Sentencia Definitiva N° 506/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 28 de julio de 2022. No. 506 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ORPE S.A. con ESTADO. MINISTERIO DE GANADERÍA, AGRICULTURA Y PESCA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 530/2020). RESULTANDO : I) La parte actora dedujo su demanda anulatoria contra la denegatoria ficta de la petición calificada que presentó el 29 de agosto de 2019, mediante la cual solicitó se declarara la caducidad del derecho de la Administración a la pretensión punitiva por vencimiento del respectivo plazo, así como a la aplicación de la sanción impuesta por la División Servicios Jurídicos del MGAP y, asimismo, se declarara también operada la prescripción de la infracción y de la sanción (fs. 125 a 131, en carpeta verde de 146 fojas, A.A.). En su acto de proposición inicial, la accionante reseñó pormenorizadamente la cronología del procedimiento administrativo llevado a cabo por la Administración, desde la inspección practicada el 9 de julio de 2011, pasando por la Resolución de la División de Servicios Jurídicos del MGAP Nº 751, de 11 de setiembre de 2013, que le impuso una multa de 550 UR (quinientos cincuenta unidades reajustables) y el decomiso definitivo de 496 (cuatrocientos noventa y seis) cajas de la especie corvina, capturadas en la marea realizada entre el 2 y el 8 de julio de 2011. Dicha Resolución fue notificada el 19 de setiembre de 2013. Seguidamente, relató las distintas etapas del procedimiento recursivo, que comenzó el 26 de setiembre de 2013, con la interposición de los recursos administrativos de revocación y jerárquico en subsidio y culminó con la notificación de la Resolución MGAP RD Nº 247, de 4 de julio de 2019, notificada el 20 de agosto de 2019. A partir de allí, mencionó que presentó la petición calificada el 29 de agosto de 2019, cuya denegatoria ficta impugna. En lo medular de su planteo, la demandante sostuvo que de la cronología del trámite administrativo no surge causa alguna que permita justificar la falta de diligencia de la Administración en el dictado de las resoluciones que permitieran la ejecutoriedad del acto administrativo sancionatorio. En resumidos términos, se agravió contra el acto impugnado invocando los siguientes argumentos: i) prescripción: el tiempo transcurrido entre el dictado de la Resolución que dispuso la sanción (Nº 751/2013) y la notificación de la Resolución que desestimó los recursos (Nº 247/2019) ha determinado la consumación de la prescripción extintiva de la infracción y de la sanción aplicada; ii) violación del derecho del administrado a un proceso de duración razonable : la supuesta infracción que se le atribuye habría ocurrido el 9 de julio de 2011 y la Resolución definitiva de la Administración fue notificada el 20 de agosto de 2019; o sea que el proceso llevado adelante insumió más de ocho años. Debe considerarse operada la caducidad de la pretensión punitiva de la Administración conforme al principio de seguridad jurídica; iii) presunción de ilegitimidad: violación del deber impuesto por el artículo 6º de la Ley No. 15.869. En lo que respecta a la prescripción extintiva , afirmó que resulta innegable la extensión al Derecho Administrativo sancionador de la mayoría de los principios y garantías del Derecho Penal y no parece lógico que no solo las faltas, sino también los delitos que se castigan con prisión o multa prescriban a los cuatro años (art. 117.2 CP) y sin embargo se aplique a las infracciones administrativas cometidas por particulares un plazo mayor de prescripción. Entendió que no es de recibo la aplicación del artículo 172 del Decreto 500/1991, que en virtud de lo establecido por la Ley No. 19.121 estableció el plazo de prescripción en seis años, porque esta disposición se encuentra establecida para regular las faltas cometidas por funcionarios públicos estatutariamente vinculados a la Administración Central, lo que no aplica en la especie. Aquí el tiempo transcurrido desde la resolución que dispuso la sanción (No. 751/2013) y la que desestima los recursos (247/2019) produjo la prescripción extintiva de la infracción y de la sanción aplicada. Surge de los antecedentes administrativos que la Resolución Nº 751/2013, fue notificada