Sentencia Definitiva N° 488/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 28 de julio de 2022. No. 488 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “HEREDIA, BEATRIZ contra BANCO DE LA REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY. Acción de nulidad” (Ficha No. 115/2020). RESULTANDO : I) A fs. 2 compareció Beatriz HEREDIA, a demandar la nulidad de la Resolución dictada por la Gerencia Ejecutiva del Servicio Jurídico del Banco de la República Oriental del Uruguay, el 8 de julio de 2019, en virtud de la cual se dispuso el archivo de la investigación administrativa instruida a raíz de la denuncia de abuso, formulada por la actora. Relató que el día 18 de abril de 2018, presentó denuncia por acoso sexual, ante la Comisión Asesora Bipartita en Acoso Laboral, contra el Sr. Carlos Delasio. El 29 de noviembre de 2018, la Comisión Bipartita, en su informe final, dejó expresa constancia que los hechos denunciados por la Sra. Heredia tienen mayor verosimilitud que los expuestos por el Sr. Delasio y entendió que por su naturaleza, resultaba necesario dar participación al Servicio Jurídico, sector Instrucción de Sumarios. Así, el 18 de diciembre de 2018, la Gerente Ejecutiva del Servicio Jurídico, Dra. María Parafita, dispuso realizar una investigación administrativa, de acoso sexual contra la accionante. El 8 de julio de 2019, la Administración resolvió el archivo de la Investigación Administrativa y el 29 de julio de 2019, se le notificó lo resuelto pero no se le entregó copia de la resolución, por la cual el Servicio Jurídico resolvió archivar el expediente administrativo. Afirmó que el acto impugnado se dictó sin motivo y sin motivación y por lo tanto es ilegal, agravado por la negativa del demandado a permitirle tener acceso al expediente para poder fundamentar los recursos. Expuso que resulta indiscutible que todo acto administrativo debe ser fehacientemente motivado, la motivación es un presupuesto indispensable del acto y la jurisprudencia y la doctrina la consideran como un principio, cuyo valor y fuerza, es constitucional. Manifestó que la Administración, al no darle copia de la Resolución ni permitirle leer el expediente administrativo, vulneró el principio del debido procedimiento administrativo, el derecho a ser oído, a la publicidad de las actuaciones, la oportunidad de alegar los medios de defensa antes de emitirse el acto, derecho a hacerse patrocinar por un Abogado, derecho a ofrecer o producir pruebas y a controlar la producción de la prueba, tanto la propia como la que no lo es y derecho a una decisión expresa y fundada. Adicionó que en el caso, tratándose de una investigación donde está en juego la denuncia de acoso sexual que se archiva, sin querer mostrar la fundamentación que llevó a la Administración a tomar esa decisión, esto se ve agravado. Alegó también la desviación de poder, ya que el demandado le ha limitado derechos subjetivos de trascendental importancia, de manera arbitraria. En definitiva, solicitó la nulidad del acto impugnado. II) Conferido el correspondiente traslado, compareció a fs. 22 el representante del Banco de la República Oriental del Uruguay a contestar la demanda. Expuso que de acuerdo con las consideraciones expuestas en el artículo 309 de la Constitución de la República, la Sra. Heredia carece de un derecho subjetivo o interés legítimo en la anulación del acto que se ha promovido. Indicó que la actora tiene un Derecho, al amparo de lo dispuesto por la Ley No. 18.561, a presentar una denuncia por acoso, como lo ha hecho ante el Banco de la República Oriental del Uruguay o ante el Ministerio de Trabajo, así como a requerir las medidas necesarias, para que cesen las actividades ilícitas con relación a su persona. Pero en forma alguna tiene un derecho subjetivo o al menos un interés legítimo en participar en el procedimiento disciplinario de la investigación administrativa cuya dirección corresponde en forma exclusiva y excluyente a la Administración. Tal circunstancia determina sin más, no solo la improcesabilidad del acto, sino, además, la infundabilidad de la pretensión anulatoria por la carencia de uno de los presupuestos de mérito requeridos para acoger la demanda. Sostuvo que la resolución de archivo no adolece de invalidez, en virtud de que en ninguna de las normas regulatorias aplicables se ha previsto que se le conceda vista de las actuaciones realizadas en el procedimiento de investigación