Sentencia Definitiva N° 493/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 28 de julio de 2022. No. 493 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “BENTANCOR GONZÁLEZ, JOSÉ HUGO con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 694/2020). RESULTANDO : I) La parte actora dedujo pretensión anulatoria en contra de la resolución Nº 03-936-2020-345, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social, de 4 de febrero de 2020, por la cual se denegó la petición de jubilación sin cese formulada por el accionante, “por encontrarse el trámite paralizado por causas imputables al mismo” (fs. 47 vto. de los antecedentes). Como antecedentes del dictado del acto impugnado, la demanda indicó que el 12 de abril de 2018 inició el trámite de reconocimiento de servicios a efectos de poder acogerse al derecho jubilatorio. El 4 de febrero de 2020 se dictó la resolución impugnada, que resolvió denegar su jubilación por encontrarse paralizado el trámite por causas imputables al actor. Así, sostuvo que la resolución atacada aplica de forma incorrecta y arbitraria el artículo 78 de la resolución del Directorio del Banco de Previsión Social Nº D. 40-2/97, y no resuelve el fondo del asunto respecto a la solicitud de jubilación. La Administración pretende utilizar dicha norma procedimental de forma absurda para que el administrado renuncie a la prescripción de un adeudo. No consta en ninguna de las actuaciones que se hubiesen paralizado las actuaciones por causas imputables al accionante, evidenciando que la intención del organismo es aplicar el artículo 78 de modo antojadizo y arbitrario, por lo que incurrió en abuso y desviación de poder. Por otra parte, no surge de las actuaciones fecha de notificación de la intimación a comparecer a efectos de impulsar el procedimiento administrativo. Al respecto, a fs. 18 de los antecedentes surge: “ se adjunta intimación enviada por correo y devuelta por imposibilidad de entrega ”, pero no existe prueba fiel de que dicha notificación se hubiese practicado, y mucho menos la fecha de la misma. A su vez, el mentado art. 78 prevé que cuando la inactividad del interesado impida a la Administración continuar la sustanciación del expediente, vencido un plazo de 30 días desde la intimación a comparecer, esta se pronunciará sin más trámite sobre el fondo del asunto, de acuerdo con los elementos de juicio que obren en autos. En el caso, el fondo del asunto refiere a si corresponde o no otorgar la jubilación común sin cese; jubilación que el Banco de Previsión deniega sin justificación más que la apelación a la supuesta paralización del trámite por causa imputable al accionante, lo cual es falso. Por otra parte, el compareciente solicitó la prescripción de los adeudos tributarios de su empresa unipersonal para el período 01/2001 a 08/2002. El Banco de Previsión Social resolvió declarar prescripto el derecho al cobro de dichos adeudos, pero informó lo siguiente: “una vez cesante el titular, se solicitará levantamiento condicional de prescripción a fin de continuar el trámite ”. Así, la Administración pretende cobrar una deuda ya prescripta y, con base en ello, es que le deniega verdaderamente la jubilación al compareciente, lo que es ilegítimo. En suma, requirió la anulación del acto impugnado. II) Emplazada en forma la Administración (fs. 16), contestó de modo contradictorio, bregando por la solución confirmatoria. En primer término, postuló que la interpretación dada al artículo 78 del Reglamento de Procedimiento Administrativo es la correcta, en tanto sí se intimó al compareciente. Si bien no luce constancia de recibo de la notificación, días después de la intimación se presentó la Dra. Molina, en representación del titular, manifestando que el Sr. Bentancor no realizaría la renuncia condicional a la prescripción y que su voluntad es renunciar al plazo otorgado según intimación del 3 de julio de 2019, por lo que el agravio en ese sentido carece de validez. Vencido el plazo de la intimación, el promotor no cumplió con lo ordenado, por lo que ello motivó continuar con el procedimiento previsto en la norma citada. El organismo no podía continuar con la sustanciación del expediente sin la acción del interesado, que no regularizó su situación. Por otra parte, la normativa