el 19 de setiembre de 2013 y recurrida con fecha 26 de setiembre de 2013. La interposición de los recursos de acuerdo con el artículo 40 del Código Tributario suspendió el plazo de prescripción hasta la denegatoria ficta, que tuvo lugar el 21 de abril de 2014. En consecuencia, indicó que son de aplicación las reglas establecidas en los artículos 38 a 40 del Código Tributario, cuestión sobre la cual ya se pronunció la cartera demandada (acto propio) y que fue aceptada por el TCA en sentencia Nº 167/2014. En cuanto a su derecho a obtener un proceso de duración razonable, señaló que se vio conculcado ya que la supuesta infracción que se le atribuyó sucedió el 9 de julio de 2011 y la Resolución definitiva fue notificada el 20 de agosto de 2019, por lo que debe considerarse operada la caducidad de la pretensión punitiva de la Administración. Por último, recalcó que operó en su favor la presunción de ilegitimidad prevista por el artículo 6º) de la Ley No. 15.869. En definitiva, solicitó el amparo de la demanda (fs. 12 a 23). II) Conferido el correspondiente traslado compareció el Poder Ejecutivo, Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, el cual se opuso al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. En primer lugar, destacó que el acto resistido es la denegatoria ficta recaída a raíz de los recursos administrativos presentados contra la denegatoria ficta de la petición calificada, y no lo es, la Resolución sancionatoria original por la cual se le aplicó a la actora una sanción de 550 UR (quinientos cincuenta unidades reajustables). Si bien, la accionante pudo en su momento haber incoado acción de nulidad contra esta, no lo hizo, por lo que tiene carácter de definitiva, encontrándose actualmente en situación de irregularidad con la Administración respecto del pago de la infracción, siendo la misma exigible desde la notificación del acto originario. En segundo término, se refirió a la prescripción extintiva de la infracción y su sanción, consignando que, al igual que la jurisprudencia es versátil también lo es la postura del Ministerio, máxime teniendo presente la autonomía técnica de que goza el plantel de funcionarios para fijar su posicionamiento sobre un tema tan discutible. En este sentido, hace suyo el informe de la Dra. Cardozo (fs. 140 a 142, A.A.), en el cual se concluyó que no había operado, ni prescripción, ni caducidad. A continuación, señaló que la infracción cometida por ORPE fue calificada como grave, contando la empresa con antecedentes por conductas similares. Así, entendió que, si se toma la solución de ponderación y gradualidad o la gravedad de la sanción y el bien jurídico tutelado, en el caso, se estaba ante una falta grave que atentaba contra los recursos naturales por lo que la prescripción prevista en el artículo 172 del Decreto Nº 500/1991, de 8 años, resultaría ajustada a derecho. El plazo de la prescripción comenzó a correr desde la inactividad de la Administración, a partir del dictado de la Resolución de 25 de julio de 2014, que no hizo lugar a la revocación, el que se vio interrumpido con el dictado del acto de 4 de julio de 2019, que desestimó el recurso jerárquico. Y aun tomando como período inicial del acto sancionatorio notificado el 19 de setiembre de 2013, sólo se habrían computado seis años. En tercer lugar, indicó que la pretensión punitiva del Estado encuentra su clara manifestación en la voluntad inequívoca de sancionar al infractor, por lo que el plazo de caducidad se ve finalizado una vez ejercido el poder sancionatorio al dictarse la Resolución final. En el caso, fue la Nº 751 de 11 de setiembre de 2013. De acuerdo con la sentencia del TAC de 6º Turno, el término de prescripción -en realidad de caducidad- según la posición de Teitelbaum-, es de 20 años (artículo 1216 del Código Civil). En suma, abogó por el rechazo de la demanda y la confirmación del acto impugnado (fs. 30 a 37 vto.). III) Por decreto No. 7538/2020 (fs. 39) se dispuso la apertura a prueba, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 49. IV) Las partes alegaron por su orden (fs. 52-55 vto. y fs. 58-59 vto., respectivamente). V) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No. 509/2021, en el que aconsejó desestimar la demanda y confirmar el acto impugnado (fs. 62 a 66 vto.). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Señores Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 68). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. Se procesa la denegatoria ficta de la petición movilizada por la actora el 29 de agosto de 2019, mediante la cual solicitó se declarara la caducidad del derecho de la Administración a la pretensión punitiva por vencimiento del respectivo plazo, así como a la aplicación de la sanción impuesta por la División Servicios Jurídicos del MGAP y, asimismo, se declarara también operada la prescripción de la infracción y de la sanción (fs. 125 a 131, A.A.), la que se configuró a los ciento cincuenta días sin que la Administración dictara resolución expresa, el 27 de enero de 2020. El 29 de enero de 2020, se interpuso en tiempo y forma los recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 137 a 138, A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta , la que se configuró a los doscientos días sin que la Administración resolviera el recurso, el 24 de agosto de 2020. La demanda se interpuso el 7 de setiembre de 2020, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 24). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. A raíz de una actividad inspectiva realizada por la Dirección Nacional de Recursos Acuáticos al buque pesquero “Peregrino I”, de propiedad de la empresa ORPE S.A., se labró el Acta Nº 723, de 9 de julio de 2011 y del muestreo practicado se detectó un exceso de 12.190 (doce mil ciento noventa) kg de pesca por encima del porcentaje autorizado en la normativa vigente (fs. 2 a 11, A.A.). Tras sustanciarse el correspondiente procedimiento administrativo , se dictó la Resolución Nº 751 , de 11 de setiembre de 2013, mediante la cual el Director de Servicios Jurídicos del MGAP dispuso aplicar a ORPE S.A., en calidad de permisaria del buque pesquero “Peregrino I” una multa de 550 UR (quinientas cincuenta unidades reajustables) y decomisar definitivamente cuatrocientas noventa y seis cajas de pescado de la especie corvina en infracción. Asimismo, se estableció que la multa impuesta tendría un recargo por mora del 6 % (seis por ciento) anual, a partir del día siguiente al de su notificación, conforme a lo dispuesto por el artículo 196 del Decreto - Ley No. 14.416, de 28 de agosto de 1975 (fs. 78 a 79, A.A.). Dicha Resolución se notificó a la actora el 19 de setiembre de 2013 (fs. 83, A.A.) y fue recurrida el 26 de setiembre de 2013 (fs. 85 a 86, A.A.). En el decurso del procedimiento recursivo se dictó la Resolución Nº 1635, de 16 de junio de 2014, por la cual se desestimó el recurso de revocación (fs. 114 a 114 vto., A.A.), decisión que no consta que haya sido notificada a la recurrente. Tras expedirse la Asesoría Letrada Adjunta (fs. 116, A.A.), la Dirección General de Secretaría del MGAP ordenó el 28 de julio de 2014, que el expediente pasara a Disposiciones y Proyectos para que elaborara el proyecto de Resolución desestimando el recurso jerárquico (fs. 117, A.A.). El trámite se reanudó el 24 de junio de 2019, con una elevación del Director General al Ministro Interino para su firma (fs. 118, A.A.). El 4 de julio de 2019, se dictó la Resolución RD 247 , de 4 de julio de 2019, que desestimó el recurso jerárquico (fs. 119 a 119 vto., A.A.). Dicha Resolución se notificó el 20 de agosto de 2019 (fs. 123, A.A.). El 29 de agosto de 2019, la actora presentó una petición mediante la cual solicitó que se declare: “4) (…) la caducidad del derecho a la Administración a la percepción de la multa de 550 UR contenida en la Resolución Nº 751 de fecha 11 de setiembre de 2013, dictada por la División de Servicios Jurídicos de dicho Ministerio. 