Sentencia Definitiva N° 509/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 4 de agosto de 2022. No. 509 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “MANEIRO CABRERA, ADRIANA ESTHER con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad”; (Ficha No. 429/2020). RESULTANDO : I) La acción de nulidad, deducida a fs. 11 y ss., se dirige contra la Resolución No. 03-936-2019-338, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social, el 6 de febrero de 2019, mediante la cual fue denegada la solicitud de jubilación por incapacidad física total promovida por la actora al amparo de lo previsto por el artículo 4 de la ley No. 18.395 de 24 de octubre de 2008 (fs. 35 A.A.). Relató que, solicitó subsidio transitorio por incapacidad parcial el l de junio de 2015, la que fue otorgada con fecha 21 de septiembre de 2016, en la que se establece una incapacidad física laboral con un baremo de 54,84%. El subsidio le fue otorgado, indicando como fecha de revisión del mismo, el 21 de enero de 2018. Así fue que, con fecha 8 de mayo de 2018, la Dirección Técnica de Prestaciones Oficina de Evaluación de Incapacidad, realizó una nueva evaluación donde se le otorga un baremo de 61,65%, con la observación de que mantiene grado de incapacidad. Apuntó que no surge del expediente como se arribó a dicho Baremo, pero que resulta superior al ya otorgado en primera instancia, por lo que se concluye que se agravó la situación de la compareciente. Ese mismo día, se le da vista a la actora y ésta solicita se reconsidere el dictamen médico. Con fecha 18 de mayo de 2018, se presentó la actora agregando nuevos formularios médicos e historia clínica actualizada, quedando a la espera de nuevo peritaje médico. De tal modo, el día 21 de septiembre de 2018, se conoció el dictamen final de la Comisión Técnica el cual resolvió que la titular mantiene la incapacidad para el empleo o profesión habitual, pero con un nuevo baremo de 51,17%. Es decir, que en cuestión de meses (desde mayo a septiembre), sin conocer motivo, la Comisión Técnica consideró que hubo un descenso de casi 10% el baremo de la incapacidad. Adicionó que presentó descargo y el 9 de noviembre de 2018 la Comisión Técnica volvió a establecer un nuevo Baremo, el cual es de 54,67%, sin fundamentar el porqué de dicha cifra. En base a lo cual se dicta el acto impugnado. Expuso que el acto adolece de falta de motivación. En tal sentido, luego de citar profusa doctrina y jurisprudencia sobre la temática, así como formular un racconto de la normativa que sería aplicable, señaló que, la Resolución impugnada se encuentra viciada de nulidad debido a carecer de los fundamentos suficientes. Entendió que tal aserto se desprende del expediente administrativo, en el cual, no se encuentra ninguna fundamentación de lo actuado y, mucho menos del porqué del baremo que culmina con la denegatoria de la jubilación por incapacidad. En esta línea, adujo que los dictámenes de la Comisión Técnica de BPS, resultaron ser meros formularios carentes de cualquier tipo de explicación de cómo se arribaba al Baremo que resultaba. Y, además, que resultan llamativas las variables que sufrieron los Baremos de incapacidad a lo largo del proceso administrativo desde que se otorga el Subsidio transitorio por incapacidad parcial hasta el último dictamen, destacando que se está ante una patología que va avanzando y que es degenerativa. Hizo especial hincapié, en las contradicciones en la valoración entre los diversos dictámenes técnicos a lo largo del procedimiento administrativo. Expuso que las enfermedades que adolece, las cuales describió, fueron debidamente acreditadas, mediante la presentación de certificados médicos y la historia clínica. Se agravió, además, por la valoración de la prueba efectuada por la Administración, la cual, a su juicio, omitió considerar los documentos presentados por ella en vía administrativa. En síntesis, solicitó la anulación de la Resolución impugnada. II) Conferido el traslado correspondiente, el Dr. Rodolfo Píriz Chiola -en nombre y representación del Banco de Previsión Social- compareció a fojas 30 y siguientes, contestando la demanda. Controvirtió la alegada ilegitimidad del acto administrativo, señalando que fue dictado en un todo ajustado a Derecho. Tras relacionar los antecedentes que derivaron en el dictado del acto administrativo impugnado, manifestó que, contrariamente a lo sostenido por la actora, surge con meridiana claridad que la pretensora no tiene derecho a la jubilación por incapacidad física, total y absoluta para toda tarea, en atención a que incumple lo dispuesto por el artículo 19 de la Ley No. 16.713 en la redacción dada por el artículo 4° de la Ley No. 18.395, que es tener un Baremo mínimo de 66%. Sobre el particular, subrayó que, cuando se resolvió denegar la jubilación solicitada, se recogió las consideraciones vertidas