Sentencia Definitiva N° 494/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 28 de julio de 2022. No. 494 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “AMARO MAIDANA, MARÍA VALENTINA con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de nulidad” (Ficha No. 626/2018). RESULTANDO : I) A fs. 4 compareció María Valentina AMARO MAIDANA a demandar la nulidad de la Resolución Acta No. 2 de fecha 29 de enero de 2018, emitida por el Tribunal Evaluador para cargos Personal Civil, evaluación Provisoriato de Operador Penitenciario, por la cual se le asignó un puntaje total de 63 puntos (AA fs. 26). Refirió que la puntuación asignada en el ítem: “Informe de actuación” no se corresponde con lo que fuera su desempeño funcional y se desconocen los motivos para calificarla en dicho ítem con un puntaje tan exiguo. Afirmó que en oportunidad de interponer los recursos, solicitó el diligenciamiento de prueba testimonial la cual fue aceptada por la Administración pese a lo cual no se le comunicó el día hora en que se recibiría, imposibilitando concurrir junto a su Abogado y en ejercicio de su derecho de defensa, formular repreguntas y aclaraciones. Por último, expuso que la Administración no resolvió en forma expresa los recursos deducidos, por lo cual resulta aplicable la presunción de ilegitimidad consagrada en el art. 6º de la Ley No. 15.869 en la redacción dada por el art. 41 de la Ley No. 17.292. En definitiva, solicitó la nulidad del acto impugnado. II) Conferido el correspondiente traslado, compareció a fs. 18 el representante del Ministerio del Interior a contestar la demanda. Bajo el título “Falta de Agotamiento de la vía administrativa”, indicó que el acto administrativo enjuiciado constituye un acto preparatorio, en virtud del cual, el Jerarca, posteriormente, dictará resolución confirmando al funcionario en el cargo o dejando sin efecto el contrato provisorio, lo cual aún no sucedió. Agregó que conforme lo previsto por el Decreto No. 130/014, reglamentario de la Ley No. 19.121, ninguno de los informes a que refiere la actora en su demanda guarda relevancia. La única evaluación válida es la efectuada por el Tribunal designado a tales efectos, cuyos resultados constan en el acta impugnada. Por otra parte, expuso que en los antecedentes administrativos consta un informe en el cual se fundamentan en forma exhaustiva las razones por las cuales se adjudicare el puntaje que configura el agravio. Finalmente, en lo que dice relación con la prueba propuesta, afirmó que si bien aún no existía pronunciamiento sobre su admisibilidad, a la vista de las actuaciones, se advierte que resultan absolutamente irrelevantes y por tal motivo habrían sido rechazadas por inconducentes. En definitiva, solicitó el rechazo de la demanda. III) Conferido traslado de la cuestión formal planteada por la parte demandada (fs. 21) compareció la actora a fs. 23 y 24. IV) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, aconsejó el rechazo de la excepción opuesta, por Dictamen No. 276/2019. V) Por resolución No. 784/2019 de fecha 12 de diciembre de 2019, el Tribunal, por mayoría, declaró que el acto impugnado resulta procesable ante esta Jurisdicción Contencioso- Anulatoria (AA fs. 31 y 35) VI) Abierto el juicio a aprueba (fs. 31 -34) se produjo la que luce certificada a fs. 76. VII) Alegaron de bien probado las partes por su orden (fs. 79-92 y 93-96). VIII) Remitidos los autos al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, solicitó se recabe previamente Informe de la Comisión Nacional del Servicio Civil (fs. 97) informe que obra agregado a fs. 104-111. IX) Conferida nueva vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, aconsejó la confirmación del acto impugnado, por Dictamen No. 451/2021. X) Se dispuso el pasaje a estudio y se citó a las partes para sentencia definitiva, que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) La pretensión anulatoria se dirige contra la Resolución Acta No. 2 de fecha 29 de enero de 2018, emitida por el Tribunal Evaluador para cargos Personal Civil, evaluación Provisoriato de Operador Penitenciario, por la cual se le asignó un puntaje total de 63 puntos (AA fs. 26). II) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). III) En lo inicial, corresponde consignar que por aplicación de la previsión contenida en el art. 216 del Código General del Proceso, es posible revisar la solución a la que se arribara por parte de este Tribunal en anterior