5) Por los mismos argumentos, declare la prescripción de la infracción y de la multa contenida en la resolución referida (751/2013) de la División Servicios Jurídicos del MGAP”. (fs. 131, A.A.) (la negrilla no está en el original). Transcurridos ciento cincuenta días sin que la Administración se expidiera se configuró la denegatoria ficta de la petición, la que fue tempestivamente recurrida. Finalmente, ante la falta de pronunciamiento expreso se produjo el agotamiento de la vía administrativa en forma ficta. III) El Tribunal, en mayoría, y por distintos fundamentos a los expresados en el dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 62 a 66 vto.), habrá de disponer la confirmación del acto impugnado. En lo inicial, corresponde relevar el incumplimiento de la demandada con su deber de instruir y resolver en plazo los recursos administrativos movilizados, extremo cuya ocurrencia el legislador sanciona con la presunción de ilegitimidad en favor de las impugnantes (artículo 6° de la Ley No. 15.869, en la redacción dada por el artículo 41 de la Ley No. 17.292). En tal sentido, es menester señalar que la accionante interpuso los recursos de revocación y jerárquico en subsidio el 29 de enero de 2020 (fs. 137 a 138, A.A.). De los antecedentes y de las alegaciones vertidas por la demandada en su contestación de demanda, no surge que la Administración haya resuelto el recurso jerárquico dentro de los treinta días siguientes al vencimiento de los doscientos días de que se configurara el agotamiento ficto de la vía administrativa, el 24 de agosto de 2020. Por lo tanto, se entiende que operó la presunción de ilegitimidad del acto, al cumplirse las condicionantes prevenidas en la norma. Ahora bien, dado su carácter de relativa o “iuris tantum” , admite prueba en contrario y puede resultar enervada o controvertida a partir de las actuaciones administrativas, las pruebas, o los elementos de juicio incorporados a la causa (sentencias Nº 353/2012, 762/2012, 299/2013, 461/2014, 317/2015, 654/2018, 707/2018, 793/2019 y 339/2020, 660/2020, 500/2021 y 198/2022, entre otras), circunstancias que se verifican en el caso de autos, como se habrá de ver. IV) Delimitado lo anterior, la mayoría de los Ministros considera pertinente relevar que el 11 de setiembre de 2013, la Administración demandada dictó la Resolución Nº 751 , que aplicó a la empresa actora en su calidad de permisaria del buque pesquero “Peregrino I” una multa de 550 UR (quinientos cincuenta unidades reajustables), decomisó 496 (cuatrocientas noventa y seis) cajas de pescado en infracción y dispuso el recargo por mora de la multa a partir de la notificación (fs. 78 a 79, A.A.). Dicha Resolución final se notificó a la actora el 19 de setiembre de 2013 (fs. 83, A.A.), la que la recurrió el 26 de setiembre de 2013 (fs. 85 a 86, A.A.). Sin embargo, luego que se configuró la denegatoria ficta no fue impugnada mediante acción de nulidad dentro del plazo de caducidad de sesenta días. Por otro lado, hay que tener en cuenta que la Resolución expresa sólo reabre el plazo de accionamiento, en la medida en que no haya operado la caducidad bienal (artículo 9 inciso 4º, Ley No. 15.869) (sentencias Nº 509/2004, 147/2009, 149/2009, 384/2011, 10/2013, 12/2013, 206/2015, 87/2016, 528/2017 y 683/2020, entre otras). Así las cosas, la Resolución Nº 751, mediante la cual se impuso una sanción de multa sobre la actora, adquirió la calidad de acto firme. Según Cassinelli, “un acto es firme respecto a una persona, cuando ésta no tiene derecho a que se decida sobre ninguna impugnación suya del acto, actual o futura, ni en vía administrativa ni en vía jurisdiccional. La firmeza no es otra cosa que la ausencia de un derecho de decisión .” (Cf. Horacio Cassinelli Muñoz, “Recurso erróneo contra acto administrativo firme” , en Revista de Derecho, Jurisprudencia y Administración, Montevideo, 1957, tomo 55, p. 36.) (la negrilla no está en el original). Desde un enfoque distinto, Durán entendió que: “más que la ausencia de un derecho a la decisión, es la ausencia de un derecho a la revocación del acto . En efecto, si el titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo (conforme al artículo 8 de la ley Nº 15.869, de 22 de junio de 1987), solicita la revocación, la Administración tiene la obligación de decidir, pero esa decisión puede no implicar la revocación del acto. La firmeza se adquiere: a) si no se recurre en tiempo contra un acto originario; b) si no se acciona en tiempo contra un acto definitivo ; c) si pasa en autoridad de cosa juzgada una sentencia contencioso- administrativa que confirma el acto impugnado .” (Cf. Augusto Durán Martínez, “Revocación del acto administrativo” , en Estudios de Derecho Administrativo, Parte General, Montevideo, 1999, p. 207 y en “Particularidades del régimen recursivo