en el dictamen del Servicio Médico del Organismo. Señaló que dicho Servicio Médico del Organismo, es el único competente legalmente, para determinar la incapacidad de un afiliado y así lo ha fijado nuestra legislación aplicable. Agregó que, históricamente, ello siempre se ha visto respaldado en los Decretos del Poder Ejecutivo Nos. 182/983, 381/998 y 382/998, 200/2003 y 306/2013, respectivamente. En cada uno de ellos, se ha establecido, siempre, la intervención obligatoria del Área de Medicina Laboral del Organismo Previsional, a los efectos de la elaboración del Dictamen Médico correspondiente, para que el Banco de Previsión Social adopte la decisión definitiva, de acuerdo a los cometidos que le asigna la Ley No. 15.800, con las modificaciones establecidas en el artículo 82 de la Ley No. 16.713. La accionada sostuvo que el criterio de valoración del grado de incapacidad, surge del Baremo aprobado por el Decreto del Poder Ejecutivo No. 306/2013, el cual es de aplicación obligatoria en todas las actividades amparadas por el Banco de Previsión Social. Y que, los porcentajes establecidos por este, constituyen un límite infranqueable para el Organismo, por lo cual, el BPS, no tiene facultades, ni potestades para disminuir, soslayar o vulnerar de manera alguna, el límite legal establecido. Consideró que no surgen elementos probatorios, que ilustren sobre la ilegalidad denunciada por la accionante. Los dictámenes médicos fueron emitidos por el Servicio Médico del Organismo, legalmente competente, conforme a la normativa antes reseñada; y se encuentran claramente fundados. Citó jurisprudencia, y concluyó que, el BPS, se ha limitado a dictaminar técnicamente, para justificar en el ámbito de sus facultades legales, la razón por la cual la actora no tendría derecho a jubilación. En definitiva, abogó por la confirmación de la Resolución hostilizado. III) Abierto el juicio a prueba (fs. 38) se produjo la que luce certificada a fs. 59, correspondiendo a la parte actora la de fs. 40 a 49 y Documentación en 92 fs., y a la parte demandada la de fs. 50 a 58 y Documentación en 257 fs. IV) Las partes alegaron de bien probado por su orden, a fs. 62 a 67 y de fs. 70 a 72, respectivamente. V) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 677/2021, fs. 75) aconsejó la confirmación del acto procesado por ser legítimo. VI) Puestos los autos para sentencia, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (Constitución de la República, arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869, arts. 4º y 9º). La parte actora fue notificada de la Resolución impugnada, el 20 de febrero de 2019 (fs.38 A.A.). Interpuso contra la misma, los recursos de revocación y jerárquico en subsidio, el 1 de marzo de 2019 (fs. 40 vto. y ss. A.A.). Por Resolución R.D No. 6-37/2020 de fecha 4 de marzo de 2020 el Directorio del Organismo Previsional desestimó la recurrencia interpuesta (fs. 61 A.A.) y notificada la pretensora con fecha 12 de marzo 2020 (fs. 65 vto. A.A.). La demanda de nulidad se presentó en tiempo útil, el 7 de agosto de 2020 (fs. 11 y ss.). II) Reseña de los antecedentes Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. Conforme surge de los antecedentes administrativos, el acto impugnado es el corolario, de un procedimiento que tuvo su inicio el 21 de junio de 2015, con la solicitud realizada por la actora, ante las oficinas del BPS, a fin de que se le otorgara un subsidio transitorio por incapacidad parcial (fs. 4 vto. de A.A.). Surge a fs. 5 vto. de los antecedentes administrativos, que, por Dictamen Final de la Comisión Técnica de 21 de setiembre de 2016, se dictaminó que la actora configuraba una incapacidad para el empleo o profesión habitual a partir del 22 de enero de 2015, con un porcentaje de Baremo de 54,84%, debiendo someterse a una nueva revisión médica dentro de tres años. Posteriormente, se formuló el cómputo total de los servicios, lo que arrojó un total de 7 años, 1 mes y 12 días de servicios. (fs. 5 vto. A.A.). Con fecha 8 de mayo de 2018, es evaluada nuevamente por los Servicios Médicos del Organismo, determinándose un Baremo de 61,65%. Del dictamen que antecede, se confirió vista a la actora, quien compareció con fecha 18 de mayo de 2018, presentando “formularios médicos e historia clínica actualizada” , quedando a la espera de un nuevo peritaje medico (fs. 10 vto. A.A.). Posteriormente, obra a fs. 13 de los antecedentes, dictamen Final de la Comisión Técnica, de fecha 21 de setiembre de 2018, por el cual, se dictamino que la actora “mantiene incapacidad para el empleo o profesión habitual ya dictaminada a partir del 22/01/2015, con un porcentaje de Baremo de 51,17%”. Se confirió vista a la actora (fs. 13 vto. A.A.), quien la evacuó, agregando nuevos informes médicos y, solicitando, en definitiva, que sea reconsiderado su dictamen médico (fs. 14 vto. a 29 vto. A.A.). Atendidos