Sentencia Definitiva N° 503/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 28 de julio de 2022. No. 503 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “BORDOLLI, JOSÉ CARLOS con PODER EJECUTIVO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 470/2019) RESULTANDO : I) El actor dedujo pretensión anulatoria contra el Decreto de 28 de diciembre de 2017, que en su artículo 1º dispuso: “Apruébense las tarifas de energía eléctrica y tasas para los servicios a cargo de la Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctric as que se detallan a continuación, que regirán a partir de la fecha del presente Decreto” (fs. 55 vto. a 66, en carpeta verde de 103 fojas, A.A.). En su demanda, sostuvo que el Decreto impugnado resulta ilegítimo, pues si bien, en su parte expositiva no invocó el Derecho que legitima su dictado, habría que presumir que se apoyó en el artículo 14 del Decreto Ley No 15.031, norma que atribuye al Poder Ejecutivo el cometido de fijar las tarifas, luego de recibir la propuesta del referido Servicio Descentralizado y no su aprobación. En ese contexto, afirmó que la voluntad se encuentra viciada ya que se ha violentado el orden establecido en la norma de rango legal que lo regula, que ordena que la propuesta de precios debe emanar del Servicio Descentralizado. Además, agregó que la fijación de precios de un monopolio estatal, superiores a los que deberían cobrarse, encubre la creación de un impuesto carente de fuente legal, en abierta violación del ordinal 4º) del artículo 85 de la Constitución de la República. Por último, manifestó que toda vez que se compruebe que el precio que a él se le cobra tiene un componente destinado a subsidiar a otro consumidor, quedará probada su legitimación activa en una acción de nulidad fundada en esa ilegítima discriminación. En definitiva, solicitó la declaratoria de nulidad del Decreto impugnado (fs. 2 a 4 vto.). II) Conferido el correspondiente traslado el Poder Ejecutivo, Ministerio de Industria, Energía y Minería lo contestó oponiéndose al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. El Decreto impugnado, Nº 382/2017, de 28 de diciembre de 2017, aprobó las tarifas de energía eléctrica y tasas para los servicios a cargo de la Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas. De acuerdo con lo estab lecido en el mismo, el aumento que habría tenido el accionante, si fuera usuario del servicio (extremo no invocado, ni acreditado en autos), en relación al anterior pliego tarifario fue del tres con dos por ciento (3,2%). Entonces, el único agravio que pod ría ser susceptible de padecer sería el aumento de su tarifa en un tres con dos por ciento. Ahora bien, cabe observar que este no acreditó su legitimación para promover la demanda de nulidad. Carece de representación y legitimidad (y tampoco la alega) para representar a otros suscriptores como para actuar en su interés. Un interés que claramente no es personal, ni directo, ni legítimo. En efecto. Adviértase que el Decreto refiere a las tarifas y tasas que percibe UTE por los servicios que brinda a apro ximadamente 1.500.000 clientes, por lo que este debió acreditar de qué forma el Decreto es susceptible de causarle un perjuicio directo, personal y legítimo a él y a los restantes clientes. Pero no sólo no acreditó tales extremos, sino que en ningún momento de la demanda siquiera lo mencionó. Por tanto, no acreditó su legitimación para actuar por sí, ni en relación a los restantes clientes. Por otra parte, el actor no cuestionó el contenido del acto, sino que formuló suposiciones en relación a situacio nes jurídicas de otros clientes y de la actuación empresarial de UTE. En ningún momento manifestó cuál sería la lesión a su interés que le produciría el exiguo aumento del tres con dos por ciento, que fue igual para todos los clientes. Por el contrario, se limitó a efectuar un cuestionamiento a la Administración más que a analizar la juridicidad del aumento de su tarifa. El Decreto se dictó en el expediente administrativo del MIEM Nº 84289/2017, como finalización del trámite que se inició con la propu esta que formuló UTE y en el que se recabaron los informes de URSEA, Dirección Nacional de Energía y OPP. En cuanto a la propuesta de UTE, se concretó en la Resolución Nº 17-3073, de 7 de diciembre de 2017, emanada de su Directorio, en la cual el Ente r efirió a la formulación de sus Gerencias Económico Financiera, Análisis Tarifario y Comercial. No se violó la autonomía del Ente Autónomo UTE, el procedimiento seguido para la aprobación de las tarifas fue el legal, actuando cada organismo dentro