en los procedimientos de contratación administrativa” , en Revista de Derecho Nº 11, Universidad de Montevideo, año 2007, p. 64) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Por su parte, Cajarville lo definía así: “es aquel que no admite impugnación alguna, ni en vía administrativa ni jurisdiccional. Un acto adquiere esa firmeza, en nuestro Derecho, cuando ha transcurrido el plazo de interposición de los recursos administrativos sin que se presentaran, o habiéndose agotado la vía administrativa no se ha promovido la acción de nulidad dentro del plazo debido , o interpuesta se ha fallado confirmando el acto” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Procedimiento Administrativo en el Decreto 500/991”, Montevideo, ediciones Idea, 1997, p. 55) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Por último, y sin pretender agotar la nómina, Rotondo señaló: “el acto resulta firme en las siguientes situaciones: a) si no se lo recurre dentro del plazo de diez días corridos, lo que da lugar al acto consentido; b) si no se acciona de nulidad en el plazo correspondiente (60 días) , luego de la notificación del acto definitivo expreso o , en su caso , de la configuración de la denegatoria ficta ; c) si el TCA confirma el acto, en cuyo caso la firmeza coincide con la cosa juzgada de la sentencia ” (Cf. Felipe Rotondo Tornaría, “Manual de Derecho Administrativo”, op. cit. p. 354) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Pues bien, desde cualquiera de los enfoques que -con distintos matices- se ha pronunciado la doctrina, lo cierto es que el acto final por el cual se impuso la multa cuya extinción se demanda en vía anulatoria se encuentra firme. Tan ha sido así que la propia actora no dirigió su demanda anulatoria contra la Resolución Nº 751, de 11 de setiembre de 2013, sino que lo hizo contra la denegatoria ficta de la petición que formuló el 29 de agosto de 2019, solicitando que se declarara: “4) (…) la caducidad del derecho a la Administración a la percepción de la multa de 550 UR contenida en la Resolución Nº 751 de fecha 11 de setiembre de 2013, dictada por la División de Servicios Jurídicos de dicho Ministerio. 5) Por los mismos argumentos, declare la prescripción de la infracción y de la multa contenida en la resolución referida (751/2013) de la División Servicios Jurídicos del MGAP”. (fs. 131, A.A.) (la negrilla no está en el original). De manera que deviene irrelevante analizar la forma en que fue ejercida la potestad punitiva por parte de la Administración, sea por caducidad o bien por prescripción. En efecto, en función de lo expresado, no puede ser parte del objeto de este proceso la prescripción de la falta administrativa cometida, ni la caducidad del plazo para sancionar. No cabe, pues, reabrir el debate sobre el oportuno ejercicio de la pretensión punitiva, por cuanto ésta ya fue ejercida y concluida por el acto sancionatorio (Resolución Nº 751/2013) que se encuentra firme. La petición no puede ser una vía oblicua , para reeditar el análisis de agravios que derivan del acto originario de la situación lesiva (artículo 24 del Decreto Ley No. 15.524). La actora pretende invocar la prescripción y/o caducidad, fincándose en la dilación e inactividad de la Administración , por espacio de casi seis años, en la resolución de los recursos administrativos. Sin embargo, no advierte las consecuencias de su inacción puesto que, una vez configurada la denegatoria ficta de los recursos, tenía la carga de accionar de nulidad contra el acto sancionatorio (artículos 5º y 9º, Ley No. 15.869). Al no hacerlo, asumió un riesgo que la Administración no resolviera en forma expresa los recursos dentro del término de caducidad bienal establecido por el artículo 9º inciso 4º de la Ley No. 15.869, que fue lo que en definitiva sucedió, precluyendo su oportunidad de accionar contra el acto que le impuso la sanción de multa. Y, naturalmente, luego de ello no puede acudir al mecanismo de la petición de la caducidad y/o prescripción , escudándose en la demora acaecida durante el procedimiento recursivo posterior a su dictado. En adición a lo anterior, es preciso consignar que, sin perjuicio de las argumentaciones planteadas, para el Sr. Ministro, Dr. William Corujo, “lo que está solicitando la promotora, es la prescripción del crédito que la Administración tiene contra ésta, a partir de la multa impuesta. Tal cuestión se encuentra regulada por el Código Civil (art. 1215 y ss), por lo que entiendo que el reclamo es ajeno a la jurisdicción del Tribunal (art. 27 nº 4 DL 15.524).” (la negrilla no está en el original). Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, en mayoría FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón (d.), Dr. Vázquez Cruz (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo (d.). Dr. Marquisio. (Sec. Letrado). Dr. Simón y Dra. Salvo. DISCORDES: por cuanto entendemos que corresponde anular el acto impugnado por los fundamentos que pasamos a exponer. I) En primer lugar, interesa reseñar los antecedentes relevantes de esta causa. La Administración determinó una infracción a la normativa pesquera mediante Resolución Nº 751/2013 de 11 de setiembre de 2013, notificada el 19 y recurrida el 26 de los mismos mes y año (fs. 85 a 86 A.A.). Por Resolución Nº 1635 de 16 de junio de 2014 se desestimó el recurso de revocación (fs. 114 a 114 vto. A.A.), decisión que no consta haya sido notificada a la recurrente. Se expidió la Asesoría Letrada Adjunta (fs. 116 A.A.) y el 28 de julio de 2014 la Dirección General de Secretaría del MGAP ordenó que el expediente pasara a Disposiciones y Proyectos para que elaborara proyecto de Resolución desestimando el recurso jerárquico (fs. 117 A.A.). El trámite se reanudó el 24 de junio de 2019, con una elevación del Director General al Ministro Interino para su firma (fs. 118 A.A.). El 4 de julio de 2019 se dictó la Resolución RD 247 que desestimó el recurso jerárquico (fs. 119 a 119 vto. A.A.), la que se notificó el 20 de agosto de ese año (fs. 123, A.A.). Con fecha 29 de agosto de2019 la accionante solicitó: “4) (…) la caducidad del derecho de la Administración a la percepción de la multa de 550 UR contenida en la Resolución Nº 751 de fecha 11 de setiembre de 2013, dictada por la División de Servicios Jurídicos de dicho Ministerio. 5) Por los mismos argumentos, declare la prescripción de la infracción y de la multa contenida en la resolución referida (751/2013) de la División Servicios Jurídicos del MGAP” (fs. 131 A.A.) A dicha petición recayó denegatoria ficta que es lo que se impugna en este proceso. II) De lo que se viene de reseñar resulta que la Resolución N° 751/2013 es un acto firme, ya que no se interpuso acción de nulidad contra la denegatoria ficta del recurso jerárquico dentro del plazo de 60 días, y porque la resolución expresa (RD 247/2019) se emitió cuando había operado la caducidad bienal. También surge de dicha reseña que por la petición denegada se pretendió que la Administración declarara la caducidad del derecho de la Administración a la percepción de la multa y/o la prescripción de la infracción y de la multa. Por tanto, la actora no cuestionó la existencia de la infracción ni la procedencia de la multa que se le impuso, lo que de todos modos no era admisible puesto que -como se expuso- la Resolución N° 751/2013 era un acto firme, sino que solicitó se declarara que había caducado el derecho a percibir la multa y/o que habían prescripto la infracción y la multa. En otras palabras, no buscó obtener por una vía oblicua la revocación de la decisión que había tenido por configurada una infracción a la normativa pesquera y le había impuesto una multa, sino que otro fue el contenido de su petición. III) Corresponde, entonces, analizar la procedencia de la declaración de caducidad y/o prescripción. Sabido es que no existe normativa general respecto al plazo de prescripción y/o caducidad de las infracciones y sanciones de carácter administrativo y que, por ello, el Tribunal ha recurrido a la integración analógica a los efectos de determinar las consecuencias del transcurso del tiempo ante la inercia de la Administración. En este sentido, se ha destacado que: “En lo inicial, y como se mencionó anteriormente, debe señalarse que, a juicio de la Sala, no puede concebirse en nuestro Derecho la existencia de una falta administrativa que no tenga un término de prescripción; y, ello por cuanto, en la medida que prescriben los delitos, a mayor razón debe reconocerse que las faltas deben tener un término de