Sentencia Definitiva N° 485/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 28 de julio de 2022. No. 485 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “VERCELLI ROMERO, ALBERTO MARTÍN con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE PAYSANDÚ. Acción de Nulidad” (Ficha No. 309/2016). RESULTANDO : I) La parte actora dedujo pretensión anulatoria en contra de la resolución Nº 323/15, dictada por el Sr. Intendente Departamental de Paysandú el 19 de octubre de 2015, que dispuso no renovar los contratos sin plazo y, por lo tanto, cesar a diferentes funcionarios, entre ellos el actor, dando por terminado cualquier tipo de vinculación funcional de los referidos funcionarios con el Gobierno Departamental de Paysandú (fs. 25 a 27 de los antecedentes). En necesaria síntesis de la demanda, el actor reseñó sus antecedentes funcionales a partir de su ingreso a la Intendencia de Paysandú por contrato en régimen de función pública el 30 de julio de 2010, como Inspector de Bromatología y de Espectáculos Públicos. Así, indicó que por resolución Nº 3.124 de 29 de agosto de 2011 se prorrogó su contratación y por resolución Nº 4.772 de 23 de diciembre de 2011 se dispuso su contratación a partir de esa fecha, sin vencimiento. Ante el cambio de Administración departamental, por resolución No. 2.489 de 14 de agosto de 2015, se comunicó un preaviso de no renovación de contratos, anunciando el fin de las relacionales laborales a partir de los 60 días siguientes a la notificación de dicho acto. En consecuencia, el acto impugnado dispuso no renovar diversos contratos sin plazo, entre ellos el contrato del actor. Desde las perspectivas que vienen de detallarse, la demanda postuló que, dado el tenor de la resolución que dispuso su contratación sin término, su situación se encuentra amparada por el Estatuto del Funcionario Municipal. En particular, a partir de las disposiciones contenidas en los arts. 3 y 8 del referido Estatuto, correspondía que se lo cesara únicamente por las causales de ineptitud, omisión o delito, previa instrucción de sumario administrativo, lo que no ocurrió. Al respecto, sostuvo que la diferencia entre los funcionarios presupuestados y los contratados sin término de vencimiento, está dada en que la anuencia de la Junta Departamental no es necesaria para desvincular a estos últimos, pero en ambos casos se requiere la instrucción de sumario a fin de determinar las causas que la Constitución prevé para la desvinculación. Las circunstancias precedentes informan a la deficiente motivación del acto como causal de ilegitimidad. Por su parte, se esgrimieron razones de fondo que ameritarían la anulación, porque la razón del cese fue una verdadera “cacería de brujas” por no ser políticamente afín a la nueva Administración. Por lo tanto, la resolución impugnada fue dictada con abuso y desviación de poder, porque los verdaderos motivos del cese fueron razones políticas. En su mérito, fue requerida la anulación del acto impugnado. II) Emplazada en forma la Administración (fs. 22 vto.), contestó de modo contradictorio bregando por la solución confirmatoria. Así, en resumen, sostuvo que el vínculo que unía al actor con la Intendencia era un contrato de función pública sin plazo de vencimiento, habiéndosele dado un preaviso de 60 días de antelación previos a disponer el cese definitivo. Por tanto, no era un funcionario presupuestado. Ello supone diferentes regímenes que regulan la situación de los funcionarios presupuestados y contratados. En concreto, estos últimos resultan siempre amovibles y carecen de estabilidad en el cargo. En cuanto al art. 8 del Estatuto del Funcionario, invocado en la demanda, señaló que no resulta aplicable, ya que refiere al instituto del “provisoriato”, instituto que no comprende el ámbito funcional del actor. Por su parte, indicó que el Estatuto, en su art. 15, establece que los funcionarios designados como presupuestados son los únicos con un cargo de carácter permanente y, conforme fuera sostenido por la jurisprudencia constante del Tribunal, el contratado no tiene un derecho