Sentencia Definitiva N° 498/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 28 de julio de 2022. No. 498 VISTA : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “NUMMI S.A. con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE MALDONADO. Acción de Nulidad”. (Ficha No. 541/2020). RESULTANDO : I) En este proceso, NUMMI S.A., dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 831/2019, dictada por el Intendente de Maldonado en el expediente No. 2019-88-01-00592, que dispuso: “1) Establécese un precio anual por la inspección y control de avisos de publicidad y propaganda en la vía pública o que sea visible desde la misma. 2) Estarán obligados en forma solidaria al pago del precio los fabricantes, instalaciones y anunciantes de publicidad y propaganda, así como los propietarios de los inmuebles en los que se localicen los avisos referidos en el numeral 1°. 3) Delégase en el Director General de Hacienda la fijación de los valores que se deberán pagar por concepto del precio que se crea en la presente Resolución. La determinación de los valores deberá atender a criterios técnicos, para lo cual se requerirá el asesoramiento de las oficinas competentes. 4) Exonérase del pago a los avisos de publicidad y propaganda de naturaleza cultural, política y de beneficencia (…)” (fs. 7 - 7 vto. de infolios). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que la resolución impugnada es ilegítima porque prevé la creación de un ingreso que denomina “precio” por los servicios de inspección y control de la instalación de avisos de publicidad y propaganda en la vía pública o lo que sea visible desde la misma. Esto es, no se trata de una actividad económica que reporte ventaja a la empresa, sino que persigue una finalidad pública que es la de verificar que se cumplan con las normas municipales en esta materia. Destacó que, por su naturaleza, la resolución creó una tasa y no un precio, lo que debe ser realizado a través de un Decreto de la Junta Departamental de Maldonado (con fuerza de ley en su jurisdicción) y no por un acto administrativo, como lo es una resolución del Intendente. A partir de lo anterior destacó la incompetencia del órgano que dictó el acto, lo cual encuadró en un supuesto de exceso de poder y relacionó con una deficiente e insuficiente motivación. Afirmó que los artículos del Digesto Departamental números 87 y 89 establecen la obligación de pagar una tasa anual previo a la colocación del aviso y limitan la colocación de avisos publicitarios y de propaganda. Al respecto, consideró que resulta totalmente desacertado sostener que la inspección y control de los mismos sea un servicio económico que reporte una utilidad o ventaja a la empresa inspeccionada, en base a lo cual se abone un precio; sino por el contrario, un servicio jurídico-administrativo previsto en el Digesto. Postuló que el Intendente, al carecer de competencia para crear tributos, incumple flagrantemente con uno de los principios de la imposición tributaria, como lo es el principio de legalidad. Así, el impuesto encubierto es ilegal por exorbitar las facultades tributarias municipales. Por último, sostuvo que la Administración, al resolver la imposición de una tasa encubierta en un precio, no siendo competente para ello, mostró un claro afán recaudatorio, apartándose del fin debido que debería ser cumplir con los cometidos estatales que la normativa le asigna. Así, la Administración incurrió en una situación de exceso de poder vedada por la ley, que configura inevitablemente la ilegitimidad del acto. En suma, solicitó la nulidad de la Resolución encausada. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Indicó que, pese a la “infeliz” redacción de la norma, las tasas en cuestión fueron establecidas por los arts. 36 y 38 del Decreto de la Junta Departamental No. 3.595 de 24 de junio de 1988, por lo que la norma impugnada no innova, sino que tiene su base en un Decreto de la Junta Departamental con fuerza de ley en su jurisdicción. Por su parte, recalcó que el régimen establecido por la resolución cuestionada resulta más beneficioso para la accionante que el estatuido en el referido Decreto No 3.595. En suma, requirió que sea desestimada la demanda y confirmado el acto impugnado. IV) Por Resolución No. 7863/2020 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 41, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 183 fojas). V) Las partes alegaron por su orden (fs. 44 - 51 y fs. 54 - 55, respectivamente). VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 592/2021, aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 58 - 59 vto.). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 61). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado no fue publicado en el Diario Oficial ni le fue notificado personalmente a la accionante -aspecto no controvertido por la Administración demandada- tomando conocimiento de él el 12 de febrero de 2020 a través de la página web de la Comuna demandada. La actora afirmó que el recurso de reposición fue presentado el 19 de febrero de 2020 (fs. 8 de infolios), no surgiendo constancia en los antecedentes administrativos, cuestión que tampoco fue controvertida por la accionada. Habiendo transcurrido 150 días desde la recurrencia, al 29 de julio de 2020 operó la denegatoria la ficta, siendo deducida la demanda anulatoria el 9 de setiembre de 2020 (nota de cargo fs. 18 y sello fechador de fs. 8 de infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución 831/2019, dictada por el Intendente de Maldonado en el expediente No. 2019-88-01-00592, que estableció un precio anual por la inspección y control de avisos de publicidad y propaganda en la vía pública o que sea visible desde la misma, delegándose en el Director General de Hacienda la fijación de los valores que se deberán pagar por concepto del precio que crea en dicha resolución. (Fs. 14 de infolios). III) Habiendo analizado los argumentos de la actora y la normativa vigente, el Tribunal, compartiendo lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el amparo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. IV) Inicialmente, corresponde atender la defensa esgrimida por la Intendencia, en cuanto plantea que la parte actora carece de legitimación causal activa para accionar de nulidad contra la resolución impugnada, pues no advierte que la misma cumpla con los requisitos exigidos por el art. 309 de la Constitución, esto es, ser titular de un interés directo, personal y legítimo, además de que no percibir la existencia de un perjuicio. A juicio del Tribunal, no le asiste razón a la Administración. En efecto, conforme a los dichos de la actora, la misma ha sido fiscalizada e intimada a abonar los montos determinados conforme a la resolución impugnada (fs. 9 de infolios), lo que supone que la misma tiene un interés directo, personal y legítimo para impugnarla. Por otra parte, dicha resolución en la medida que establece la obligación de quienes coloquen avisos de publicidad de propaganda de pagar un monto por la inspección y control de los mismos, resulta lesiva para éstos. V) Despejado lo anterior, la cuestión a dilucidar se centra en determinar si la resolución encausada prevé la creación de un “precio” por un servicio de inspección y control o si lo que realmente se está regulando, es la creación de una tasa, lo cual, implicaría un desborde competencial del Ejecutivo Departamental, de acuerdo con lo previsto por el artículo 273 Numeral 3° de nuestra Carta Magna. La diferencia entre precio y tributos está jurídicamente determinada por el inciso segundo del artículo 10 y el artículo 12 del Código Tributario. El primero de ellos expresa: “(…) No constituyen tributos las prestaciones pecuniarias realizadas en carácter de contraprestación por el consumo o uso de bienes y servicios de naturaleza económica o de cualquier otro carácter, proporcionados por el Estado, ya sea en régimen de libre concurrencia o de monopolio, directamente, en sociedades de economía mixta o en concesión”. Mientras que el artículo 12, reza lo siguiente: “Tasa es el tributo cuyo presupuesto de hecho se caracteriza por una actividad jurídica específica del Estado hacia el contribuyente; su producto no debe tener un destino ajeno al servicio público correspondiente y guardará una razonable equivalencia con las necesidades del mismo”. De forma magistral, Valdés Costa caracterizó a la tasa: “1- La divisibilidad, es decir, la posibilidad de que el servicio sea susceptible de dividirse en forma de poder individualizar a quienes reciben las prestaciones. 2- La naturaleza jurídica de la prestación estatal, en el aspecto de si se trata de una función inherente al Estado, o de un servicio económico prestado por razones de oportunidad o conveniencia. 