Sentencia Definitiva N° 472/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 21 de julio de 2022. No. 472 VISTOS : Para sentencia definitiva , estos autos caratulados : “VERA ISABEL con ESTADO. MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. Acción de Nulidad” (Ficha Nº 81/2020). RESULTANDO : I) El 9 de marzo de 2020 compareció la parte actora (fs. 3-12) a accionar de nulidad en contra del acto denegatorio ficto de la petición calificada presentada por la accionante ante la Dirección General Impositiva, con fecha 25 de enero de 2019 , por la cual solicitó su asimilación salarial a un cargo del Escalafón A, Grado 12. Narró que es funcionaria presupuestada del Ministerio de Economía y Finanzas desde el año 1985 y que a partir del año 2002 presta funciones en la Dirección General Impositiv a, revistiendo actual mente, en un cargo del Escalafón R (personal no incluido en otros escalafones) como Analista - Programador, Asesor III, Grado 14. Indicó que al crearse dentro del Escalafón R un grado 13 y equipararlo salarialmente al correspondiente a un grado 11 del Escalafón A, por expresa disposición del Decreto Nº 227/013, entendió que correspondía un ajuste en su remuneración. Si bien dicho Decreto no brindó solución explícita a su situación funcional y retributiva, dedujo que el vací o creado -de exclusiva responsabilidad de la Administración - debió ser salvado por aquélla al resolver su petición, ajustándola a su caso concreto. Como su cargo no es R 13, sino R 14, debió asimilarse su situación con el grado siguiente del Escalafón A, esto es, un A12. Sostuvo que la negativa de la Administración, en tal sentido, violenta su derecho a la carrera administrativa, a la vez que viola el principio de igualdad, en tanto existen funcionarios que se encuentran por debajo de su grado que perciben una ret ribución superior, como ser los grados 13 del escalafón R, cuyo salario es igual al que perciben los funcionarios que ocupan el grado 11 dentro del escalafón profesional A. Por último, señaló que la denegatoria ficta impugnada atenta contra su derecho a la justa remuneración, pues la remuneración que percibe actualmente no consigue satisfacer la exigencia de justicia que la Constitución Nacional impone, en la medida que no es acorde al grado en que se encuentra dentro de la carrera funcional. En definitiva, solicitó el amparo de la demanda. II) Corrido el correspondiente traslado, fue evacuado por la Administración demandada el 23 de julio de 2020 (fs. 19 -24), quien contestó de modo contradictorio, postulando la confirmación del acto ficto impugnado. En primer lugar, afirmó que a la actora le precluyó la posibilidad de acceder a la vía anulatoria contra el acto que ordenó su equiparación salarial al escalafón R grado 12, en tanto en el momen to en que el mismo fue dictado -año 2005- pudo plantear los mismos agravios que ahora invoca contra el acto cuya nulidad pretende. Así, queda claro que no es este último el causante de esos agravios, sino el ocurrido en el año 2005. En segundo lugar, sostuvo que la Sra. Vera efectuó dos peticiones solicitando su equiparación salarial con la remuneración establecida para el escalafón profesional A, agraviándose de estar equiparada al grado 12 del escalafón R, siendo que ostenta un grado 14. De modo que el acto encausado no es más que un acto meramente reiterati vo de otro anterior y que por tal resulta ilesivo y en su mérito no procesable ante el Tribunal. Ingresando al fondo del asunto, luego de referirse al artículo 180 de la Ley Nº 16.170 y los Decretos Nos. 166/005 y 227/013, descartó que el acto atacado resulte ilegítimo. Señaló que no existe conculcación a la carrera administrativa. La funcionaria Vera alcanzó, estando en el MEF, el grado 14 del escalafón R, fue distribuida a DGI, que no contaba en su escala de remuneraciones con tal grado, pero de igu al manera se le mantuvo el salario, y una vez que la misma tomó la opción de acogerse a lo dispuesto en el artículo 180 de la Ley Nº 16.710, se la equiparó salarialmente al grado más alto existente en ese momento, al que se pude llegar por equiparación sal arial, esto es el 12 del escalafón R, con un salario muy por encima del que originalmente percibía; por lo que no corresponde realizar una nueva equiparación. Tampoco existe afectación alguna a su derecho a una justa remuneración; la funcionaria actora tiene una formación académica y cumple tareas inherentes al grado 12 del escalafón R, y por tanto percibe un salario acorde a las mismas. En último término, contrariamente a lo afirmado por la pretensora, reafirmó que equiparar salarialmente a la actor a en un grado A 11 o A 12, como ella pretende, vulneraría el principio de igualdad, derecho al ascenso y a la carrera administrativa de los demás funcionarios que realizan las mismas tareas que ella, cobran como ella, pero para acceder al R 13 (y al salario que éste implica) deben realizar un concurso de oposición y mérito, teniendo presente, además, que la actora no tiene los méritos académicos necesarios para poder presentarse al mismo. En definitiva, solicitó se declare la no procesabilidad del acto atacado o, en su caso, se confirme el mismo por ser ajustado en un todo a Derecho. III) Se abrió el juicio a prueba por auto Nº 3903/2020 (fs. 26) y se diligenció la que luce certificada a fs. 46. IV) Alegaron las partes por su orden, haciéndolo la parte actora de fs. 48-52; y la demandada de fs. 55-62. V) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante Dictamen Nº 486/2021 aconsejando el rechazo de la demanda, en atención al carácter reiterativo del acto impugnado (fs. 65 y vto.). VI) Se citó a las partes para sentencia por decreto Nº 5526 (fs. 67), la que se dictó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, se ha n cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (Constitución de la República, arts. 317 y 319 y Ley Nº 15.869, arts. 4º y 