Sentencia Definitiva N° 496/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 28 de julio de 2022. No. 496 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ABERO ROVIRA, JOSÉ ENRIQUE con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 395/2020). RESULTANDO : I) El actor dedujo demanda anulatoria contra la Resolución Nº 03-936-2019-3732, de 7 de noviembre de 2019, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social, mediante la cual se le denegó su solicitud de jubilación común con cese, por encontrarse el trámite paralizado por causas imputables al mismo, procediéndose de acuerdo con lo establecido en el artículo 78 del Reglamento de Procedimiento Administrativo (fs. 41 vto. a 42, en carpeta verde de 54 fojas, A.A.). En resumidos términos, relató que los hechos que meritaron la decisión del BPS se vinculan a que, al promover su solicitud de jubilación común, la misma le fue denegada señalándole que no había realizado los aportes entre el 1º de agosto de 1999 y el 31 de marzo de 2001. A su entender, cumplía con los requisitos legales para ello puesto que contaba con la edad y además había promovido y obtenido la prescripción de dicha deuda en el expediente administrativo 2018-28-1-143771. Precisamente, sobre el carácter extintivo de las deudas tributarias con todos sus efectos legales, la jurisprudencia mayoritaria hasta el año 2014 participaba de dicho criterio. Si bien, no se desconoce que con posterioridad entró en vigor la Ley Nº 19.185, que modificó dicho criterio y exige que los trabajadores no dependientes deberán contar con períodos efectivamente cotizados y haber cancelado sus adeudos, en el caso particular dicha norma no resulta de aplicación al haberse producido la prescripción con fecha anterior (período impago desde el 1º de agosto de 1999 al 31 de marzo de 2001). Dicha norma no es de aplicación retroactiva para supuestos en donde la prescripción ya había acaecido. Si bien, la Administración fundó la denegatoria de la solicitud de jubilación común en el artículo 78 del Reglamento de Procedimiento Administrativo R.D. 40-2/97, con posterioridad se interpusieron los recursos de revocación y jerárquico, agregando copia de la Resolución de prescripción de los multicitados adeudos, con lo cual, de conformidad con el principio de legalidad objetiva, el BPS debió tenerla en cuenta y ajustarse a la verdad material. En definitiva, demandó la anulación del acto impugnado (fs. 2 a 4). II) Conferido el correspondiente traslado compareció -en representación del Banco de Previsión Social- el Dr. Julio César Alves, quien tras reseñar los antecedentes se opuso al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. En primer lugar, destacó que la prestación solicitada por el actor es de naturaleza contributiva, por lo que claramente tiene como contrapartida el aporte patronal y personal, sin perjuicio que la Ley regulará la aportación correspondiente. En los artículos 77 y 86 de la Ley Nº 16.713 y en los artículos 42 y 44 del Decreto Reglamentario Nº 125/1996, se establece que para el caso de los trabajadores no dependientes se exige como requisito previo para el reconocimiento de los servicios que se haya realizado la correspondiente aportación o cotización. A través de lo expresado, así como también de lo que surge de los principios de obligatoriedad, cotización y solidaridad, que forman parte del espíritu del sistema de la Seguridad Social, sólo es admisible para reconocer servicios realizados por no dependientes y para entrar al goce de la pasividad la cancelación de los adeudos a través de los modos de extinción de las obligaciones “pago” o “compensación tributaria”, no siendo de recibo otros como la prescripción. Ello fue ratificado con la sanción de la Ley Nº 19.185, cuyo artículo 4º expresamente ratificó que las deudas patronales no podrán ser extinguidas mediante prescripción en caso de que se pretenda que sean computadas a los efectos