoso Sexual el Oficio No. 028/15, dando cuenta de una serie de conductas denunciadas por tres funcionarias policiales que involucran al actor. (Fs. 42 y ss. de A.A.) Asimismo, se informó al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (fs. 46 de los A.A.), así como a la Comisión Permanente de Acoso Sexual, la que con fecha 9 de junio de 2016 concluyó que surgían elementos compatibles con las presuntas conductas de acoso sexual denunciadas (fs. 54 a 67 de los A.A). El actor fue notificado personalmente con fecha 21 de junio de 2016 (fs. 78 vto. de los A.A.). Por Resolución dictada el 22 de agosto de 2016 el Ministro del Interior resolvió la instrucción de un sumario administrativo al Sr. MANCUSO, con medidas preventivas de suspensión de la función y retención de medios sueldos. (fs. 81 a 82 de los A.A. en 242 fs.). Notificado personalmente el 16 de setiembre de 2016 (fs. 89 de los A.A.) interpuso los recursos de revocación y jerárquico en subsidio en forma tempestiva (sello fechador a fs. 244 de A.A. en Pieza 2 en 717 fs.), solicitando (por primera vez) el diligenciamiento de prueba testimonial y otros medios probatorios al impugnar la resolución que dispuso la instrucción del sumario. Por Dictamen No. 1435/2016 la Asesoría Letrada consideró que, en ese estado , los medios probatorios ofrecidos resultaban impertinentes (fs. 264 de los A.A.) lo que fue recogido por el Ministro del Interior mediante el dictado de la Resolución fechada el 19 de diciembre de 2016, en virtud de la cual se resolvió: 1) no hacer lugar a la solicitud de diligenciamiento de los medios de prueba solicitados por el Sub Oficial Mayor Mancuso; 2) desestimar el recurso de revocación, franqueándose el recurso jerárquico (fs. 281 de los A.A.). Dicha resolución fue notificada personalmente al sumariado con fecha 13 de febrero de 2017 (fs. 288 de los A.A.). Por Resolución de fecha 15 de enero de 2018 emanada del Presidente de la República se desestimó el recurso jerárquico. Paralelamente, diligenciada la etapa de instrucción sumarial en la que se recibió la declaración de las denunciantes, así como también la del sumariado con asistencia letrada, por Resolución de fecha 15 de noviembre de 2016, dictada por el Jefe de Policía de Montevideo se dispuso una prórroga del sumario por un plazo de sesenta días corridos (fs.135 de los A.A.). El fundamento de la referida prórroga radicó en que, si bien obraban elementos que confirmaban una conducta compatible con el acoso sexual, restaba recabar testimonios y probanzas sustanciosas para la instrucción del caso. A fs. 139 y ss. de Pieza I de los antecedentes obra el Informe del Instructor Sumariante de fecha 15 de diciembre de 2016, en el que expresa: “Si bien la Comisión Permanente de Acoso Sexual concluye que la conducta del Sub Oficial Mayor Miguel Ángel Mancuso Riccardi es compatible con la de Acoso Sexual, el firmante de lo que surge no cuenta con elementos suficientes para imputarle tal conducta. Empero, sí se entiende que se halla incurso en falta grave administrativa disciplinaria ” dado que “ su conducta no se ajustó de acuerdo al grado que ostenta, creando una relación de Familiaridad con sus Subalternos, lo que conllevó a las denuncias formuladas en autos, lo cual colide con su investidura”. “Obran como agravantes: Reincidencia y jerarquía.” Del informe del Instructor sumariante se confirió vista al actor, quedando de manifiesto el expediente por el término de diez días hábiles (Véase notificación de fecha 16 de enero de 2017 a fs. 143 de los A.A). El actor evacuó la vista conferida con fecha 27 de enero de 2017 (fs.144 de los A.A.) expresando que no se tomó en cuenta la prueba testimonial solicitada respecto del Cabo Pedro GIMÉNEZ, del Cabo CHAMORRO y del Encargado de la Unidad Álvaro IRIARTE, así como tampoco se notificó las razones de tal descarte, ya sea por inadmisible, impertinente o inconducente. Esto es, que conforme surge del relevamiento de las actuaciones administrativas cumplidas, a la fecha de la primera evacuación de vista del sumariado (27 de enero de 2017) no le había sido notificada la resolución desestimatoria de los medios probatorios ofrecidos en oportunidad de impugnar la resolución que dispuso la instrucción del sumario. Seguidamente, obra el Dictamen de Asesoría Letrada de fecha 13 de febrero de 2017, dictado conforme al artículo 218 del Decreto 500/991. fs.147 de los A.A. En el marco de su autonomía técnica, la Letrada Informante difirió en la valoración de los hechos respecto a la realizada por el Instructor sumariante, concluyendo “ que efectivamente de autos se desprende que el Sub-Comisario Miguel Ángel Mancuso ha incurrido en una falta administrativa muy grave, ya que han existido elementos que confirman que su conducta ha sido compatible con la del Acoso Sexual, en atención a lo establecido por la