vigente, que refiere tanto a reconocimiento de servicios, así como al cómputo de asignaciones y los requisitos necesarios para entrar al goce de la pasividad, establece que para el caso de los trabajadores no dependientes se exige como requisito previo para el reconocimiento de los servicios prestados por los mismos, anteriores a la implementación de la historia laboral, que se haya realizado la correspondiente aportación o cotización. La posición del actor, a su vez, está reñida en un todo con los principios inspiradores de la seguridad social, a saber: principio de universalidad subjetiva y de solidaridad. Asimismo, destacó que, en el caso de autos, el actor solicitó su pasividad en el año 2018, con posterioridad a la entrada en vigor del art. 4 de la Ley 19.185 de 29 de diciembre de 2013, extremo decisivo a considerar por este Tribunal a la hora de fallar, en tanto dicha norma es explicita en lo que refiere a la exigencia de efectiva aportación o compensación para el cómputo de servicios a los efectos jubilatorios. En suma, bregó por la solución desestimatoria de la demanda. III) Abierta la causa a prueba (decreto Nº 416 de 5 de febrero de 2021, fs. 31), fue diligenciada la prueba propuesta por la parte demandada, que fue debidamente agregada y certificada (fs. 37). IV) Las partes alegaron de bien probado por su orden (fs. 40 a 48 vto., alegatos de la actora; y fs. 51 a 54, alegatos de la demandada). V) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, mediante dictamen Nº 558/2021, de 29 de octubre de 2021 (fs. 57 a 57 vto.), aconsejó la anulación de la resolución objeto de impugnación. VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se consideran cumplidas las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución, artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9), habilitan el examen de la pretensión anulatoria. II) El Tribunal, por unanimidad, compartiendo lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, hará lugar a la demanda por los fundamentos que a continuación se explicitarán. III) Le asiste razón al actor en lo que refiere a la falta de sinceridad de la motivación contenida en la resolución objeto de impugnación. Así, el acto resistido refirió que la jubilación sin cese fue denegada por la paralización del trámite por motivos imputables al solicitante (fs. 47 vto. a 48 de los antecedentes). Ello no fue así. Fluye de los antecedentes que el Sr. Bentancor compareció el 28 de enero de 2019, instando la prosecución del trámite de jubilación (fs. 34 vto. a 35 de los antecedentes). También consta una instancia de impulso a fs. 43 de los antecedentes, mediante comparecencia del representante legal del actor. En tal sentido, lo que la Administración entiende por inacción del promotor no es otra cosa que la existencia de criterios diversos entre el actor y el Banco de Previsión Social. Por una parte, el actor se negó a renunciar a la prescripción, consumada y declarada por la Administración, respecto de la deuda que mantenía por aportes (fs. 35 vto. y 43 de los antecedentes). Por otra parte, la Administración, bajo el argumento de la “inactividad” denegó la jubilación ya que el actor no se plegó a lo que le fuera exigido, es decir, renunciar a la prescripción. Desde tal base fáctica, según pasa a desarrollarse, debe estarse a la inveterada jurisprudencia del Cuerpo que ha declarado ilegítimo el criterio seguido por la Administración, mediante el cual se exige la cancelación de deudas prescriptas a efectos del otorgamiento de los beneficios jubilatorios. IV) En lo que refiere al mérito del asunto, conforme viene de explicarse, le asiste razón al actor. Así, resulta un hecho no controvertido que el otorgamiento de la jubilación fue condicionado a la cancelación de créditos que se encontraban prescriptos. En efecto, importa señalar que el Colegiado ya ha tenido oportunidad de pronunciarse respecto de casos análogos al presente, en donde el Banco de Previsión Social condicionó el otorgamiento de jubilaciones al pago de obligaciones tributarias que se encuentran prescriptas. En tal sentido, importa remitir a las conclusiones vertidas en la sentencia No. 440/2021 que, mutatis mutandis, resultan íntegramente trasladables a la resolución del caso. Dicho pronunciamiento, dado por