de su m arco de competencia y siguiendo una metodología sin la cual no resultaría posible hacer un cálculo tan complejo como el tarifario. Por último, indicó que no se está ante un accionamiento en el que se haya invocado una causal de nulidad cierta y concreta, sino que se mencionó la posibilidad que esta exista. Seguidamente, reiteró que el actor carecía de un interés directo, personal y legítimo y señaló que poseía uno genérico y eventual, en relación con su suministro individual. Y recalcó que carecía de t odo interés respecto de los otros miles de clientes de UTE. En suma, abogó por el rechazo de la demanda, a la vez que solicitó se noticiara del pleito a la Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas, con arreglo a lo previsto por el artí culo 55 del Decreto - Ley Nº 15.524 (fs. 11 a 23). III) Por decreto No. 7407/2019, se ordenó dar noticia del pleito al tercero (fs. 25). Una vez notificada la Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas (fs. 26), se presentó a deducir t ercería coadyuvante con la demandada. En primer lugar, cuestionó la ausencia de legitimación del actor para impugnar el Decreto Nº 382/2017, del Poder Ejecutivo, señalando que no demuestra cuál es su interés directo, personal y legítimo o su derecho subjetivo en anularlo. Solamente expresó que el acto determinó un aumento de precio que no debía ser tal y que por ello encubre un impuesto, pero no explicó y mucho menos demostró cómo este le podía causar un perjuicio directo. En segundo término, afirmó que el acto impugnado fue dictado dentro de la legalidad y relevó los presupuestos de Derecho y de hecho que le dieron fundamento. En conclusión, solicitó que se desestimara la demanda y se confirmara el Decreto encausado (fs. 42 a 46). IV) Por decr eto No. 9157/2019 (fs. 56) se dispuso la apertura a prueba, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 115. V) Las partes y la tercerista alegaron por su orden (fs. 118-127, fs. 137 a 138 y fs. 130 a 134 vto., respectivamente). VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante D ictamen No. 435/2021 y aconsejó desestimar la acción anulatoria por carecer el accionante de legitimación activa (fs. 141 a 142 vto.). VII) Puestos los autos para sent encia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 144). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal , corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869, de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la demanda anulatoria. El Decreto Nº 382/2017, se dictó el 28 de diciembre de 2017 y se publicó en el Diario Oficial el 11 de enero de 2018. El 14 de febrero de 2018, el actor interpuso el recurso de revocación contra dicho acto (fs. 74 a 75, A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria expresa , a través del dictado de la Resolución del Pod er Ejecutivo de 13 de mayo de 2019 (fs. 95 vto. a 96, A.A.), notificada el 27 de mayo de 2019 (fs. 98 vto., A.A.). La demanda se presentó el 7 de agosto de 2019, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 5). III) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, habrá de compartir de la solución aconsejada por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 141 a 142 vto.) y dispondrá la confirmación del enjuiciado, por los fundamentos que a continuación se explicitarán. En lo in icial, resulta pertinente examinar si la accionante posee legitimación causal, en cuanto presupuesto de la acción anulatoria , que, como tales, requieren un examen previo y que de no verificarse obsta la decisión de mérito (Véase con carácter general , Eduar do J. Couture, “Vocabulario Jurídico”, tercera edición actualizada y ampliada por Ángel Landoni Sosa, editorial B de F, Montevideo - Buenos Aires, 2006, p. 583 a 584; Enrique Tarigo, “Lecciones de Derecho Procesal Civil según el nuevo Código”, tomo I, FCU, Montevideo, 2ª Edición, julio de 1994, p. 279 a 280, Enrique Vescovi, Margarita de Hegedus, Selva Klett, Bernadette Minvielle, Luis Simón y Santiago Pereira, “Código General del Proceso. Comentado, anotado y concordado” , tomo III, Editorial Ábaco, Montevideo, 1995, p. 395 a 396 y Selva Klett, “Proceso ordinario en el Código General del Proceso” , tomo I, FCU, Montevideo, 2014, p. 60. Específicamente, puede consultarse Eduardo J. Couture, “El agotamiento de la vía administrativa como presupuesto procesal”, en Revista de Derecho, Jurisprudencia y Administración, tomo 52, Montevideo, 1954, p. 257 a 260, Enrique Tarigo, “Enfoque procesal del contencioso administrativo de anulación” , FCU, Montevideo, 2ª edición, octubre de 2004, p. 31 a 