integración, en la Sentencia interlocutoria No. 784/2019 de fecha 12 de diciembre de 2019. Por el referido pronunciamiento se desestimó por mayoría, la cuestión formal opuesta por el Ministerio del Interior y se declaró que el acto impugnado resulta procesable ante esta Jurisdicción Contencioso-Anulatoria (fs. 31 a 34 infolios). El fallo mencionado constituye una sentencia interlocutoria que no pone fin al proceso y que adquiere exclusivamente eficacia de cosa juzgada formal, por lo cual puede ser revisada al momento del dictado de la sentencia definitiva, en solución que no importa -es del caso recalcar- retrotraer el proceso alterando el principio de preclusión. De tal modo, en el caso, luego de analizar la totalidad de las resultancias de autos, estima el Tribunal en mayoría que la evaluación resistida, en tanto acto instrumental, no representa la voluntad definitiva y final de la Administración demandada, en torno a la cuestión de fondo debatida. Así pues, a poco que se analicen las disposiciones vigentes en la materia (Ley No. 18.719, Ley No. 19.121 y Decreto No. 130/14) se advierte que la resolución del Tribunal Evaluador, impugnada en autos, no resulta ser un acto definitivo, apto para lesionar un derecho o interés del sujeto. Por el contrario, se trata de un acto meramente preparatorio, que resulta auxiliar respecto del eventual acto definitivo a dictarse en el futuro. En tal sentido la Corporación adhiere a lo que señalara la Sra. Ministra Dra. Selva Klett en su discordia a la sentencia interlocutoria Nº 784/2019, cuando expresara que: “ Conforme la normativa analizada, a la luz del acto resistido, entiendo que resulta de recibo la cuestión formal planteada por la demandada en referencia al carácter preparatorio del acto. Si bien dicha defensa fue formulada incorrectamente, bajo el título “falta de agotamiento de la vía administrativa”, se comparte con la Administración que el impugnado no es la última palabra de la Administración. En efecto, el Tribunal Evaluador, per se, no tiene vocación decisoria, pues no es el órgano competente para dictar el acto de presupuestación o extinción del vínculo funcional. Será el Jerarca del Inciso, al amparo de lo prevenido por el artículo 16 del Decreto referenciado, quien determine la presupuestación o la extinción del vínculo, en función del resultado de la evaluación”. En términos que corresponde citar, ha sido señalado por este Tribunal en su actual integración y por mayoría: “(…) actos como el atacado, que establecen los puntajes y el orden de prelación en los concursos, no son actos procesables ante esta jurisdicción, por cuanto no constituyen la última voluntad de la Administración; es decir, el Tribunal Evaluador, per se, no tiene vocación decisoria, en tanto no es el órgano competente para dictar el acto final, definitivo. (…) Como ha expresado el Prof. CAJARVILLE, en opinión que el Tribunal ha citado repetidamente: “Los actos de procedimiento, preparatorios o de trámite, son impugnables jurisdiccionalmente si “hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente el fondo del asunto”; para la ley, estos actos adquieren el carácter de definitivos en cuanto resuelven sobre el fondo del asunto planteado, y por eso se les aplica el régimen de impugnación jurisdiccional” (Cf. CAJARVILLE, Juan Pablo, “Recursos Administrativos”, FCU, 4ª Edición, 2016, ps. 151-152)” (Cf. sentencia No. 514/2021, 376/2021). En el caso, se impugna un acto preparatorio que, además, no constituye un acto que imposibilite o suspenda la continuación del trámite. Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos, de conformidad con lo establecido por los arts. 309 y ss. de la Constitución de la República, el Tribunal, por MAYORÍA, FALLA : Declárase que el acto impugnado no es procesable en esta Sede; sin especial condena en costas ni costos. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, repóngase la tributación correspondiente, devuélvanse antecedentes y archívese. Dr. Simón (r.), Dr. Vázquez Cruz (d.), Dr. Corujo (d.), Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado). Dr. Eduardo Vázquez. Discorde por los siguientes fundamentos: De acuerdo a lo dictaminado por el Tribunal en la resolución 784, del 12 de diciembre de 2019, el acto enjuiciado resulta, en este caso, procesable ante esta jurisdicción. Ello por cuanto, como se sostuviera en dicha oportunidad: "En la especie, la normativa vigente establece que: La evaluación insatisfactoria determinará la no presupuestación y vencido el plazo del provisoriato la relación se extinguirá, operándose la baja automática en la planilla de liquidación de haberes (inciso 2 artículo 16 Decreto 130/2014). En consecuencia, el acto de calificación provoca efectos jurídicos indudables, siendo un acto apto para producir agravio y, por lo tanto, resulta impugnable, ya que el Tribunal en el caso, tiene vocación decisoria pues determinará la no presupuestación y vencido el plazo del provisoriato la relación se extinguirá, operándose la baja automática en la planilla de liquidación de haberes. En cuanto a los agravios de la impugnante no resultan de admisión. La Administración cumplió con la normativa que regula el procedimiento de evaluación (Decreto 130/2014). El informe del supervisor le asignó seis puntos en un máximo de treinta. Lo que se considera fundado en la medida que la actividad de la funcionaria no se ajustó a los requerimientos del trabajo respectivo. El Tribunal calificador asignó los puntajes conforme a la normativa vigente, siendo la motivación del acto ajustada. La fundamentación de cada ítem reclamada por la impugnante, no es requerida por la normativa, por lo que dicho agravio no resulta de recibo. Por todo lo cual corresponde desestimar los agravios deducidos, confirmando el acto recurrido. Dr. Corujo. DISCORDE: por cuanto, conforme a lo dictaminado por el Tribunal en estos autos mediante la Resolución No. 784 del 12 de diciembre de 2019, considero que el acto enjuiciado es procesable ante esta jurisdicción, por lo que corresponde ingresar al análisis del fondo del asunto. Así, tal como lo sostuvo la Corporación en aquélla oportunidad: “En la especie, la normativa vigente establece que ‘La evaluación insatisfactoria determinará la no presupuestación y vencido el plazo del provisoriato la relación se extinguirá, operándose la baja automática de la planilla de liquidación de haberes.’ (inciso 2° art. 16 Dec. 130/014). En consecuencia, en la medida que el acto de calificación produce un innegable efecto jurídico, es un acto idóneo para producir agravio y, por lo tanto, impugnable en vía administrativa y jurisdiccional.”. (Fs. 31 – 32 de infolios). I) La actora, María Valentina AMARO dedujo pretensión anulatoria contra la resolución emitida por el Tribunal Evaluador para cargos Personal Civil – Evaluación Provisoriato de Operador Penitenciario- por el cual se le asignó un puntaje de 63 puntos. II) Se agravia por cuanto, al no alcanzar el puntaje mínimo exigido en la normativa vigente, se le rescindirá la contratación en régimen de provisorato, determinando la imposibilidad de ingresar a los cuadros presupuestados del Ministerio del Interior. Especificó que en el ítem “informe de actuación” le fue asignado un puntaje de 6 puntos, siendo el máximo de 30. Como fundamento de su pretensión anulatoria se basó en dos informes que manifiestan que se ha desempeñado en forma satisfactoria, demostrando adaptabilidad y flexibilidad para la función. Señala que, en aquella ocasión, se destacó su valor funcional y eficiencia dando especial y rápido cumplimiento a lo solicitado por sus superiores respetando los protocolos vigentes y haciendo énfasis en lo que refiere a Derechos Humanos. De acuerdo con lo expresado, sostuvo que sus méritos no se corresponden con la valoración que de los mismos fuera realizada por el Tribunal Evaluador. Asimismo, se agravió por cuanto el Tribunal omitió fundamentar el puntaje asignado, de modo que -a su entender- se trata de un acto administrativo que se encuentra viciado en sus motivos. III) En mi opinión, los agravios articulados no son de recibo, por las razones que a continuación pasaré a explicitar. IV) En primer lugar, cabe señalar que la Administración cumplió cabalmente con la normativa que regula el procedimiento de evaluación, específicamente lo regulado por el Decreto No. 130/14 de 19 de mayo de 2014 que reguló todo lo referido a la contratación bajo el régimen de provisoriato. En este sentido, ha de tomarse en cuenta el informe del supervisor inmediato que consideró la actitud, asiduidad y desempeño de la funcionaria en cumplimiento con el art. 13 del citado decreto. En dicho informe se asignó un puntaje de 6 puntos en un máximo de 30, lo cual fue determinante en la puntuación final que resultó insuficiente para que la actora fuera presupuestada. En este sentido, es preciso hacer referencia a la Resolución No. 12/17 dispuesta por