unanimidad y con la actual integración del Colegiado, e invocando anteriores sentencias del Cuerpo, sostuvo: “En cuanto a la cuestión de fondo sometida a decisión, existe jurisprudencia de la Corporación en la que se plasmó la ilegitimidad del obrar del Ente demandado (Vide, asimismo, sentencias Nos. 643/2010, 239/2011, 678/1013 y 692/2015). Así, en la Sentencia No. 226/2016 se sostuvo: “En tal sentido, se ha vuelto una práctica administrativa frecuente en el organismo previsional la siguiente: cuando luego del inicio del trámite jubilatorio por un interesado en obtener una pasividad se detecta que éste tuvo actividad como no dependiente y registra adeudos, el BPS pretende lograr su realización mediante la firma de convenios de pago o mediante la obtención del consentimiento del interesado para que los adeudos se debiten de su futura jubilación. Si el interesado no accede a convenir su adeudo, o a aceptar los descuentos sobre su pasividad, se le impide el acceso a los beneficios jubilatorios. Si bien existen varias normas legales que, en aras de tutelar el crédito fiscal por aportes a la seguridad social, impiden el ingreso a los beneficios jubilatorios de aquellos trabajadores no dependientes que registren adeudos tributarios con el Ente previsional, dichas disposiciones -como lo ha señalado reiteradamente el Tribunal- no vuelven inaplicable el régimen general de prescripción tributaria, previsto en los arts. 38 y concordantes del Código Tributario. Por lo tanto, cuando el BPS pretende el cobro de sus créditos debe, precisamente, tener un crédito exigible contra el interesado. Ello significa que, si el crédito que dice tener el organismo se encuentra extinguido por prescripción, como sucede en el caso de marras, entonces lo que alega tener el ente no es precisamente un crédito exigible. No puede soslayarse que, en Derecho Tributario, según lo entienden doctrina nacional y extranjera, no existen las obligaciones naturales. A diferencia del Derecho Civil, no existe en el Derecho Tributario la figura de la obligación natural, y en esto hay un extendido acuerdo, tanto en la doctrina tributaria uruguaya y latinoamericana, como en la jurisprudencia. Señala en tal sentido Gervasio POSADAS BELGRANO: “(…) la obligación tributaria nace por voluntad de la ley y obliga al contribuyente dentro del marco de esa voluntad. Extinguida la acción del Fisco por el inútil transcurso del tiempo, no subsiste una obligación natural a cargo del contribuyente”. Agrega luego que el pago que hiciera el contribuyente de una obligación prescripta le confiere el derecho a pedir la devolución de lo pagado, porque dicho pago no reconoce ninguna causa jurídica”. El autor señala textualmente que “La única voluntad que rige el nacimiento y la extinción de la obligación tributaria es la voluntad de la ley y cuando esta deja de producir efectos jurídicos por el transcurso del tiempo establecido por propia voluntad de la ley, no puede concebirse que aparezca otra voluntad, la del particular, que produzca efectos jurídicos” (Cfme. POSADAS BELGRANO, Gervasio: Derecho Tributario, Medina, Montevideo, 1959, p. 276; véase también: PÉREZ NOVARO, César: Modos de extinción de la obligación tributaria, FCU, Montevideo, 2005, ps. 41 y siguientes; y PEZZUTTI, Miguel y BARREIRO, Pablo: “Dos cuestiones respecto de la prescripción: pago posterior a su acaecimiento y los efectos de la sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo respecto al tiempo transcurrido”, La Ley URUGUAY, junio 2011, ps. 5 y siguientes). Este Tribunal, a partir de la Sentencia N° 22/1997, de fecha 2 de febrero de 1997, comenzó a anular los actos de determinación del BPS que incluían períodos prescriptos cuando la prescripción había sido invocada en vía administrativa, por entender que violentaban la precitada disposición normativa. Y lo hizo, incluso, haciendo aplicable la solución contenida en el precepto transliterado a situaciones acaecidas antes de su entrada en vigencia (véase en ese sentido la Sentencia N° 22/1997, con nota de jurisprudencia de PESCADERE BRANTUAS, Diego y PEZUTTI ECHEVERRÍA, Miguel: “Nuevas tendencias jurisprudenciales en materia de prescripción de la obligación tributaria - Nota a la Sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo No. 