jubilatorios. Así lo estableció la Ley Nº 9.999. También en la misma línea están las Leyes Nº 11.237 y 15.840. Más adelante en el tiempo, la Ley Nº 17.963 continuó en la línea anterior, o sea requiriendo aportación regular. A su vez, el artículo 77 de la Ley Nº 16.713, fue reglamentado por el artículo 42 del Decreto Nº 125/1996. El marco jurídico ilustrado resulta contundente: hasta tanto el titular no acredite la cancelación de su deuda en los términos indicados, no podrá recibir su pasividad. Por su parte, la Ley Nº 19.185 en su artículo 4º vino a declarar lo que siempre estuvo implícito en las leyes mencionadas: la extinción de la deuda por el modo prescripción, no puede considerarse aportación efectiva o cancelación de adeudos. De lo anterior, resulta claro que, sin perjuicio de la prescripción de las obligaciones, si pretende percibir beneficios jubilatorios, debe abonar la deuda por aportes no vertidos. En suma, abogó por el rechazo de la pretensión deducida y el mantenimiento del acto impugnado (fs. 11 a 29 vto.). III) Por decreto No. 6532/2020 (fs. 21) se dispuso la apertura a prueba, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 31. IV) Las partes alegaron por su orden (fs. 34-35 vto. y fs. 38-39 vto., respectivamente). V) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No. 466/2021 y aconsejó la anulación del acto ficto procesado (fs. 42 a 42 vto.). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 44). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la demanda anulatoria. La Resolución Nº 03-936-2019-3732, se emitió el 7 de noviembre de 2019 (fs. 41 vto. a 42, A.A.) y se notificó el 3 de diciembre de 2019 (fs. 43 vto., A.A.). El 12 de diciembre de 2019, se interpusieron en tiempo y forma los recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 46 a 46 vto., A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta , la que se configuró a los doscientos días sin que la Administración resolviera el último de los recursos, el 6 de julio de 2020. La demanda se interpuso el 31 de julio de 2020, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 5). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. El 13 de junio de 2017, el actor presentó una solicitud de jubilación común con cese (fs. 2 a 2 vto., A.A.). El 2 de agosto de 2017, la Gerencia de Gestión de Cobro en Vía Administrativa intimó al actor a la “REGULARIZACIÓN DE ADEUDOS PARA TRÁMITE DE PRESTACIÓN DE PASIVIDAD” , consignando que “Se realiza el estudio de la empresa 3199329 RODOL SRL, se deberá cancelar al contado lo correspondiente a aportes personales de empleados a los efectos de continuar con el trámite jubilatorio” (fs. 11, A.A.) (la negrilla no está en el original). En virtud que el actor no se presentó, recayó la Resolución 03-936- 2017-2896, de 26 de diciembre de 2017, que desestimó la solicitud de jubilación del actor por encontrarse el trámite paralizado por causas imputables al mismo (fs. 17 a 17 vto., A.A.). Con posterioridad en el tiempo, el actor volvió a presentarse el 15 de enero de 2019, consignándose que “SOLICITA JUBILACIÓN. MANIFIESTA HABER REGULARIZADO SU SITUACIÓN FRENTE A ATYR” (fs. 25 vto., A.A.) (la negrilla no está en el original). En esta oportunidad, se le cursó una nueva intimación “A REGULARIZAR ADEUDOS PARA TRÁMITE DE PRESTACIÓN DE PASIVIDAD”, de acuerdo con siguiente detalle: “Habiéndose realizado el estudio de la empresa, se determina el siguiente adeudo: “Determinaciones Tributarias nº 190119 y 191620; declaración jurada de no pago de período 08/1999 al 12/2000 y aportes no abonados por el período 10/2000 al 03/2001” (fs. 32, A.A.) (la negrilla no está en el original). El actor renunció al plazo otorgado por la intimación (fs. 33, A.A.) y tras confeccionarse el formulario de no cómputo de servicios señalando que “No le es posible cancelar adeudos por aportes personales de dependientes” por el Registro 3.199.329, período de octubre de 1999 a marzo de 2001 (fs. 34 vto., A.A.), se elevaron las actuaciones para el dictado de una nueva Resolución (fs. 35 vto., A.A.) (la negrilla no está en el original). El 9 de setiembre de 2019, el actor se presentó a manifestar su interés en continuar con el trámite (fs. 36 vto., A.A.) y se le otorgó un plazo máximo de diez días hábiles para hacerlo. Tras vencerse el plazo sin que el actor reanudara el trámite, el BPS dictó la Resolución Nº 03-936-2019-372 (fs. 41 vto. a 42, A.A.). Finalmente, luego de serle notificada la misma, el actor la recurrió (fs. 46 a 47, A.A.) y como parte respaldante de su argumentación, presentó copia de la Resolución Nº 170/2018, de 10 de enero de 2019, por la cual la Unidad Descentralizada de Atención Integral Tacuarembó del BPS declaró prescripto el derecho al cobro de los adeudos tributarios generados durante los períodos del 1º de agosto de 1999 al 30 de setiembre de 2000 (DNP) y del 1º de octubre de 2000 al 31 de marzo de 2001 (NÓMINAS), por la empresa RODOL SRL, Registro Nº 3199329, en virtud de lo dispuesto por el artículo 38 del Código Tributario (fs. 47, A.A.). III) El Tribunal, por unanimidad, habrá de compartir el dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 51 a 51 vto.) y dispondrá la anulación del acto, por los fundamentos que se habrán de explicitar. En autos, se discute una cuestión de puro derecho que ya ha sido analizada por la Corporación ante situaciones análogas (sentencias Nº 643/2010, 239/2011, 229/2012, 678/2013, 692/2015, 226/2016, 339/2016, 491/2016, 700/2016, 424/2017, 428/2017, 518/2017, 129/2018, 706/2018, 81/2019, 444/2019, 609/2019, 778/2019, 338/2020, 355/2020, 562/2020, 683/2020, 35/2021 y 450/2021, entre otras) y no se advierte que exista mérito para modificar tal parecer. El Banco de Previsión Social ha sostenido reiteradamente que para computar servicios y asignaciones de los trabajadores no dependientes - anteriores o posteriores a la vigencia de la historia laboral- cabe exigir el pago efectivo de la correspondiente aportación o cotización, de las sumas devengadas en calidad de contribuciones especiales de seguridad social. De manera que la prescripción como medio hábil para extinguir dicha obligación impide el cómputo de tales servicios. Este criterio se estableció mediante la Resolución RD 23-38/2004, del 21 de julio de 2014, cuyo artículo 2° reafirma el requisito de aportación efectiva para el registro y cómputo de servicios y asignaciones de trabajadores no dependientes, exclusivamente la aportación, paga efectiva o compensación tributaria, no admitiéndose expresamente los restantes modos de extinción de la obligación tributaria, en particular la prescripción extintiva. En esencia, el actor entiende que resulta ilegítimo que el Ente Previsional no le reconozca que los aportes patronales adeudados por el período comprendido entre 1º de agosto de 1999 y el 31 de marzo de 2001 se extinguieron por el modo prescripción, sin que ello signifique, tener por inexistente el hecho generador de dichos aportes, esto es, su probada actividad no dependiente. Se ha observado como práctica administrativa frecuente del accionado que cuando un interesado inicia el trámite jubilatorio y se detecta que registra adeudos, se intenta la firma de un convenio de pago o su consentimiento para que los adeudos se debiten de su futura jubilación, sin verificar si los referidos adeudos se han extinguido o no por modo prescripción. Si el interesado no accede, se le impide el acceso al beneficio jubilatorio y si lo hace, se le otorga jubilación y se le descuentan los montos que adeuda por aportes impagos, aun cuando éstos hubiera prescriptos. Cabe señalar que, si bien existen normas legales que, en aras de tutelar el crédito fiscal por aportes a la seguridad social, impiden el ingreso a los beneficios jubilatorios de aquellos trabajadores no dependientes que registren adeudos tributarios con el Ente previsional, dichas disposiciones - como lo