Ley 18.561. Por tanto, la referida conducta se hallaría encuadrada en lo establecido en el Reglamento General de Disciplina de la Policía Nacional Decreto 1/016 de fecha 1 de abril de 2016, artículo 21 literal c) Falta muy grave.” Por Resolución de fecha 17 de agosto de 2017 emanada del Jefe de Policía de Montevideo se resolvió disponer la ampliación sumarial por el término de treinta días (fs.169 de los A.A.). Efectuadas las correspondientes notificaciones a las denunciantes, se expidió el Instructor Sumariante mediante la elaboración del Informe Final, en el cual consignó que el sumariado se sentía agraviado en cuanto no se tomó en consideración la prueba testimonial solicitada; sin embargo, apuntó que “ en ninguna oportunidad durante el proceso de instrucción se solicitó tal diligencia por parte del mismo y de la Evacuación de vista tampoco surge dicha petición, siendo que sólo se referencia el agravio” , ratificando en un todo sus conclusiones preliminares. (Fs. 175 de los A.A.). El 11 de diciembre de 2017 se confirió vista al actor, quien previa designación de nuevo letrado patrocinante, la evacuó con fecha 22 de diciembre de 2017 (fs. 176 y 182 de los A.A.). En esta oportunidad, el actor solicitó el diligenciamiento de los siguientes medios de prueba: i) agregación de las copias del reporte del reloj biométrico que marcaba la hora de entrada y salida de todo el personal, con las marcas de las Agentes Daniela MACHADO, Andrea GONZÁLEZ y Laura ARIAS en el lapso que prestaron servicios en la Comunidad Educativa Segura; ii) que se remitieran los legajos de actuación de las funcionarias referidas en el lapso que prestaron servicios en la Comunidad Educativa Segura; iii) la declaración del Oficial Principal Álvaro IRIARTE, Cabo PÉREZ GIMÉNEZ y Cabo José CHAMORRO. Asimismo, solicitó se realizaran los careos que resulten necesarios de acuerdo con la narración realizada de los hechos y de los que el sumariante considere pertinentes al esclarecimiento de los mismos. A fs. 189 el Instructor de Sumarios informó que -analizado el escrito de evacuación de vista presentado por el sumariado- entiende que tal instancia probatoria precluyó. Atento a lo cual, agregó el escrito presentado “sin proceder a resolver esta Instrucción sobre el diligenciamiento solicitado.” Posteriormente, el Encargado de la Oficina de Sumarios, compartiendo lo informado por el Instructor Sumariante remitió el expediente a Asesoría Letrada (fs. 190 de los A.A.). Por Dictamen 142/2018 de 23 de enero de 2018 de la Asesoría Letrada, se relevó que el Instructor Sumariante ratificó las conclusiones iniciales; por su parte, en lo que refiere a las probanzas solicitadas por el sumariado entendió que había precluido la instancia, por lo que no se procedió a resolver sobre el diligenciamiento solicitado. A fs. 193 se elevaron las actuaciones al Ministerio del Interior y por Dictamen No. 781/2018 emanado del Departamento de Asesoría Jurídica Asuntos Disciplinarios se estableció que, con respecto a la imputación de responsabilidad del sumariado se comparte la existencia de elementos probatorios que confirman que su conducta ha sido compatible con la del acoso sexual en atención a lo establecido por la Ley No. 18.561, disponiéndose una sanción de cuatro meses de suspensión rigurosa en la función. Finalmente, se dictó el acto sancionatorio que se impugna. IV) Habiendo analizado los argumentos de la parte actora y la normativa vigente, el Tribunal, apartándose en esta oportunidad de lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el amparo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) La defensa que practica el actor se centra en que el acto mediante el cual se lo sancionó fue precedido de un procedimiento que no respetó las garantías del debido proceso, viendo de tal modo conculcado su derecho de defensa. A juicio del Tribunal, le asiste razón al accionante en su planteo. En efecto, del examen de los antecedentes administrativos, es posible advertir al menos dos oportunidades en los que se padeció error u omisión por parte de la Administración durante el procedimiento sumarial, lo que vicia de nulidad el acto sancionatorio por vulnerar el derecho de defensa del funcionario sumariado. Sin perjuicio de ello, cabe destacar que lo señalado no implica un prejuzgamiento sobre aquella cuestión atinente a la legitimidad o ilegitimidad sustancial del acto sancionatorio, reconociéndose el poder deber que asiste a la Administración de recomponer las actuaciones, observando las garantías del debido proceso. Veamos. En primer lugar, a juicio del Tribunal, asiste razón al actor en cuanto a que el Instructor sumariante no se pronunció respecto del ofrecimiento de prueba por él solicitado, es decir no hizo lugar a dicho diligenciamiento, ni se pronunció respecto de su negativa. Dicho extremo supuso