22/1997”, en Revista Tributaria, T. XXIV, No. 140, ps. 636 y siguientes; véase también la Sentencia N° 355/1997, publicada en la misma revista en las ps. 646- 649). En la jurisprudencia reciente de la Corporación, cabe convocar Sentencia N° 80/2014, en la que se sostiene que la prescripción es un modo de extinción de la obligación tributaria, es decir que opera sobre el derecho de la Administración para el cobro de los tributos. En consecuencia, lo que se prescribe es el derecho de crédito de la Administración y no solamente la acción procesal para gestionar su cobro coactivo. Se señala en la referida sentencia: “El B.P.S. ha sostenido reiteradamente que, conforme a lo dispuesto por los artículos 77 y 86 de la Ley 16.713 y su Decreto reglamentario 125/996, a los efectos del cómputo de servicios y asignaciones de los trabajadores no dependientes, tanto sean anteriores o posteriores a la vigencia de la historia laboral, se exige la correspondiente aportación o cotización, o sea, el pago de la cuota o suma dineraria que los contribuyentes deben a la seguridad social, como producto de la relación jurídica tributaria. Entiende, asimismo, que la normativa impone que a los trabajadores no dependientes sólo sea admisible el medio de extinción del pago y la compensación tributaria, encontrándose excluidos los restantes modos de extinción de las obligaciones, “…en particular la prescripción extintiva...” (fs. 56 vto.). El Tribunal no participa de esta interpretación de la normativa vigente. Como destacan SALDAIN y MARTÍNEZ ALBA “La prescripción extintiva en materia tributaria, es la pérdida del derecho de la Administración al cobro de los tributos y/o las sanciones e intereses, acaecido por el no uso del derecho durante un determinado tiempo. En primer término, es un acto jurídico. Y esto en tanto ocurre, cuando la Administración, con su inacción, revela un comportamiento social relevante jurídicamente, que por ser tal recibe un efecto asignado por el orden jurídico. En segundo término, la prescripción es un modo de extinción de la obligación tributaria, es decir que opera sobre el derecho de la Administración para el cobro de los tributos. En consecuencia, lo que se prescribe es el derecho de crédito de la Administración y no solamente la acción procesal para gestionar su cobro coactivo. Los argumentos dados por la doctrina para fundar este extremo pueden resumirse en los siguientes: a. El artículo 28 del Código Tributario, bajo el nomen iuris: "Modos de extinción de la obligación" refiere, en un mismo pie de igualdad al: "pago, compensación, confusión, remisión y prescripción". b. El artículo 38 del referido cuerpo normativo, establece expresamente que lo que se prescribe es: "El derecho al cobro de los tributos..."; esto es: el derecho de crédito; la obligación tributaria. La doctrina del Derecho Tributario es conteste en el punto. En tercer término, en Derecho Tributario la prescripción opera ipso iure, esto es: opera de pleno derecho para producir el efecto liberatorio, por cuanto constituye un acto jurídico eficaz, cuando se cumple el tiempo de inercia del acreedor. El interesado en valerse de ella no está obligado a realizar ninguna actividad procesal, salvo que, en calidad de prevención, provoque una declaración de mera certeza. Si bien en el Derecho Civil puede ser discutible el tema, pues al primer hecho (transcurso del tiempo), debe agregársele un segundo hecho: que el deudor la invoque, oponiendo la excepción de prescripción (art. 1447 N° 8 del C.C.), no sucede lo mismo en Derecho Tributario. Las siguientes razones abonan dicha conclusión: a. El art. 28 del Código Tributario, no establece que la prescripción se haga valer únicamente por la vía prevista en el art. 1447, nral. 8 del C.C.; esto es: por vía de excepción. El CT no contiene remisión alguna y sólo refiere al modo de extinción de la obligación. b. El artículo 152 de la Ley 16.713 impone al Banco de Previsión Social el deber de declarar la prescripción de la obligación tributaria. Esta declaración es una facultad reglada y no discrecional, aun cuando no la alegue el interesado. La jurisprudencia se ha pronunciado a favor de la extensión de este deber a toda la Administración Tributaria. c. El principio de verdad material, que implica que el acto