adquirido a la renovación del contrato. El actor es un funcionario contratado sin plazo y, por ende, la Administración por razones de servicio puede poner fin al contrato sin necesidad de recurrir a las causales de omisión, ineptitud o delito tal como erróneamente se invocó en la demanda. Asimismo, se refutó que el acto carezca de motivación. De los antecedentes que preceden al dictado del acto impugnado, así como de su propio contenido, surgen cuáles son las razones de hecho y de Derecho para dictar el acto por el que se cesó al actor. Finalmente rechazó, por infundada, la imputación de desviación de poder. En su mérito, bregó por la solución desestimatoria de la demanda y la consecuente confirmación de la resolución impugnada. III) Abierta la causa a prueba (decreto Nº 6.795 de 26 de agosto de 2016, fs. 43), fue diligenciada la prueba propuesta por la parte actora, que fue debidamente agregada y certificada (fs. 172). IV) Las partes alegaron de bien probado por su orden (fs. 175 a 178, alegatos de la actora y fs. 181 a 193 vto., alegatos de la demandada). V) La Sra. Procuradora Adjunta del Estado en lo Contencioso Administrativo, mediante dictamen Nº 137/2021 de 4 de marzo de 2021 (fs. 196 a 199 vto.), se pronunció por la solución confirmatoria. VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución, artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9), habilitan el examen de la pretensión anulatoria. II) El Tribunal, por unanimidad, compartiendo lo aconsejado por la Sra. Procuradora Adjunta del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda por los fundamentos que a continuación se explicitarán. III) En primer término, cabe señalar que el objeto del presente proceso resulta diverso a las resultancias de la sentencia No. 131/2014 dictada en la ficha identificada Nº 748/2009, agregada a los presentes autos a instancias del actor. En la referida sentencia se analizó el acto administrativo de destitución de un funcionario contratado de la Intendencia Departamental de Paysandú. Dicho extremo no es comparable con la situación de autos, en donde se procesa el cese de un funcionario contratado por razones de servicio. En efecto, el diverso régimen que informa al funcionario presupuestado y contratado fue, inclusive, abordado por la referida sentencia No. 131/2014 que consignó: “Está fuera de discusión que el actor desempeñaba tareas en calidad de contratado y, como ha dicho esta Sala en sentencia Nº 183/2009, el artículo 12 del Estatuto del Funcionario de la Intendencia de Paysandú remite genéricamente a lo establecido en la Constitución para el cese de funcionarios; “…..pero ello no implica que a los funcionarios contratados, les asista el derecho a la inmovilidad y a la carrera administrativa, ni el procedimiento de destitución, acordado por la Carta respecto de los funcionarios presupuestados….”. Si bien el compareciente expresa que hace nueve años que, en forma ininterrumpida, presta servicios en la Intendencia, el Tribunal ha dicho que: “…aun tratándose de funcionarios contratados para funciones permanentes, no se puede pretender su asimilación a los presupuestados, porque la permanencia no cambia la naturaleza misma de la relación funcional…” (sentencia Nº 62/2005)” La circunstancia de que el Gobierno Departamental haya destituido a un funcionario contratado ante la imputación de faltas administrativas, no enerva, ni contradice, el régimen estatutario de tales funcionarios contratados que, según pasa a explicarse, no se caracteriza por la inamovilidad. Así, un funcionario contratado puede ser sometido a procedimiento disciplinario, pero ello no quita, ni desnaturaliza su régimen funcional, identificado por la amovilidad y falta de estabilidad. IV) Despejada la cuestión precedente, cabe señalar que, tal como fuera relevado por la demandada en sus alegaciones finales y el dictamen de la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, la Corporación ha tenido oportunidad de expedirse sobre un caso análogo al presente en términos que resultan de entera aplicación para la