9º). II) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, en concordancia con la solución aconsejada por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda incoada, por los fundamentos que a continuación se desarrollarán. III) Emerge de los antecedentes administrativos agregados, que en una primera instancia, en marzo de 2014, la accionante impugnó de nulidad el acto regla general -Decreto del Poder Ejecutivo Nº 227/013- por el cual se modificó la estructura de los puestos de trabajo en la Dirección General Impositiva, en aplicación de lo previsto en los arts. 62 y 327, inc. 2° y 3° de la Ley No. 18.719. El acto reglamentario dispuso la creación y transformación de diferentes cargos en los Escalafones A, B, C, D, E, F y R y sus respectivos grados, estableció la convocatoria a concursos de ascensos mediante oposición y méritos en los Esc. A (Grados 16, 13, 11, 10 y 8), C y D (grados 14, 12, 10, 9 y 6), fijando topes de cargos y retribuciones y asimiló la retribución fija mensual de los cargos del Escalafón R, Grado 13 a la de los cargos del Escalafón A Grado 11. En este último punto, el Tribunal, por sentencia Nº 631/2016, de 18 de octubre de 2016 , entendió que la actora carece de legitimación causal activa pues no se encuentra comprendida dentro de la dimensión subjetiva del supuesto normativo, ya que se encuentra en un Grado 14 y no en un grado 13. En el fallo se consignó varias alternativas procedimentales a la actora: “Frente a este panorama, la accionante no aplicó adecuadamente el camino procedimental para acceder al c ontralor jurisdiccional. Para ello, una vía hubiera sido inferir la existencia de un acto tácito por el que se negaba la asimilación en la retribución a los funcionarios con cargos del Escalafón R grado 14. Y esa inferencia realizarla a partir del acto expreso referido, pero esta posibilidad no fue implementada ya que no recurrió administrativamente ni ocurrió a la instancia jurisdiccional para contender contra el acto tácito de mención (Cfe. Sentencia No. 507/2015). Asimismo, el otro camino procedimen tal que la pretensora podría haber tomado era la movilización de una petición administrativa para que se le diera determinado tratamiento correspondiente a su grado 14 y con ello provocar el dictado de un acto expreso o el perfeccionamiento de un acto fict o sobre su esfera personal, con lo cual habilitar el debate jurisdiccional (Cfe. Sentencia cit.)”. La actora afirma en su libelo introductorio que actualmente está recurriendo a dicha vía, pero omite decir que con fecha 25 de octubre de 2013 ya había p resentado una petición calificada (fs. 64 -69 vto. AA), con idéntico contenido a la impetrada el día 25 de enero de 2019 (fs. 137-141 vto. AA), respecto de la cual recayera el acto ficto impugnado. Sobre la primigenia petición, recayó denegatoria ficta y posteriormente, denegatoria expresa (resolución del Director General de Rentas Nº 4863/2015 de 9 de diciembre de 2015 que luce a fs. 105 -106 de los A.A), las cuales, si bien fueron recurridas, no fueron impugnadas de nulidad ante este Tribunal, por lo que adquirieron calidad de firmes. Así pues, con tales entendimientos, el acto denegatorio ficto que ahora se procesa no es el acto originario causante de la lesión invocada, sino uno meramente reiterativo de otras denegatorias a la petición de idéntico contenido presentada varios años antes, las cuales adquirieron firmeza. Por tanto, el accionamiento impetrado no puede prosperar. Como enseña el Prof. CAJARVILLE, están excluidos de la acción anulatoria los actos administrativos que no causan agravio (Constitución, artículo 309 inciso 3º y Decreto -Ley No. 15.524 artículo 24 inciso 2º). Así explica: “No son objeto de la acción de nulidad las resoluciones meramente reiterativas o denegatorias de peticiones de revocación o modificación de otras anteriores , porque no siendo ellas las creadoras de la situación jurídica lesiva, su anulación no proporcionaría satisfacción al impugnante (…)”. (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo; “Recursos Administrativos”, FCU, Montevideo, 2008, p. 149). En igual sentido expresa GIORGI: “…una decisión pura y exclusivamente reproductiva o confirmatoria de otra anterior no recurrida en tiempo y forma, es decir, firme o consentida (…) es jurídicamente irrelevante”. (Cf. GIORGI, Héctor; “El Contencioso de Anulación” , Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Universidad de la República, Montevideo, 1958, p. 162). Sobre este extremo, en términos extensibles a los presentes obrados, el Colegiado ha expresado: “(…) habiéndose prescindido de a tacar oportuna y expresamente el acto que realmente creó la indicada situación lesiva, la petición, no ha sido más que una vía oblicua e inidónea para sanear la falencia anotada. El acto en causa, así reproduce lo consagrado en aquel acto precedente y que, por tanto, no encuadra entre aquellos que el art. 309 de la Constitución prevé como susceptibles de ser anulados por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo”. - En consecuencia, la petición de reforma que se formulara en su oportunidad y que motivara el acto, que ahora se impugna, dio, pues, como resultado un acto meramente reiterativo del verdaderamente lesivo; y la vía procurada para obtener la precluida oportunidad de recurrir, no es, por tanto, admisible. - No es posible, en derecho público, admitir que habiendo precluido la oportunidad de impugnar administrativamente y luego jurisdiccionalmente, se logre, mediante el expediente de la petición, reabrir la viabilidad de un intento anulatorio que, en estricto rigor, no podía ya ejercitar se válidamente”. (Cf. Sentencias Nos. 276/2022, 242/2022, 184/2022, por citar las más recientes). Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora en la sum a de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dra. Salvo. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).