ha señalado reiteradamente el Tribunal- no vuelven inaplicable el régimen general de prescripción tributaria, previsto en los artículos 38 y concordantes del Código Tributario. Para pretender el cobro de créditos el BPS debe tener un crédito exigible contra el interesado y, si el crédito que dice tener se encuentra extinguido por prescripción no lo tiene. A diferencia del Derecho Civil, no existe en el Derecho Tributario la figura de la obligación natural, y en esto hay un extendido acuerdo, tanto en la doctrina tributaria uruguaya y latinoamericana, como en la jurisprudencia. En tal sentido, Gervasio Posadas Belgrano ha señalado que “(…) la obligación tributaria nace por voluntad de la ley y obliga al contribuyente dentro del marco de esa voluntad. Extinguida la acción del Fisco por el inútil transcurso del tiempo, no subsiste una obligación natural a cargo del contribuyente”. Luego agrega que el pago que hiciera el contribuyente de una obligación prescripta le confiere el derecho a la devolución de lo pagado, porque ese pago carece de causa jurídica. El autor señala textualmente que: “La única voluntad que rige el nacimiento y la extinción de la obligación tributaria es la voluntad de la ley y cuando esta deja de producir efectos jurídicos por el transcurso del tiempo establecido por propia voluntad de la ley, no puede concebirse que aparezca otra voluntad, la del particular, que produzca efectos jurídicos ” (Cf. Gervasio Posadas Belgrano, “Derecho Tributario” , Montevideo, Medina, 1959, p. 276. En similar sentido, véase César Pérez Novaro, “Modos de extinción de la obligación tributaria” , Montevideo, FCU, 2005, p. 41 y siguientes; y Miguel Pezzutti y Pablo Barreiro, “Dos cuestiones respecto de la prescripción: pago posterior a su acaecimiento y los efectos de la sentencia del T.C.A. respecto al tiempo transcurrido” , La Ley Uruguay, Junio 2011, p. 5 y siguientes). En el casus, exigir la regularización de adeudos que se encuentran prescriptos y que así fueron declarados tales previamente (véase la Resolución Nº 170/2018 de la UDAI Tacuarembó, de 10 de enero de 2019, a fs. 47, A.A.), impidiendo el acceso al beneficio jubilatorio del accionante, no solo carece de fundamento legal, sino que revela un comportamiento totalmente contradictorio del propio Organismo previsional. Si bien, existen varias normas reglamentarias (como las citadas en el acto impugnado) que, en aras de tutelar el crédito fiscal por aportes a la Seguridad Social, impiden el ingreso a los beneficios jubilatorios de aquellos trabajadores no dependientes que registren adeudos tributarios con el Ente previsional, dichas disposiciones no pueden tornar inaplicable el régimen general de prescripción tributaria previsto en el artículo 38 del Código Tributario a hechos generadores anteriores. En efecto, el plexo normativo reglamentario referido no puede hacer revivir obligaciones tributarias ya extinguidas por el modo prescripción oportunamente declarado. Según lo establecido por la norma de mención, lo que se extingue por modo prescripción es el derecho al cobro del tributo adeudado, sin que ello implique tener por inexistente el hecho generador del mismo, en el caso, las contribuciones especiales de seguridad social no vertidas oportunamente. El BPS condicionó ilegítimamente el otorgamiento de la prestación jubilatoria a la que tenía derecho el accionante a la regularización de los adeudos que mantiene con ATYR por sus aportes como trabajador independiente, los que se encontraban prescriptos. Así pues, exigir la regularización de adeudos que se encuentran prescriptos a los efectos de proceder al otorgamiento de un beneficio jubilatorio, carece de fundamento legal e inficiona de nulidad el acto impugnado. IV) En esta línea de razonamiento, el Colegiado sostuvo en la sentencia N° 643/2010: “No se desconoce que previo a la sanción de la ley 17.963, y como se señala al contestar la demanda, el art. 12 de la