la Directora del Centro de Formación Penitenciaria que dispuso el traslado de la actora, expresando en el Considerando 2°) la voluntad del anterior Director de la Unidad de prescindir de la Operadora por los continuos sucesos conflictivos que se habían generado en la Unidad (fs. 75 pieza 1). En la misma línea, en el informe luciente a fs. 112 vto. a 113 (pieza 1) se concluye que la Operadora Penitenciaria Amaro no ha logrado construir bases sólidas para el desarrollo del rol penitenciario dentro del período de formación básico. Por consiguiente, comparto la conclusión a la que arriba la O.N.S.C. en cuanto a que: “(…) la actuación de la operadora no resulta ser totalmente ajustada a lo que la misma expone en la demanda y a la cual califica de ‘intachable’”. (Fs. 107 de infolios). Este Tribunal tiene jurisdicción para juzgar la legitimidad de las decisiones administrativas, pero no sobre su idoneidad técnica o su mayor o menor adecuación para alcanzar el propósito que la Administración persigue. Se ha afirmado reiteradamente -citando prestigiosa doctrina- que la asignación de puntaje por parte de los Tribunales Calificadores, es materia que excede la órbita de la competencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, cuya función debe limitarse al examen de legalidad lo actuado (art. 309 Constitución), sin entrar a juzgar el mérito o las razones por las cuales cada miembro del jurado entendió que correspondía una determinada calificación en cada uno de los ítems evaluados (CASSINELLI MUÑOZ, Horacio "El mérito y el fondo" en RDJA; t. 69; p. 254). Salvo el caso extremo de ilegalidad o desviación de poder debidamente probadas, cuestiones que en la especie no se avisoran , el juicio de un tribunal calificador no puede ser revisado en sede anulatoria por tratarse de una tarea específica que le fue encomendada en vista de su aptitud especial para calificar ciertas cuestiones de clara índole técnica, a cuyo respecto debe considerársele "soberano" (CAGNONI, Aníbal. Cuadernos de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales No. 22, p. 169). En idéntico sentido, el Tribunal ha expresado que “Se debe tener en cuenta que, en una materia como la que nos ocupa, es pacífica la posición de que, en principio, no corresponde juzgar los criterios técnicos de evaluación, que se centra en el ámbito de la discrecionalidad propia del órgano evaluador. Tarea que excede las potestades jurisdiccionales, en cuanto se está ejerciendo tareas que son propias del actuar de la Administración, lo que sólo resulta revisable en caso de que se compruebe la existencia contraria a una regla de derecho, o bien exista vicio de procedimiento, exceso, abuso o desviación de poder”. (Sentencia No. 374/2011). V) En cuanto a la fundamentación de cada ítem evaluado que reclama la accionante, huelga señalar que, no siendo ello un requerimiento expreso de la normativa no cabe exigir un detallado punteo de las razones que conducen a asignar una determinada calificación. En este sentido, se ha pronunciado la Corporación en Sentencia No. 378/09 (entre otras) señalando que: “No cabe exigir el preciso detalle de las razones que conducen a asignar un determinado puntaje a título significativo numérico del juicio que el calificador se forma sobre determinados factores de la actividad funcional del calificado, por cuanto incluso la propia doctrina señala que, en ausencia del texto normativo expreso que requiera, como requisito de validez, la precisa fundamentación, la exigencia debe interponerse con latitud y atendiendo a la naturaleza del acto”. VI) Finalmente, en lo que refiere a la falta de motivación, el agravio tampoco es de recibo. En efecto, sin perjuicio de considerar que la puntuación otorgada por el supervisor está suficientemente fundamentada, en tanto, el desempeño de la funcionaria en el período del provisoriato no se adecuó al requerimiento del puesto de trabajo respectivo, como lo ha sostenido el Tribunal en otros pronunciamientos, en el tema de las calificaciones no cabe exigir el preciso detalle de las razones que conducen a asignar determinado puntaje. En consecuencia, el Tribunal calificador asignó los puntajes conforme a la normativa vigente y dentro del ámbito de discrecionalidad que los mismos poseen, resultando claro que el desempeño de la actora no fue satisfactorio. Por las razones expuestas, voto por rechazar la pretensión anulatoria incoada y, en consecuencia, confirmar el acto enjuiciado.