3- Su efectividad, no siendo suficiente la sola organización del servicio, sino que es esencial su funcionamiento efectivo respecto del contribuyente. 4- La ventaja que pueda obtener con la prestación del servicio. 5- La voluntad, considerada tanto en la demanda del servicio como en lo que respecta al consentimiento de la obligación. 6- Destino de la recaudación y su equivalencia, desde el punto de vista cuantitativo, entre las prestaciones realizadas por los contribuyentes y las necesidades financieras del servicio, situación conocida en nuestro derecho como regla de la razonable equivalencia” (VALDÉS COSTA, Ramón, “Curso de Derecho Tributario”. 4° Edición, 2016, Editorial B de F, Montevideo, pág. 166). El elemento determinante para diferenciar tasa y precio reside en la naturaleza del servicio que directamente está vinculado con su generación. Los servicios de carácter económico se rigen por el principio de onerosidad, mientras que los servicios que son inherentes al Estado y que por tanto persiguen un interés público, se rigen por el principio de gratuidad. En efecto, el ingreso previsto en la Resolución será precio o tasa, dependiendo de la naturaleza jurídica de la actividad prestada por la Intendencia, es decir, si la inspección y control de avisos de publicidad y propaganda, es de carácter económico y habilita a cobrar un precio, o si, por el contrario, es de carácter jurídico-administrativo y solo puede ser gravado con una tasa. La Resolución que se resiste, en su “RESULTANDO” dispone: “Que la normativa departamental regula la instalación de publicidad y propaganda en distintos aspectos” (fs.7). Con relación a ello, como puede observarse, el acto impugnado remite a determinadas regulaciones departamentales, sobre la inspección y control de publicidad y propaganda. A juicio del Tribunal, no cabe duda alguna que la inspección y control al que alude la resolución impugnada no es un servicio de carácter económico que reporte una utilidad o ventaja, en base a la cual se abone un precio como contraprestación. Por el contrario, resulta evidenciado que una actividad con tales características y finalidades, cumplida por la Intendencia, persigue un interés público y general, propio de un servicio jurídico-administrativo. VI) La Intendencia Departamental de Maldonado al contestar la demanda, alegó que, mediante la Resolución impugnada, dio cumplimiento al artículo 44 del Decreto 3595 (“Ordenanza de Carteles”), que expresa: “El Ejecutivo Comunal reglamentará la aplicación de la presente Ordenanza y determinará las zonas referidas en el artículo 38 de la misma”. El Tribunal, no tiene el honor de compartir tal temperamento, en cuanto se pretende atribuir a la norma impugnada carácter reglamentario del Decreto de Junta Departamental de Maldonado No. 3.595 de 24 de junio de 1998. En concreto, la demandada refirió a los arts. 36 y 38 del referido Decreto, los cuales, a su criterio, estipulan la tasa que vino a reglamentar la resolución objeto del presente accionamiento. Pues bien, el citado art. 36 prevé que: “Los avisos abonarán las tasas anuales que según su tipo y ubicación se indican en el artículo 38vo.”, mientras que el art. 38 regula en unidades reajustables las tasas a abonar por cartelería. Por su parte, la resolución resistida estableció: “…un precio anual por la inspección y control de avisos de publicidad y propaganda en la vía pública o que sea visible desde la misma” (fs. 14 de los A.A.). Ambas normas parten de una materia común que es la publicidad. Sin embargo, a poco que se analice el objeto de cada disposición, surge que el Decreto de la Junta Departamental fija una tasa, mientras que la resolución del Sr. Intendente establece un “precio” por el servicio de inspección y control de avisos de publicidad, extremo que aparece como diverso a la tasa establecida en el trascripto art. 36 del Decreto de la Junta Departamental No. 3.595. Por otra parte, aun desde una postura benévola hacia la Administración, en el entendido de que la resolución es reglamentaria del Decreto de la Junta Departamental No. 3.595, también importa concluir su ilegitimidad. En efecto, del Decreto en cuestión no surge ninguna delegación hacia el ejecutivo departamental para fijar o modificar las tasas por publicidad, por lo que, según se explicará, se acude a un desborde competencial en el dictado