ley Nº 9.999, ley 11.237, ley 15.840, y RD Nº 2338/2004, hacían referencia al goce de la jubilación de los trabajadores no dependientes, cuando hubieren cancelado sus adeudos . Pero ello no supone, que tales normas prevalezcan sobre lo dispuesto en el art. 38 del Código Tributario que regula el régimen de prescripción de adeudos por tributos, entre los que se incluye a las contribuciones de seguridad social. Lo que el régimen previsional requiere , es la cancelación de los adeudos generados en actividades de los trabajadores no dependientes, cancelación que puede ocurrir por cualquiera de los modos de extinguir las obligaciones, entre las que está incluida la prescripción, prescripción que, por otra parte, extingue el derecho al cobro por parte del BPS (…)” (en el mismo sentido, sentencias N° 239/2011, 778/2011 y 428/2017) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Más recientemente, la Sala reafirmó su postura, precisando: “Por otro lado, ha de anotarse que las disposiciones normativas que facultan al ente a realizar sus créditos tributarios -incluso practicando retenciones sobre las pasividades-, como por ejemplo las previstas en las Leyes 9.999, 11.237, 12.143, 12.934 y 15.840, no pueden prevalecer sobre lo dispuesto en los arts. 38 y ss. del Código Tributario -normas que regulan el régimen de prescripción de las obligaciones tributarias-, sino que deben armonizarse e interpretarse contextualmente con estas últimas. Las referidas leyes , invocadas por la demandada , presuponen la existencia de un adeudo , esto es, de un crédito a favor del BPS. Y en este caso, el Banco ya no tenía un crédito contra la actora en el momento de reclamarle la cancelación, pues el derecho personal que pudo haber existido a su favor se encontraba largamente extinguido por el modo prescripción (…)” (sentencia Nº 428/2017 ) (la negrilla y el subrayado no están en el original). V) Finalmente, es preciso hacer referencia al artículo 4° de la Ley 19.185, disposición que fuera invocada por el BPS al contestar la demanda. La referida norma legal dispone: “A los efectos del registro de servicios y asignaciones computables previsto en el literal B) del Artículo 86 de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, y en el Artículo 13 de la Ley No. 17.963, de 19 de mayo de 2006, declárase que la cotización efectiva, la cancelación de adeudos o la aportación regular no comprenden a la prescripción prevista en el artículo 38 del Código Tributario”. La disposición entró en vigor al ser publicada en el Diario Oficial el 20 de enero de 2014. Teniendo en cuenta que el período por el cual la accionante mantendría deuda con el Organismo abarcaría desde el 1º de agosto de 1999 al 31 de marzo de 2001, es claro que no resulta aplicable al caso de autos. En efecto, se trata de una norma de carácter “innovativo”, la cual modifica la situación vigente hasta entonces, consagrando una solución que resulta más perjudicial para los derechos de quienes pretendan jubilarse, por lo cual cabe concluir que no puede aplicarse en forma retroactiva. Tal como señaló el Tribunal en sentencia N° 332/2017 : “En esta instancia, a juicio de la Sede, cabe puntualizar que, por aplicación del art. 8 del Código Tributario, el art. 4 de la Ley 19.185 al tratarse de una ley material -pues niega valor cancelatorio y su consiguiente inoponibilidad a efectos jubilatorios por parte del administrado-, se aplica a los hechos generadores ocurridos a partir de su vigencia . Razón por la cual, no resulta posible aplicar el art. 4 de la Ley 19.185 respecto de hechos generadores de contribuciones especiales de seguridad social que se verificaron en el interregno comprendido entre el 1/2/1977 y el 31/12/1995” (en similar sentido, sentencias 518/2017, 129/2018, 683/2020, 562/2020 y 450/2021 ) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, FALLA: Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo Dr. Marquisio (Sec. Letrado)