administrativa. Precisó que el principio del debido proceso ha sido cumplido adecuadamente en el procedimiento consagrado en el Protocolo de Acoso Laboral, como se ha dicho antes, pero no corresponde su aplicación en el procedimiento disciplinario con respecto a la Sra. Heredia, que resulta ser un tercero que carece de un interés legalmente protegido. En definitiva, puntualizó que en tanto no se ha vulnerado en forma alguna el principio al debido proceso y la actuación del Banco ha sido ajustada a Derecho, corresponde el rechazo de la demanda instaurada. III) Abierto el juicio a prueba (fs. 31) se produjo la que luce certificada a fs. 53. IV) Alegaron de bien probado las partes por su orden (fs. 56-61 y 62-69). V) Conferida vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, aconsejó el rechazo de la demanda y en su mérito la confirmación del acto impugnado, por Dictamen No. 545/2021. VI) Se dispuso el pasaje a estudio y se citó a las partes para sentencia definitiva, que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) La pretensión anulatoria se dirige contra la Resolución dictada por la Gerencia Ejecutiva del Servicio Jurídico del Banco de la República Oriental del Uruguay, el 8 de julio de 2019, en virtud de la cual se dispuso el archivo de la investigación administrativa, instruida a raíz de la denuncia de abuso formulada por la actora. II) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). III) El Tribunal, por unanimidad, de conformidad con lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, declarará que la acción anulatoria no puede prosperar, por falta de legitimación activa. En efecto, conforme admiten ambas partes, las actuaciones se iniciaron ante la denuncia por acoso sexual formulada por la actora. Esta situación determinó el inicio de un procedimiento administrativo específico, en aplicación del protocolo de actuación ante situaciones de acoso o discriminación laboral en el Sector Financiero Oficial (agregado a fs.37 y ss.). Este protocolo en su cláusula Séptima dispone: “La determinación de la responsabilidad administrativa individual de los funcionarios por los hechos tratados en el presente protocolo, se realizará en forma exclusiva a través de los procedimientos previstos en cada Institución. La Comisión Asesora tendrá todos los cometidos del presente Protocolo que no refieran a la instrucción de la Investigación Administrativa ni del Sumario Administrativo”. Así, resulta de los antecedentes agregados que culminado el procedimiento administrativo regulado por el protocolo de acoso o discriminación laboral, la Administración procedió a iniciar una investigación administrativa para determinar la existencia de actos o hechos irregulares o ilícitos dentro de las dependencias del Banco o que aún externos, lo afecten (art. 2606 del Reglamento de Procedimientos Disciplinarios -fs.41 vto. y ss.-). En el transcurso de este Procedimiento, la Administración no constató hechos irregulares y resolvió el archivo de las actuaciones, acto que se procesa en autos. Asiste razón a la demandada cuando invoca la ausencia de legitimación activa de la parte actora. En efecto, el proceso contencioso administrativo es un contencioso subjetivo y no una “actio popularis”, por tanto resulta indispensable que quien demande invoque la titularidad de un derecho o de un interés directo, legítimo y personal, violado o lesionado por el acto materia de impugnación. Al respecto, y en términos que, mutatis mutandis, aplican al presente, en sentencia No. 291/2019 sostuvo el Tribunal: “ La situación jurídica que legitima a accionar es un presupuesto del examen de regularidad del acto y existe o no existe antes de que se determine la legitimidad o ilegitimidad del acto, pues justamente, es un presupuesto que habilita examinar la regularidad del acto que se enjuicia. La situación jurídica legitimante del accionamiento no se produce a consecuencia de un obrar administrativo desarreglado a Derecho” (sentencia No. 289/2014). VIII) Pues bien; realizado el precedente y necesario encuadre teórico, cabe analizar si, en la presente instancia, la actora cuenta con legitimación causal activa para contender contra el acto en proceso. Para una adecuada categorización de la situación jurídica de la que es titular la pretensora, corresponde analizar los siguientes aspectos: a) Régimen jurídico del acto procedimental que moviliza el procedimiento: la denuncia en vía