del acto impugnado, extremo que merita su anulación. Desde las perspectivas que vienen de analizarse cabe concluir que asiste razón a la actora en sus agravios relativos a la violación del principio de legalidad, lo cual, en concreto, se traduce en la incompetencia del órgano que dictó el acto. VII) Conforme al artículo 273 numeral 3 de la Constitución de la República, el Intendente solo tiene competencia para proponer a la Junta Departamental, la creación de impuestos, tasas, contribuciones, tarifas y precios de los servicios que se presten. Por ende, el Intendente carece de competencia para crear tributos. Así es que la resolución que se procesa deviene ilegítima, por cuanto la competencia para el dictado de un acto administrativo es un presupuesto de validez de éste. Al carecer el emisor de competencia, vicia inexorablemente de nulidad el acto. En palabras de PRIETO SANCHÍS: “(…) las normas de competencia son aquellas que atribuyen a un sujeto u órgano la potestad o competencia para producir, a través de un cierto procedimiento, un resultado institucional que llamamos ley, decreto, sentencia, resolución, etc. Las normas de competencia prevén que, por el hecho de que un sujeto u órgano realice determinada conducta, en el marco de determinadas circunstancias, se obtiene un efecto o resultado normativo -e institucional- determinado. La infracción de las normas de competencia tiene como consecuencia la nulidad del acto dictado en contrariedad a las mismas” (PRIETO SANCHÍS, Luis: Apuntes de Teoría del Derecho, Trotta, Madrid, 2008, págs. 68 a 72). Esta Corporación, siguiendo a doctrina inveterada sobre el punto, sostuvo: “Por su parte CAJARVILLE, desde la dogmática jurídica, señala que la existencia de una norma atributiva de competencia es un presupuesto del acto administrativo, sin la concurrencia del cual, el acto administrativo que se dicte estará viciado por incompetencia (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: Sobre Derecho Administrativo, Tomo II, FCU, Montevideo, 2008, págs. 23 y 24). Faltando un presupuesto, para el dictado del acto impugnado, no cabe sino concluir en su invalidez absoluta, que así corresponde que sea declarada por el Tribunal. (Sentencia No. 411/2014). Como consecuencia, resulta procedente acoger el agravio referido a la falta de competencia del Intendente para dictar el acto, extremo que resulta suficiente por sí solo para determinar el acogimiento de la pretensión incoada. VIII) Por otra parte, debe estarse al carácter de acto regla de la resolución impugnada. Al respecto, a fs. 51 y siguientes de los antecedentes constan diversas gestiones e impugnaciones en relación al referido acto, promovidas por contribuyentes diversos a la actora. El referido extremo habilita a la Corporación, para evitar inequidades y situaciones de desigualdad, además de evidentes razones de buena administración, a proceder a la anulación con efectos generales y absolutos conforme lo dispuesto por el art. 311, inc. 2º de la Constitución. Al respecto, en razonamientos íntegramente aplicables en autos y en base a los repertorios jurisprudenciales del Colegiado, se ha indicado: “...dado el alcance general del impugnado, y en función de la desigualdad que la anulación con efecto interpartes podría provocar entre los sujetos alcanzados, el Tribunal ejercitará la facultad conferida en el artículo 311, inciso 2°, de la Constitución de la República, amplificando el alcance del pronunciamiento anulatorio, por fuera de los límites connaturales de la cosa juzgada. La sentencia anulatoria con efectos generales y absolutos cumple “...una finalidad purgativa del ordenamiento de la que puede decirse que es primariamente relevante en interés de la Ley antes que el interés particular de los recurrentes”, objetivo que prima sobre evidentes razones de economía procesal al evitar el planteamiento de multitud de litigios, al tiempo que facilita la unidad de calificación de la ilegalidad declarada (GARCÍA DE ENTERRÍA: Ob. cit., t. I cit., págs. 244-245)…” (Cf.: sentencias Nos. 1016/ 1998; 619/2013, 696/2013, 59/2014, 642/2014, entre otras)" (sentencia Nº 278/2018). En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA: Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado con efectos generales y absolutos. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Salvo Dr. Marquisio (Sec. Letrado)