Sentencia Definitiva N° 463/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 30 de junio de 2022. No. 463 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “BAROLIN GONNET, RODOLFO con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 415/2020). RESULTANDO : I) Surge de fs. 20 que el 5 de agosto de 2020 el actor dedujo demanda de nulidad contra el acto administrativo implícito que dispuso imputarle una deuda por su empresa unipersonal por el período noviembre de 1996 a agosto de 2020. Sostuvo que configuraba causal común para acceder a la pasividad que solicitó, y que el BPS le informó de la existencia de una deuda por aportes impagos del período 11/1996 a 8/2000, deuda que se encontraba prescripta de conformidad con lo dispuesto por el artículo 38 del Código Tributario Indicó que la prescripción era un modo de extinguir las obligaciones tributarias que operaba ipso iure, que el artículo 152 de la Ley No. 16.173 imponía al BPS el deber de declararla y que, estando extinguida la obligación tributaria, no podía renacer por una renuncia a la prescripción consumada. Señaló que, sin embargo, para acceder a la jubilación debió suscribir convenios de pago en cuyo mérito el organismo retenía las cuotas para la cancelación de lo presuntamente debido, acuerdos que eran nulos por incluir en su objeto obligaciones prescriptas. Citó el artículo 4 de la Ley No. 19.185 y postuló que no correspondía su aplicación, tal como lo pretendía la demandada. En definitiva, solicitó la anulación del acto impugnado. II) A fs. 33, el 5 de octubre de 2020 el representante de la demandada contestó la demanda incoada. Afirmó que no había existido coacción para la celebración de los convenios, los que habían sido realizados por conveniencia y voluntariamente por el titular a efectos de financiar la deuda que mantenía. Expresó que, por imperio de los artículos 77 y 86 de la Ley No. 16.713 y 42 y 44 del Decreto Nº 125/996, para computar años de servicios a los efectos jubilatorios se exigía la aportación efectiva, no siendo de recibo la extinción por prescripción de las obligaciones. Agregó que el reconocimiento de los servicios de los trabajadores no dependientes estaba condicionado a la efectiva cotización y previsto en las Leyes Nos. 9.999, 11.237, 17.963 y 19.185, indicando que en esta última se establecía que la extinción de la deuda por el modo prescripción no podía considerarse aportación efectiva o cancelación de adeudos. Concluyó que las razones esgrimidas conducían al rechazo de la demanda. III) Abierto el juicio de prueba, se produjo la que obra certificada a fs. 62. IV) Alegaron las partes por su orden: la actora a fs. 65 y ss. y la demandada a fs. 69 y ss. V) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen Nº 597/2021 por el que aconsejó acoger la demanda (fs. 73). VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Se han acreditado los extremos legales habituales requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley No. 15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, se demanda la nulidad del acto administrativo implícito que dispuso imputar al actor una deuda por su empresa unipersonal por el período noviembre de 1996 a agosto de 2020. Contra dicho acto, se interpusieron los recursos de revocación y jerárquico el 19 de julio de 2019 (fs. 2 Pieza en 70 fs. A.A.). Por Resolución R.D. N°10-20/2020, dictada el 1° de abril de 2020, el Directorio del BPS no hizo lugar al recurso jerárquico (fs. 33 ibidem A.A.), la que fue notificada el 4 de junio del mismo año (fs. 38 A.A.). Finalmente, la demanda de nulidad se dedujo en tiempo útil (el 5 de agosto de 2020 - nota de cargo a fs. 27). II) El Tribunal, en decisión adoptada por unanimidad y en coincidencia con lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, acogerá el planteo anulatorio impetrado en mérito a los fundamentos que se desarrollan en los siguientes numerales. III) Emerge de los antecedentes administrativos agregados al proceso que el 23 de abril de 2013 el accionante presentó solicitud de jubilación ante el BPS (fs. 42 y ss. Pieza en 290 fs. A.A.) y que con fecha 13 de setiembre de 2018 solicitó el reconocimiento de servicios (fs. 246 ibídem A.A.) Por Resolución AP4/2019 de la Gerencia de Prestaciones Económicas de fecha 2 de enero de 2019 se reconocieron diversos servicios por 39 años, 2 meses y 17 días, y se dispuso “ Que el cómputo de una futura Pasividad de los servicios patronales reconocidos, queda supeditada a la evaluación de la situación de pago de obligaciones al momento de solicitar la Jubilación” (fs. 272 a 273 A.A.). Con fecha 29 de enero de 2019 la Oficina Notificaciones de la Gerencia de Prestaciones procedió a notificar la denegatoria a la solicitud de Jubilación del titular (fs. 273 vta. A.A.), archivándose las actuaciones (fs. 275 ibídem A.A.) y desarchivándose posteriormente. El 9 de julio de 2019 el actor suscribió acuerdos