resolución de obrados. Así, la sentencia No. 206/2018 se pronunció respecto de la acción de nulidad promovida por un funcionario del Gobierno Departamental de Paysandú contratado “sin plazo”, tal como acontece respecto de la situación funcional del actor (ver memorando obrante a fs. 3 de los antecedentes). La aludida sentencia No. 206/2018, en razonamientos íntegramente reproducibles en autos, refirió: “Las partes no han controvertido la calidad de funcionario contratado que revestía el actor, calidad de la cual se desprende que no tiene derecho a la carrera administrativa (a diferencia del funcionario público presupuestado). El actor aduce que ha sido funcionario por más de cinco años y que primero fue funcionario contratado con contrato de función pública a término, el que fue modificado por otro sin término. Pero dicha condición no le confiere la estabilidad funcional que alega. El funcionario contratado sin plazo carece de la estabilidad propia del funcionario presupuestado de modo tal que quien lo contrató aún posee la facultad discrecional de poner fin al vínculo en cualquier momento. El Tribunal ha expresado desde larga data que los funcionarios contratados no tienen la garantía de estabilidad en el cargo. Al respecto, la Sede ha manifestado que “Es trasladable al caso lo expuesto por el Dr. EMILIO BIASCO en cuanto expresaba que “El funcionario contratado, carece del derecho a la carrera administrativa correspondiente a los funcionarios presupuestados…”; como señalara esta Corporación en sentencia Nº 152/1996: “aunque el contratado haya permanecido en esa situación por un lapso mayor a los veinte años, no se ha modificado el estatuto al que pertenecen, que si bien le confiere derecho al desempeño del cargo, no le otorga los derechos a la carrera administrativa; y no puede pretender que tiene un derecho subjetivo a la presupuestación. Asimismo, la situación de contratado no cambia, aunque en la práctica administrativa se les trate como si fueran funcionarios presupuestados”. Sentencias Nos. 690/96 y 693/96 (BIASCO, Emilio: “Novedades en el ejercicio de la función pública”, en AA. VV.: “Estado - Administración. Su reforma en el presente”, Montevideo, FCU, 2005, p. 242 y 243) (…)” (sentencia No. 748/2012). Asiste razón a la Administración en cuanto sostiene que la continuidad que haya tenido el actor como funcionario “contratado” no le otorgó un derecho subjetivo a la permanencia en las funciones. El actor invocó la aplicación del artículo 8 del Estatuto del Funcionario, que refiere al instituto de provisoriato, período de prueba establecido a fin de constatar la idoneidad del funcionario. En esa línea, afirma que transcurridos seis meses adquirió “ipso iure” el derecho al empleo, quedando amparado por el Estatuto. El actor fue contratado como docente con un grado 6 pero no se vinculó con la Intendencia mediante el mecanismo de ingreso de los funcionarios presupuestados. A tales efectos, el artículo 7° del Estatuto establece: “El ingreso a la Intendencia en los escalafones E (Oficios), F (Servicios Auxiliares), J (Docente) y R (Personal no incluido en los escalafones anteriores), sólo podrá realizarse mediante concurso de oposición y méritos, de méritos y prueba de aptitud o mediante sorteo”. El actor nunca estuvo en la situación de provisoriato regulada en el artículo 8°, que refiere a quienes “ingresen en forma provisoria” sino que siempre estuvo ligado a la Intendencia mediante contratos de función pública, como surge de su legajo personal (fs. 1 a 5 vto., en 29 fojas, A.A.). Y tal como se expresa en el artículo 15 del Estatuto, “Los funcionarios designados como presupuestados son los únicos con un cargo de carácter permanente”. En cuanto a la falta de motivación que plantea el actor, debe verse que en función de la naturaleza del vínculo que ostentaba el actor, la Administración contaba con amplios márgenes de discrecionalidad para dar por terminado el vínculo, como ocurrió en el caso. En este sentido, surge de los antecedentes del acto que por Memorando Nº 167/2015, de 31 de julio de 2015, la Dirección