los descargos y los informes médicos presentados por la actora, se expidió nuevamente con fecha 9 de noviembre de 2018, la Comisión Técnica, quien ahora consideró un Baremo de 54,67%. (fs. 31 vto. A.A.). Finalmente, se dictó la Resolución procesada. III) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, compartiendo la solución aconsejada por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, quedará firme el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. El objeto del proceso consiste en la denegatoria a la solicitud de jubilación por incapacidad total al amparo de lo dispuesto por el artículo 19 de la ley No. 16.713 de 3 de setiembre de 1995, en la redacción dada por el art. 4to., Literal “C” de la ley No. 18.395 de 24 de octubre de 2008. Dicha jubilación fue denegada, ya que, según los organismos médicos de la demandada, la actora no contaba con el Baremo de incapacidad requerido a efectos de acceder a la jubilación. En tal sentido figuran los dictámenes de fs. 13 y 31 vto. de los antecedentes, donde se otorgó un grado de incapacidad de 51,17% y 54,67% respectivamente, cuando la incapacidad requerida para el otorgamiento del subsidio es de 66%. De acuerdo al artículo 19 de la Ley Nro. 16.713, en la redacción dada por el artículo 4° de la Ley No. 18.395: “La causal de jubilación por incapacidad total se configura por la ocurrencia de cualesquiera de los siguientes presupuestos: A) La incapacidad absoluta y permanente para todo trabajo, sobrevenida en actividad o en período de inactividad compensada, cualquiera sea la causa que la haya originado y siempre que se acredite no menos de dos años de servicios reconocidos de acuerdo al artículo 77 de la presente ley. Para los trabajadores que tengan hasta veinticinco años de edad sólo se exigirá un período mínimo de servicios de seis meses. B) La incapacidad absoluta y permanente para todo trabajo, a causa o en ocasión del trabajo, cualquiera sea el tiempo de servicios. C) La incapacidad laboral absoluta y permanente para todo trabajo, sobrevenida después del cese en la actividad o del vencimiento del período de inactividad compensada, cualquiera sea la causa que hubiera originado la incapacidad, cuando se computen diez años de servicios reconocidos de acuerdo al artículo 77 de la presente ley, como mínimo, siempre que el afiliado haya mantenido residencia en el país desde la fecha de su cese y no fuera beneficiario de otra jubilación o retiro, salvo la prestación que provenga del régimen de jubilación por ahorro individual definido en la presente ley. Quienes, habiéndose incapacitado en forma absoluta y permanente para todo trabajo, no configuren la causal de jubilación por incapacidad total, por no reunir los requisitos antes establecidos, podrán acceder a la prestación asistencial no contributiva por invalidez, en las condiciones previstas por el artículo 43 de la presente ley.” Por su parte, el artículo 2 del Decreto No. 306/013, que aprueba el Baremo para la Valoración del Grado de Invalidez, de aplicación a todas las actividades amparadas por el Banco de Previsión Social, establece: “La incapacidad absoluta para todo trabajo se configurará con un 66% o más de invalidez, según la normativa que entra en vigencia”. En tanto, el artículo 3 del Decreto No. 306/2013, prevé que: “ A los efectos de la valoración de la incapacidad parcial, la Comisión Técnica considerará aquellas incapacidades que incidan en el desempeño del empleo o profesión habitual, de acuerdo a la carga psicofísica que supone la realización de la tarea en cuestión. Sin perjuicio de ello, si la aplicación de los criterios generales previstos en el baremo, arrojare como resultado una disminución funcional igual o superior al 50%, se presumirá la incapacidad absoluta y permanente para el empleo o la profesión habitual”. Asimismo, el artículo 7 del Decreto No. 382/998, establece que es el BPS, a través de su Área de Medicina Laboral, quien realiza el dictamen primario que reconoce la existencia de incapacidad. Así las cosas, la actora esgrime como primer agravio, la falta de motivación del acto resistido y, en segundo término, el error en la apreciación de la prueba. Esta Corporación no comparte los agravios movilizados por la demandante, por lo que serán desestimados. En efecto, la Administración ha procedido conforme a Derecho, determinando la incapacidad de la promotora mediante sus servicios técnicos competentes. Muy por el contrario, la actora no se desembarazó de la carga que la gravaba, consistente en aportar la prueba técnica necesaria a efectos de acreditar que efectivamente padecía la incapacidad que la hacía merecedora de la jubilación, lo cual sella de modo negativo la suerte del reclamo. El medio probatorio idóneo y conducente para controvertir lo expresado por los dictámenes médicos era la prueba pericial; la cual no fue ofrecida