34, Felipe Rotondo, “Manual de Derecho Administrativo” , talleres gráficos Tradinco S.A., Montevideo, 8ª edición, marzo 2014, p. 432 a 434 y Maximiliano Cal, “La congruencia en las sentencias del Tribunal de lo Contencioso Administrativo” , Revista de Derecho Público, Año Nº 24, Nº 47, FCU, Montevideo, julio 2015, p. 14 a 17. Otros autores también se han referido al tema como condiciones o requisitos de admisibilidad de la acción de nulidad , en un enfoque que no difiere sustancialmente del anterior. Así por ejemplo, Héctor Giorgi, “El Contencioso administrativo de Anulación” , Biblioteca de publicaciones oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Montevideo, 1958, p. 139, Enrique Sayagués Laso, “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo II, FCU, Montevideo, 5ª edición, agosto de 1991, p. 580 a 582 y Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Breve presentación de la jurisdicción contencioso - administrativa”, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República Nº 23, Montevideo, 2004, p . 127 a 129 y Augusto Durán Martínez, “Contencioso Administrativo” , FCU, 2ª edición, marzo de 2015, p. 93 a 95). Con carácter general, se ha señalado que “Tanto el interés como la legitimación, por su relación con el derecho de fondo (sustancial), deben ser juzgados normalmente al final del proceso, en la sentencia definitiva. Pero lógicamente antes de entrar a la cuestión de fondo. El tribunal, antes de considerar la causa en cuanto al fondo, para juzgar la razón o sinrazón de la demanda, debemos analiz ar si existen estos elementos que son indispensables para entrar a dicho juicio (de mérito). Es decir que si no hay interés o legitimación en la causa no se podrá obtener una sentencia favorable (aunque exista el derecho ). En cambio, si se tiene interé s y legitimación, se podrá también perder el juicio por no tener derecho.” (Cf. Enrique Vescovi, Margarita de Hegedus, Selva Klett, Raquel Landeira, Luis Simón y Santiago Pereira, tomo 1, Editorial Ábaco, Buenos Aires, 1992, p. 227 a 228) (el subrayado no está en el original). Conceptualmente, ha sido definida como “la posición de un sujeto que le permite una providencia eficaz sobre el objeto del proceso . Es decir que es, ante todo , una legitimación , relación entre el sujeto y el objeto jurídico. Luego es en la causa , esto es, en el objeto jurídico que reclama (defiende, etc.) el sujeto .” (Cf. Enrique Vescovi, Margarita de Hegedus, Selva Klett, Raquel Landeira, Luis Simón y Santiago Pereira, “Código General del Proceso”, op. cit., tomo 1, p. 229) (el subr ayado no está en el original). En una línea de razonamiento similar, la Corporación ha sostenido que: “ La legitimación en la causa surge de hallarse situado en una determinada situación jurídica subjetiva (derecho subjetivo o interés legítimo, el que ade más debe ser directo y personal) , extremo que es totalmente independiente de la legitimidad o ilegitimidad del acto que se resiste con el accionamiento. La legitimación reclamada para accionar es previa o preexistente a que se determine el arreglo o des arreglo a Derecho del acto administrativo objeto de la acción de nulidad . Dicho, en otros términos: no nace como consecuencia de la inobservancia del Derecho por el acto encausado. (…) La situación jurídica que legitima a accionar es un presupuesto del examen de regularidad del acto y existe o no existe antes de que se determine la legitimidad o ilegitimidad del acto , pues justamente, es un presupuesto que habilita examinar la regularidad del acto que se enjuicia. La situación jurídica legitimante del a ccionamiento no se produce a consecuencia de un obrar administrativo desarreglado a Derecho.” (sentencia Nº 289/2014, citada -entre otras- en sentencias Nos. 297/2018, 540/2019, 520/2021 y 448/2021 , entre otras) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Como se explica en sentencia N° 399/2015 : “(…) Este requisito sustancial, expresamente exigido en el art. 309 de la Carta, también es puesto de manifiesto en la doctrina española… GARCÍA DE ENTERRÍA destaca: “…De modo que el demandante debe enc ontrarse en una determinada relación previa con un acto o disposición administrativa que haga legítima la presencia de un determinado sujeto en el concreto proceso en que se impugna ese acto o disposición. Esa relación sujeto objeto en que consiste la legi timación juega, pues, como una condición o presupuesto subjetivo de la admisibilidad de la pretensión, impidiendo, en los casos en que falte , entrar a decidir sobre la cuestión de fondo objeto de la litis ” (Cf. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo en “Curso de Dere cho Administrativo”, T. II, Ed. Civitas, Madrid, 1981, p. 532) (…)” (véase también en idéntico sentido, sentencias Nos. 479/2018, 540/2019, 520/2021 y 448/2021, entre otras) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Por otra parte, debe tener se presente que como lo expresara en su oportunidad la Comisión de Reforma Constitucional de la Cámara de Representantes con relación a la redacción del actual artículo 309 de nuestra Carta Magna: “ No existe un derecho subjetivo a la legalidad; ni tampoco el sólo interés legítimo a la legalidad, que pertenece a todos los habitantes de la República, es suficiente como legitimación para promover este contencioso . La acción de nulidad no es una acción popular. Por consiguiente, el titular de la acción debe justificar la existencia de un interés directo de inmediata satisfacción personal , fundado en una situación jurídica particular respecto al acto impugnado ” (citado por Héctor Giorgi, “El Contencioso Administrativo de Anulación” , op. cit., p 188; en la mism a línea, Enrique Sayagués Laso, “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo II, 5ª Edición, Octubre de 1988, Clásicos Jurídicos Uruguayos, FCU, pág. 574 y Julio Prat, “Derecho Administrativo”, tomo V, volumen III, Editorial Acali, Montevideo, 1982, p. 169) ( la negrilla y el subrayado no están en el original). Asimismo, enseña Cajarville que “En la concepción más admitida, intereses directos son aquéllos que resultan inmediatamente afectados por la aplicación de la norma de que se trate , sea la norma genera l o particular, abstracta o concreta . La lesión al interés debe reconocerse jurídicamente como inmediata cuando el caso de que se trate esté comprendido en el supuesto de esa norma cuestionada. Si la norma es general , el interés será directo si el acto r está comprendido en la categoría que define la dimensión subjetiva del supuesto normativo; dicho más simplemente , si está comprendido en los sujetos alcanzados por la norma. (…) Si la norma, por el contrario, no es general sino particular, solo estará le gitimado, solo tendrá un interés que además de personal sea directo, el sujeto o los sujetos individualizados en la dimensión subjetiva del supuesto normativo” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Conceptos constitucionales definitorios de la legitimación del actor. Relaciones entre derecho subjetivo, interés legítimo e interés general”, en Revista de Derecho Público, Año 22, Número 43, Agosto 2013, p. 153) (sentencias Nos. 32/2014, 501/2018 y 448/2021, entre otras) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En el sub - judice, el actor no acreditó la titularidad de un derecho subjetivo, ni tampoco la de un interés directo, personal y legítimo que haya sido directamente afectado por el Decreto impugnado. Por más que este no concurra en reclam o de un interés de todos los consumidores de energía eléctrica sino propio, en cuanto supone que el acto le afecta por cobrarle una suerte de “subsidio” de aquellos consumidores de menores ingresos, no se constata su legitimación activa, por no revestir dicho interés la nota de directo. En este sentido, debe de verse que el reclamante no hizo otra cosa que plantear lesiones eventuales y conjeturas en cuanto a que las tarifas aprobadas por el Decreto podrían tener un componente destinado a subsidiar a otro consumidor. Por otro lado, tampoco ofreció ninguna prueba al respecto (fs. 59 a 62, infolios) y más aún, “supedita” a la voluntad del demandado el fundamento de la legitimación que dice ostentar, lo cual se revela como un sinsentido. Así manifestó “(…) toda vez que se pruebe que el precio que a él se le cobra tiene un componente destinado a subsidiar a otro consumidor, estará probada su legitimación activa en una acción de nulidad fundado en ese ilegítimo discrimen (sic), que también configura un imp uesto encubierto, cuyo producido se destina a subsidiar a otro.” (fs. 4 vto., infolios). En definitiva, la falta legitimación causal activa relevada conlleva al rechazo de la demanda incoada, sin ingresar al fondo del asunto. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, por unanimidad de sus integrantes, FALLA : Declárase la ausencia de legitimación causal activa del promotor, y en su mérito, desestimase la demanda anulatoria promovida. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios d e los abogados de la parte actora y tercerista en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil), a cada uno. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).