de Recursos Humanos comunicó al Secretario General de la Intendencia una nómina de contratos sin término de vencimiento remitidos por la Directora General del Departamento de Promoción y Desarrollo respecto de los cuales se solicitó la rescisión por razones de servicio. En dicho listado se encontraba el actor, César Humberto Pírez Pérez (fs. 9, en 29 fojas, A.A.). El 12 de agosto de 2015 se recabó la opinión de la Asesoría Letrada, la que señaló que al ser los funcionarios contratados sin plazo la Administración podía dar por cesada la situación funcional por razones de mejor servicio (fs. 9 vto. a 10, A.A.). En ese contexto fue que se emitió la resolución N° 2679/2015, de 2 de setiembre de 2015, que no incluyó por error al actor (fs. 8 a 9, en 47 fojas, A.A.) y la posterior resolución N° 3152/2015, de 8 de octubre de 2015 que sí lo abarcó. En situaciones como la de autos, en las que el vínculo es de carácter contractual y sin plazo, la Administración no se encuentra obligada a mantener sine die la relación funcional por cuanto el sujeto contratado no cuenta con el derecho a la estabilidad en el empleo que se confiere a los funcionarios de carácter presupuestal. En estos casos, cuando la Administración decide poner fin a la relación convencional, actúa dentro de sus legítimas potestades de discrecionalidad (sentencias Nos. 166/986, 465/987, 6/988, 36 y 436/988, 571/988, 69/94, 497/988, 478/2013 y 62/2017). En la medida que dicho obrar no resulte manifiestamente irracional o arbitrario, la Administración cuenta con amplias potestades para decidir si prescinde o no de sus funcionarios contratados en atención a mejores razones de servicio. Ello forma parte de las condiciones de amovilidad a las que estaba sujeto el actor respecto del cual la Administración podía rescindirle el contrato por las razones apuntadas. En este caso, no existen elementos que permitan inferir la existencia de un supuesto de arbitrariedad o irracionalidad que pueda irrogar de nulidad al acto encausado. Y tampoco puede decirse que éste adolezca de ausencia de motivación. Por el contrario, emerge de los antecedentes que el origen de la decisión partió de la nómina de contratos sin término que remitió la Directora General del Departamento de Promoción y Desarrollo a cuyo respecto solicitó la rescisión por razones de servicio (fs. 9, en 29 fojas, A.A.), la que fue objeto de asesoramiento por parte de la Dirección de Recursos Humanos (en Memorando N° 167/2015, de 31 de julio de 2015, fs. 9, en 29 fojas, A.A.) y de la Dirección de Asesoría Letrada (mediante Informe N° 908/2015, de 12 de agosto de 2015, fs. 9 vto. a 10, en 29 fojas, A.A.). En palabras de Marienhoff, la motivación idónea o eficaz requiere que ella sea “suficiente para apreciar con exactitud los motivos determinantes del acto.” (Cf. Miguel Marienhoff: “Tratado de Derecho Administrativo”, t. II, p. 335 a 336). En la especie, aunque escueta, la motivación esgrimida se advierte suficiente a los fines explicitados. En efecto, los ceses de contratos se dispusieron en atención a las razones de servicio que ponderó la Directora General del Departamento de Promoción y Desarrollo al remitir la nómina de contratos sin plazo que a la postre fueron objeto de rescisión por parte de la Intendencia de Paysandú”. V) En lo que refiere al acto objeto de impugnación, cabe señalar que encontró su génesis en el memorando Nº 163/2015 de 31 de julio de 2015 (fs. 3 de los antecedentes), elaborado por la Dirección de Recursos Humanos para el Sr. Secretario General de la Intendencia. El citado documento enumeró la situación de diversos funcionarios, entre los que se encontraba el actor. Así, se indicó que el régimen estatutario de tales funcionarios correspondía a contratos sin término de vencimiento que podían ser rescindidos por razones de mejor servicio con un preaviso de 60 días. Las actuaciones precedentes fueron compartidas por la Asesoría Jurídica, que indicó: “los funcionarios en cuestión son contratados sin plazo, pudiendo la Administración no renovar el contrato y dar por cesada la