conculcar reglas mínimas del debido procedimiento, como la de ofrecer probanzas y que éstas sean diligenciadas o, al menos se rechacen fundadamente si revisten las notas de extemporáneas o son inadmisibles, impertinentes o inconducentes. La referida omisión vulneró los artículos 66 de la Constitución y el artículo 99 del Decreto No. 1/2016. En efecto, la garantía del debido proceso administrativo, dentro del cual se inscribe el derecho de defensa, implica la concesión al funcionario de la debida oportunidad para articular descargos y ofrecer la prueba que estime pertinente. En el caso de autos, rige específicamente el Decreto No. 1/2016, reglamentario de los artículos 76 a 90 de la Ley Orgánica Policial, cuyo artículo 58 establece: “(Debido procedimiento). Declárase que el artículo 66 de la Constitución de la República es aplicable a todos los casos de imputación de falta, sin que la notoriedad objetiva del hecho imputado exima a la autoridad respectiva de dar al interesado la oportunidad de presentar prueba de descargo, de articular debidamente su defensa y de realizar todos los descargos que estime pertinente para ello”. CAJARVILLE al comentar las oportunidades de evacuación de vista como instancias para el ofrecimiento de la prueba señala: “Sin perjuicio de esas oportunidades expresamente previstas, deberá aceptarse a los interesados el ofrecimiento de pruebas en cualquier estado de los procedimientos (…), siendo legítimo el rechazo del petitorio por inoportuno sólo cuando ostensiblemente tenga la finalidad de impedir el desarrollo regular del procedimiento” (CAJARVILLE, Juan Pablo, “Procedimiento Administrativo en el Decreto 500/991”, Montevideo, ediciones Idea, 1197, p. 99). Véase que el Instructor sumariante optó por no pronunciarse respecto del ofrecimiento de los medios de prueba formulado por el sumariado, con lo cual, lo privó de ejercer adecuadamente el derecho a la prueba de sus afirmaciones. Resulta trasladable, en este aspecto, lo expresado por la Corporación en Sentencia No. 270/2020, que citando el fallo No. 319/2017, entre otras, expresó: “La desconsideración del pedido de prueba que no resulte inadmisible, inconducente o impertinente cercena un derecho fundamental en el debido proceso administrativo consagrado en el art. 66 de la Constitución de la República. Expresa CAJARVILLE en relación al derecho a defenderse: “El derecho a defenderse no se limita a la posibilidad de ser oído antes de dictarse resolución. Comprende también la necesidad de que los interesados sean notificados de la existencia del procedimiento desde que estén identificados, se les permita conocer el contenido de las actuaciones, se les admita su comparecencia reclamando lo que entiendan les corresponde con el patrocinio letrado que juzguen pertinente, se diligencie la prueba admisible, pertinente y conducente que ofrecieran, se resuelvan sus pretensiones en un procedimiento de duración razonable y se les de conocimiento de los motivos de la decisión de la Administración.” (Cf. CAJARVILLE PELUFFO, Juan P: “Sobre Derecho Administrativo”, Tomo II, FCU, 3ª edición, pág. 251). Así pues, el debido proceso en materia de procedimiento administrativo no se limita a la posibilidad de efectuar descargos, sino también comprende la facultad de proponer probanzas e importa el derecho a que estas sean diligenciadas cuando legítimamente corresponda. Aún en caso de eventualmente no corresponder tales probanzas por ser las mismas inadmisibles, inconducentes o impertinentes, el administrado tiene el derecho a que la Administración explicite las razones por las que se descartan los medios probatorios propuestos (sentencias Nº 674/2007, 52/2011, 714/2011, 929/2011, 719/2012, 94/2013, 472/2014, 237/2016, entre otras). De manera que resulta incuestionable que perjudicó gravemente el derecho de defensa de la actora, lo que resulta razón suficiente para anular el acto impugnado (…).” Claro está que, si en aras del principio de preclusión se pretende limitar el derecho del sumariado a ofrecer prueba, ello debe realizarse por intermedio de una norma legal, o eventualmente por alguna disposición reglamentaria inspirada en algún precepto legal (Cfme. Sentencia No. 974/2017). Sin embargo, en el caso que nos ocupa, la Administración no indicó la existencia de norma alguna que le permita omitir el diligenciamiento de los medios probatorios ofrecidos y referidos por el sumariado en sus tres comparecencias desde que impugnó la resolución que dispuso la instrucción del sumario. Ante la ausencia de fundamento normativo en este sentido, rige el artículo 99 del Decreto No. 1/2016, que dispone: “El instructor sumariante pondrá el expediente de manifiesto, dando vista a los interesados por un término no inferior a los diez días. Cuando haya más de una parte que deba evacuar la vista, el término será