prescripción, aunque no exista previsión normativa. Ante la ausencia de textos normativos expresos, corresponde aplicar por analogía un término prescripcional” (Sentencia Nº 148/2016). En un caso que involucraba una multa dispuesta por el MGAP, el TCA consideró que: “No obstante, a juicio de la Sala, en la emergencia, la solución que propone la Administración, de aplicar por analogía el término previsto para las infracciones tributarias luce sensato y razonable. Resulta mucho más razonable aplicar la analogía con otra clase de sanciones administrativas que con las faltas, que no son sanciones administrativas. En efecto; el recurso de la analogía supone extender a una situación no prevista la solución expresamente establecida para otra, con la que guarda semejanza. Hay un conjunto de propiedades relevantes que hacen que la infracción administrativa que se le reprocha al actor sea más parecida a otra infracción administrativa que a una falta penal, por lo tanto, cabe extenderle el régimen de la primera en cuanto a la prescripción.” (Sentencia Nº 167/2014). Se consideró pertinente, por lo tanto, aplicar el plazo de prescripción establecido en el artículo 38 del Código Tributario para las infracciones tributarias, esto es, 5 años. En igual sentido, en Sentencia Nº 540/2017 se concluyó que resultaba aplicable el plazo de prescripción del Código Tributario, posición a la que se adhiere. En este caso se debe considerar que lo que pudo haber prescripto o caducado es la potestad de la Administración de aplicar la sanción determinada por la Resolución Nº 751/2013. En puridad, nos estaríamos refiriéndonos a un plazo de caducidad, entendido como “ a una forma de extinción de una acción de contenido patrimonial o no (sanciones no pecuniarias) que opera de forma automática siempre que se establezca en la ley que dicha acción expirará en un plazo determinado ” (Lapáz, Gastón, “Seguridad jurídica: plazos de prescripción y caducidad de las infracciones y sanciones administrativas en nuestro derecho y jurisprudencia”, en Revista de Derecho Público Año 26, Nº 52, Diciembre 2017). De igual forma, tanto se considere que se trata de un plazo de caducidad, como si lo fuera de prescripción, se estima razonable y conforme a las normas de integración la aplicación de un plazo de 5 años para establecer las consecuencias de la inercia de la Administración en la aplicación de las sanciones dispuestas. IV) En la especie, el MGAP dispuso la infracción con fecha 11 de setiembre de 2013 y la notificó el 19 de los mismos mes y año, dejando el expediente paralizado hasta resolver y notificar el recurso jerárquico con fecha 20 de agosto de 2019, esto es, con posterioridad al acaecimiento de la denegatoria ficta del recurso y de la caducidad bienal. Luego, el 29 de agosto de ese año la actora peticionó la caducidad del derecho a la percepción de la multa, sin que la Administración se pronunciara expresamente, por lo que se produjo la denegatoria ficta de la petición. Ahora bien, como ya se indicó, el 26 de setiembre de 2013 se interpusieron recursos de revocación y jerárquico contra la Resolución N° 7851/2013, que había tenido por configurada la infracción e impuesto una sanción. Considerando que la interposición de los recursos suspende el transcurso de la prescripción y/o caducidad hasta el acaecimiento de la denegatoria ficta (artículo 40 del Código Tributario aplicable por analogía), el plazo comenzaría a contarse a partir del 21 de abril de 2014 (fecha de la denegatoria ficta de los recursos interpuestos contra el acto sancionatorio). Teniendo presente esa última fecha, el tiempo transcurrido hasta la fecha en que la actora realizó su petición calificada (29 de agosto de 2019), excede el plazo de 5 años que correspondería aplicar de acuerdo con los desarrollos precedentes. A ello se le debe agregar el criterio ya sustentado por el Tribunal en el sentido que el procedimiento administrativo debe tener una duración razonable, no siendo de recibo que la Administración mantenga una inercia que deje al administrado en una situación de inseguridad jurídica que contraviene, entre otros, el principio de buena administración. En definitiva, por las razones expuestas entendemos que es procedente la anulación del acto impugnado.