administrativa; b) Características comúnmente reconocidas en el concepto de interés legítimo. Sobre lo primero, debe necesariamente convenirse que la denuncia puede ser definida como el acto por el cual se pone un hecho en conocimiento de una autoridad, en el caso administrativo. Difiere de una petición, en cuanto es meramente la comunicación de un conocimiento, y no la expresión de la pretensión de un comportamiento concreto de su destinatario. La petición puede fundarse en ciertos hechos que se ponen en conocimiento de la Administración, pero en tal caso la petición absorbe a la denuncia. A la inversa, la denuncia no cambia de naturaleza si se acompaña un pedido de que la autoridad ejerza sus potestades respecto a esos hechos, si ese pedido no implica la pretensión de un comportamiento concreto de la Administración (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Procedimiento Administrativo en el Decreto 500/991”, Ediciones IDEA, 1997, págs. 64/65) (....) En tal sentido, y entrando al análisis del segundo aspecto señalado, estima la Sede que la promotora no ostenta legitimación causal activa, desde que no resulta titular de un derecho subjetivo (cuyo correlato sería la obligación de la Administración de realizar un comportamiento debido) ni de un interés legítimo (...) En particular, como destaca CAJARVILLE cuando existe un interés legítimo, su titular también pretende o puede legítimamente pretender de la Administración un determinado comportamiento que le es favorable, pretensión que no es arbitraria o caprichosa, sino basada en reglas de derecho que regulan o encausan la actuación de la Administración (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Procedimiento Administrativo...” cit. pág. 49; véase también del mismo autor: “Conceptos constitucionales definitorios de la legitimación del actor. Relaciones entre derecho subjetivo, interés legítimo e interés general”-Conferencias Magistrales- en Revista de Derecho Público FCU, Año 22, Número 43, Agosto 2013, pág.144 diferenciando el interés legítimo del interés simple) (...) Con tales entendimientos, procede necesariamente convenir que, en la especie, no se asiste a una situación jurídica legitimante habilitante del accionamiento anulatorio. Como postula CALVO VÉRGEZ, no cabe considerar al denunciante como interesado en aquellas actuaciones administrativas que se inicien, ni como parte legitimada para la interposición de recursos o reclamaciones en relación con los resultados de dichas actuaciones. (Cfme. CALVO VÉRGEZ, Juan: Inicio y Desarrollo del Procedimiento de Inspección Tributaria: Cuestiones Conflictivas”, Thomson Reuters Aranzadi, 1ª Edición, Navarra, 2013, págs. 54/55). En definitiva, teniendo presente que el supuesto normativo, esto es, la disposición creada por el acto administrativo impugnado no alcanza en su dimensión subjetiva a la accionante, no cabe otra solución que la desestimatoria de la demanda incoada, por ausencia de legitimación causal activa”. Asimismo, asiste razón a la demandada cuando indica que el art. 66 de la Constitución de la República establece la vista preceptiva, antes de culminar la investigación administrativa sobre irregularidades, pero tal vista debe ser otorgada al funcionario inculpado, a los efectos de que éste pueda presentar sus descargos y ejercer su derecho de defensa. En el caso, la actora no resultó ser funcionaria inculpada, sino que fue quien impulsó el inicio de las actuaciones a partir de su denuncia. Por ende, dicha norma no le resultaba aplicable. En definitiva, al no haber justificado la compareciente la existencia de un interés directo de inmediata satisfacción personal, fundado en una situación jurídica particular respecto al acto impugnado, se impone el rechazo de la demanda por falta de legitimación causal activa. Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos, de conformidad con lo establecido por los arts. 309 y ss. de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Declárase que la actora carece de legitimación activa en la causa; desestimándose la demanda; sin especial condena en costas ni costos. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados, de la parte actora y demandada, en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil), cada uno. Oportunamente, repóngase la tributación correspondiente, devuélvanse antecedentes y archívese. Dr. Simón (r.), Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).