común a todas ellas y correrá del día siguiente a la última notificación. Vencido el término, sin que se hubiese presentado escrito de evacuación de vista o habiéndose presentado sin ofrecimiento de prueba, la oficina dará cuenta al superior, elevando el expediente a despacho a los efectos que corresponda, no admitiéndose después a los interesados, escritos ni petitorios que tengan por fin estudiar el sumario. Si dentro del término de vista se ofreciere prueba, el instructor se pronunciará de acuerdo a lo dispuesto por el inciso tercero 3ro. del artículo 71 del Decreto 500/991, debiendo proceder a su diligenciamiento toda vez que dicha prueba fuera aceptada, contando para ello con un plazo no mayor de treinta días”. Por su parte, el artículo 71 del Decreto No. 500/991, recogiendo las doctrinas más recibidas reza: “La Administración podrá disponer de oficio las diligencias probatorias que estime necesarias para el esclarecimiento de los hechos acerca de los cuales debe dictar resolución. Si mediare pedido de parte, deberá disponer la apertura de un período de prueba por un plazo prudencial no superior a los diez días, a fin de que puedan practicarse cuantas sean legalmente admisibles y juzgue conducentes o concernientes al asunto en trámite. La resolución de la Administración que rechace el diligenciamiento de una prueba por considerarla inadmisible, inconducente o impertinente será debidamente fundada y podrá ser objeto de los recursos administrativos correspondientes. En el ámbito del procedimiento disciplinario, la admisión o rechazo de una prueba, será competencia del Instructor actuante y los recursos administrativos que se interpongan contra la resolución denegatoria, que se tramitarán por cuerda separada, no afectarán el curso del sumario en trámite. En definitiva, la omisión deliberada del Instructor sumariante, compartida por los Asesores legales en base a una pretendida preclusión no fundamentada, determinó que se viera conculcado el derecho de defensa del sumariado, viciando de nulidad el acto administrativo impugnado. VI) En segundo lugar , cabe destacar que, si bien en el Informe final el Instructor sumariante ratificó las conclusiones de su primer informe, el dictamen letrado posterior realizó una calificación de la conducta sensiblemente diferente. En efecto, en el primigenio informe, la instructora entiende que “la conducta del sumariado no se ajustó de acuerdo al grado que ostenta, creando una relación de Familiaridad con sus Subalternos , lo que conllevó a las denuncias formuladas en autos, lo cual colide con su investidura” (SIC) (fs. 146 de los A.A.). Respecto de este informe se confirió vista al actor, quien la evacuó en los términos que surgen del escrito agregado a fs. 148-149 de los recaudos allegados al proceso. Ahora bien, posteriormente recayó dictamen de la Asesoría Jurídica (fs. 200 ib.) el que coincidió en la calificación de la falta “muy grave” , aunque disintió en cuanto a la tipología de su conducta, calificándola de “acoso sexual”, de conformidad con lo preceptuado por la Ley No. 18.561. Más allá de que ambas valoraciones constituyen una falta grave desde el punto de vista funcional, resulta diferencial para el funcionario sumariado ser sancionado por acoso sexual o ser sancionado por una conducta de familiaridad inadecuada a la jerarquía de su cargo respecto a subordinados. Para poder formular una adecuada defensa, el actor debía conocer con exactitud de qué se lo acusaba; sin embargo, al no dársele vista del dictamen de la Asesoría Letrada, se omitió informar al funcionario sumariado de este aspecto. Véase que la resolución sancionatoria releva en sus considerandos ambas valoraciones, sin determinar cuál es el fundamento que a la postre resultara de la sanción aplicada. Aun cuando este Tribunal tiene dicho que las segundas vistas no siempre son exigibles, en la emergencia, este cambio ameritaba, sin duda alguna, el conferimiento de una nueva vista a los efectos de que el sumariado pudiera controvertir esa diferente imputación. En este sentido, el Tribunal ha expresado en anteriores pronunciamientos que el otorgamiento de segundas o terceras vistas no es preceptivo, pero ha entendido que sí lo es cuando existen elementos nuevos en los que se funda la decisión administrativa perjudicial al derecho o interés del administrado (sentencias Nos. 678/2018, 385/2017, 377/2017, 153/2016, 170/2015, 685/2014, 666/2014, 471/2013, 879/2010 y 70/1999, entre otras). El “derecho a ser oído” ante las circunstancias señaladas, hacía también al ejercicio integral de su derecho de defensa. VII) Como se adelantara, en el casus, el Tribunal se inclinará por amparar la demanda por razones estrictamente formales, debiendo la Administración recomponer las actuaciones conforme a Derecho. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).