administrativo deba fundarse en motivos reales, verdaderos, so pena de ilegitimidad. Al no ajustarse a los hechos materialmente verdaderos, el acto está viciado de nulidad insanable, por falta de causa o motivo. Es evidente, pues, que la Administración se encuentra en situación de deber: debe declarar la prescripción, pues ésta ha operado por el simple transcurso del tiempo. En síntesis, y conforme a lo expuesto, luego de operada la prescripción, la obligación que tenía naturaleza tributaria, sus sanciones e intereses, y que como tal estaba comprendida en las definidas en el art. 10 del C.T., ha perdido ese carácter, lo que determina su total extinción (siempre que no haya un acto interruptivo o suspensivo del término legal de prescripción)...” (La Ley, cita online UY/DOC/27/2009)” (Cfme. Sentencia N° 80/2014)”. Resulta claro que, en el caso, las obligaciones tributarias que el BPS pretendió cobrar al accionante, en base a las cuales le obligó a firmar un convenio de pago para poder entrar en goce de su jubilación, se encontraban prescriptas al momento de su reclamo por el organismo, por haber transcurrido un plazo mayor a diez años desde que se generaron aquéllas”. En virtud de las consideraciones precedentes, se impone la recomposición del procedimiento administrativo en base a las pautas contenidas en el presente pronunciamiento, es decir, sin establecer condicionamientos a la jubilación solicitada por el actor, relativos a la cancelación de créditos prescriptos. VI) En lo que refiere a la aplicación del citado art. 4º de Ley No. 19.185, el Tribunal posee jurisprudencia consolidada respecto de la vigencia temporal de dicha norma, lo cual determina su inaplicabilidad a efectos de dilucidar la situación de obrados. Sobre la indicada cuestión, en términos pacíficamente reeditables en obrados, la sentencia No. 428/2017 concluyó: “La referida norma legal dispone: “A los efectos del registro de servicios y asignaciones computables previsto en el literal B) del Artículo 86 de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, y en el Artículo 13 de la Ley No. 17.963, de 19 de mayo de 2006, declárase que la cotización efectiva, la cancelación de adeudos o la aportación regular no comprenden a la prescripción prevista en el artículo 38 del Código Tributario”. La disposición entró en vigencia al ser publicada en el Diario Oficial el día 20 de enero de 2014. Teniendo en cuenta que los períodos por los cuales la accionante mantendría deuda con el Organismo corresponden al interregno 1996 a 1999, es claro que aquella norma no resulta aplicable al caso de autos. En efecto, se trata de una norma de carácter “innovativo”, la cual modifica la situación vigente hasta entonces, consagrando una solución que resulta más perjudicial para los derechos de quienes pretendan jubilarse, por lo cual cabe concluir que no puede aplicarse en forma retroactiva. Tal como señaló el Tribunal en la reciente Sentencia N° 332/2017: “En esta instancia, a juicio de la Sede, cabe puntualizar que, por aplicación del art. 8 del Código Tributario, el art. 4 de la Ley 19.185 al tratarse de una ley material -pues niega valor cancelatorio y su consiguiente inoponibilidad a efectos jubilatorios por parte del administrado-, se aplica a los hechos generadores ocurridos a partir de su vigencia. Razón por la cual, no resulta posible aplicar el art. 4 de la Ley 19.185 respecto de hechos generadores de contribuciones especiales de seguridad social que se verificaron en el interregno comprendido entre el 1/2/1977 y el 31/12/1995” (Cfme. Sentencia N° 332/2017). En definitiva, en el casus, resultó ilegítima la conducta de la Administración, al supeditar el acceso de la actora al goce de la pasividad a la cancelación de una presunta deuda por aportes personales, la cual se encontraba prescripta; y también resulta ilegítima la solución indicada por el Organismo, relativa a descontar la presunta deuda por aportes patronales (también prescripta), de los haberes jubilatorios a ser percibidos por la accionante”. En obrados, los aportes cuya prescripción fue declarada corresponden al período 1/2001 a 8/2002, por lo que se encuentran fuera del ámbito temporal del referido artículo 4º de la Ley No. 19.185. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).