por la promotora en franco incumplimiento de la carga que le gravaba. La Corporación se ha expedido en este sentido en reiteradas oportunidades referidas a casos análogos al de obrados. Así, por ejemplo, la reciente sentencia No. 527/2020, en términos enteramente trasladables al sub judice , expresó: “La determinación de la incapacidad de la actora consiste en una cuestión eminentemente técnica, cuya resolución obedece a órganos con competencia predeterminada. Y en el casus, deberá estarse a las disposiciones del citado Decreto No. 306/013 que establece que serán las Comisiones Técnicas las cuales determinen el grado de incapacidad. Dicha norma prevé, asimismo, la existencia de un Tribunal de Alzada en el supuesto de discordancia entre los miembros integrantes de la Junta Médica, mas no en los supuestos en que la discordancia la plantea el sujeto sometido a pericia (véase regulación de “situaciones especiales” del Decreto reglamentario). Como se relevó ut supra, la Comisión Técnica, dictaminó que la titular configura una incapacidad para su tarea habitual, con un porcentaje de Baremo del 35,31% (vide informes de fechas 27 de julio de 2017 y 28 de agosto de 2017 (fs. 187-188 AA)), insuficiente para acceder a la jubilación por incapacidad absoluta y permanente para toda tarea. De manera que se realizó evaluación a la actora en diversas oportunidades, tomando en cuenta los diagnósticos o valoraciones realizadas por parte de sus médicos tratantes (fs. 33-34 infolios) para concluir en el porcentaje de baremo establecido. En definitiva, no se advierte en autos la pretendida falta de motivación invocada como agravio, resultando de las actuaciones administrativas agregadas en los antecedentes administrativos la motivación del acto, por lo que el actuar de la Administración resulta ajustado a Derecho. Por lo demás, corresponde precisar que la actora no aportó ni en sede administrativa ni en este proceso (fs. 36 infolios), la prueba técnica necesaria a efectos de acreditar que efectivamente padecía la incapacidad que la hacía merecedora de la jubilación, lo cual sella de modo negativo la suerte del reclamo. Sobre dicha cuestión, en términos que resultan reeditables al caso de autos, la Corporación, invocando anteriores pronunciamientos, ha señalado, por unanimidad y con su actual integración, que: “La ausencia de una prueba pericial que permita controvertir las conclusiones técnicas vinculadas al rechazo de la solicitud es, sin dudas, lo que sella la suerte del planteo de la actora (…) Se trata de aspectos técnicos, cuya controversia efectiva en juicio reclama de la prueba pericial. Únicamente la prueba pericial podría haber hecho al Tribunal arribar a una conclusión distinta. Y ello porque el asunto en discusión se trata de un asunto eminentemente técnico (…) y no jurídico. Como lo señala el Dr. Ignacio SOBA BRACESCO, desde un excelente aporte doctrinario, de acuerdo al CPC, el examen pericial se impone -como lo establece su art. 412-: “…por la naturaleza de los hechos controvertidos...”. Señala este autor: “La singularidad con la que está dotada la prueba pericial refiere, pues, a un campo muy sensible para el derecho: el de la incorporación de otros “saberes” y conocimientos al proceso. En el plano del conocimiento, la ciencia del perito es su ciencia y no la del juez o magistrado. (…) Hay hechos que interesan al proceso, hechos controvertidos, que para ser probados requieren -necesariamente- conocimientos especiales. De esa forma se supera el plano de la conveniencia para pasar al de la necesidad de los conocimientos que el juez o magistrado no posee. Es imprescindible contar con los conocimientos especializados para comprender a los hechos en su verdadera significación.” (SOBA BRACESCO, Ignacio M: “La prueba pericial y el informe del asesor de parte en el proceso contencioso administrativo de anulación”, XVI Jornadas Nacionales de Derecho Procesal, Paysandú, 2013, ps. 105-106). Como lo ha señalado reiteradamente el Tribunal, si es necesario rebatir apreciaciones técnicas fundadas de los funcionarios de la Administración, en materias técnicas o científicas, es indispensable producir prueba pericial que ilustre en esos aspectos, como única forma de informar o demostrar a la Corporación los errores de la decisión administrativa (Cf. Sentencias 764/2013; 476/2013; 408/2013; 379/2012; 940/2011; 742/2002 y 958/1998)” (Cf. Sentencias No. 636/2018 y 353/2019)”. IV) Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República; demás normas citadas y complementarias, por unanimidad de sus integrantes, FALLA : Desestímase la acción anulatoria y, por ende, queda firme el acto impugnado; sin especial sanción procesal. Oportunamente, devuélvanse antecedentes administrativos agregados, y archívese. Dr. Simón (r.), Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo Dr. Marquisio (Sec. Letrado)