situación funcional, ya que la continuidad que hubieran tenido hasta el presente no implica renovación tácita de sus contratos por determinado plazo, ni le otorga un derecho subjetivo a la permanencia en funciones, ni supone la rescisión de un contrato con plazo vigente. El funcionario en tal situación no tiene derecho adquirido a la renovación del contrato, ya que solamente ostenta una mera expectativa de continuar dada su condición, pudiendo la Administración, en uso de sus facultades, en la órbita de su discrecionalidad y por razones de mejor servicio no renovar los mismos” (fs. 2 vto. a 3 de los antecedentes). Por resolución del Sr. Intendente de Paysandú Nº 2.489/2015 de 14 de agosto de 2015, se procedió dar un preaviso de 60 días a los funcionarios cuyos contratos no serían renovados, entre los que se encontraba el actor (fs. 5 a 7 de los antecedentes), y posteriormente fue dictado el acto objeto de impugnación (fs. 25 a 27 de los antecedentes). No se avizora ninguna ilegitimidad en el tracto procedimental que viene de citarse, sino el empleo de potestades discrecionales de la Administración en la organización de sus recursos humanos. En la especie, tal como fuera analizado, la situación estatutaria del actor, dada por su calidad de funcionario contratado, no le dotaba de estabilidad en el cargo. Así, el cese del vínculo funcional fue dispuesto conforme a Derecho, garantizando las correspondientes instancias de defensa mediante el preaviso realizado, por lo que no cabe ningún reproche de juridicidad al proceder de la demandada. VI) Por último, la actora invocó como causal de anulación a la desviación de poder, en tanto, a su criterio, la desvinculación obedecería a motivos de persecución política derivados del cambio de partido gobernante en la Administración comunal. Al respecto, el esfuerzo probatorio del actor no logró poner de manifiesto una finalidad abyecta o ilegítima en la volición resistida. En tal sentido, si bien constan testimonios que refieren a la existencia de móviles políticos en el cese de la contratación (ver en particular fs. 160 a 161), no puede dejar de observarse que tales declaraciones corresponden a ex funcionarios cesados, en idéntica situación del actor, lo cual hace a la parcialidad de los referidos testigos a considerarse en la valoración de la prueba. En efecto, tal como fuera indicado, debe estarse al amplio margen de discrecionalidad que ostentaba la Administración a efectos de cesar a los funcionarios contratados, lo cual informa a la exclusión de la invocada desviación de poder. Sobre el tópico, en términos replicables en autos, la Corporación ha señalado: “…en casos de vencimiento de contrato, los funcionarios sólo tienen la mera expectativa que se les renueve el vínculo y que no se requiere una motivación adicional (Cf. Sentencia Nº 67/2013). En la medida que ese obrar discrecional no resulte manifiestamente irracional o arbitrario, la Administración cuenta con amplias potestades para decidir si prescinde o no de sus funcionarios contratados, en atención a mejores razones de servicio” (sentencia Nº 724/2019). En la emergencia, las notas de prensa agregadas, así como los testimonios recabados, ponen de manifiesto una serie de elucubraciones y conjeturas que no logran, de modo concluyente, poner en evidencia móviles aviesos, diversos a la motivación empleada por el acto impugnado. El punto de partida del acto impugnado no fue la “persecución política”, o “caza de brujas” como se refirió en la demanda, sino el estatuto del actor, caracterizado por la falta de estabilidad, lo cual ameritaba que la nueva Administración departamental lo remueva en cualquier momento respetando el principio de defensa, lo cual fue cumplido mediante el otorgamiento del preaviso correspondiente. Desde tales perspectivas se impone descartar el invocado vicio de desviación de poder, ya que el Gobierno Departamental no ha hecho más que emplear sus potestades discrecionales acordes al régimen estatutario que se encontraba investido el actor. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).