de pagos por 108.23 y 87.87 UR consignando que: “ Firmo el presente convenio bajo reserva, por entender que la deuda esta prescripta” (fs. 285 a 290, Pieza en 290 fs. A.A.). Finalmente, el 19 de julio de ese año presentó los recursos administrativos contra el acto implícito que se resiste en autos (fs. 2 Pieza en 70 fs., A.A.). IV) Respecto al fondo del asunto, el Cuerpo ha tenido oportunidad de pronunciarse respecto a casos similares en los que el Banco de Previsión Social condicionó el otorgamiento de jubilaciones al pago de obligaciones tributarias que se encontraban prescriptas. Así, en Sentencia No. 81/2019 el Tribunal sostuvo: “En tal sentido, importa remitir a las conclusiones vertidas en la sentencia Nº 265/2017, de 20 de abril de 2017, que, mutatis mutandis, resultan íntegramente trasladables a la resolución del caso. Dicho pronunciamiento, invocando anteriores sentencias del Colegiado, sostuvo: “En cuanto a la cuestión de fondo sometida a decisión, existe jurisprudencia de la Corporación en la que se plasmó la ilegitimidad del obrar del Ente demandado (Vide, asimismo, sentencias Nos. 643/2010, 239/2011, 678/1013 y 692/2015). Así, en la Sentencia No. 226/2016 se sostuvo: “En tal sentido, se ha vuelto una práctica administrativa frecuente en el organismo previsional la siguiente: cuando luego del inicio del trámite jubilatorio por un interesado en obtener una pasividad se detecta que éste tuvo actividad como no dependiente y registra adeudos, el BPS pretende lograr su realización mediante la firma de convenios de pago o mediante la obtención del consentimiento del interesado para que los adeudos se debiten de su futura jubilación. Si el interesado no accede a convenir su adeudo, o a aceptar los descuentos sobre su pasividad, se le impide el acceso a los beneficios jubilatorios. Si bien existen varias normas legales que, en aras de tutelar el crédito fiscal por aportes a la seguridad social, impiden el ingreso a los beneficios jubilatorios de aquellos trabajadores no dependientes que registren adeudos tributarios con el Ente previsional, dichas disposiciones -como lo ha señalado reiteradamente el Tribunal- no vuelven inaplicable el régimen general de prescripción tributaria, previsto en los arts. 38 y concordantes del Código Tributario. Por lo tanto, cuando el BPS pretende el cobro de sus créditos debe, precisamente, tener un crédito exigible contra el interesado. Ello significa que si el crédito que dice tener el organismo se encuentra extinguido por prescripción, como sucede en el caso de marras, entonces lo que alega tener el ente no es precisamente un crédito exigible. No puede soslayarse que en Derecho Tributario, según lo entienden doctrina nacional y extranjera, no existen las obligaciones naturales. A diferencia del Derecho Civil, no existe en el Derecho Tributario la figura de la obligación natural, y en esto hay un extendido acuerdo, tanto en la doctrina tributaria uruguaya y latinoamericana, como en la jurisprudencia. Señala en tal sentido Gervasio POSADAS BELGRANO: “(…) la obligación tributaria nace por voluntad de la ley y obliga al contribuyente dentro del marco de esa voluntad. Extinguida la acción del Fisco por el inútil transcurso del tiempo, no subsiste una obligación natural a cargo del contribuyente”. Agrega luego que el pago que hiciera el contribuyente de una obligación prescripta le confiere el derecho a pedir la devolución de lo pagado, porque dicho pago no reconoce ninguna causa jurídica. El autor señala textualmente que “La única voluntad que rige el nacimiento y la extinción de la obligación tributaria es la voluntad de la ley y cuando esta deja de producir efectos jurídicos por el transcurso del tiempo establecido por propia voluntad de la ley, no puede concebirse que aparezca otra voluntad, la del particular, que produzca efectos jurídicos” (Cfme. POSADAS BELGRANO, Gervasio: Derecho Tributario, Medina, Montevideo, 1959, pág. 276; véase también: PÉREZ NOVARO, César: Modos de extinción de la obligación tributaria, FCU, Montevideo, 2005, págs. 41 y siguientes; y PEZZUTTI, Miguel y BARREIRO, Pablo: “Dos cuestiones respecto de la prescripción: pago posterior a su acaecimiento y los efectos de la sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo respecto al tiempo transcurrido”, La Ley URUGUAY, Junio 2011, págs. 5 y siguientes). Este Tribunal, a partir de la Sentencia N° 22/1997, de fecha 2 de febrero de 1997, comenzó a anular los actos de determinación del BPS que incluían períodos prescriptos cuando la prescripción había sido invocada en vía administrativa, por entender que violentaban la precitada disposición normativa. Y lo hizo, incluso, haciendo aplicable la solución contenida en el precepto transliterado a situaciones acaecidas antes de su entrada en vigencia (véase en ese sentido la Sentencia N° 22/1997, con nota de jurisprudencia de PESCADERE BRANTUAS, Diego y PEZUTTI ECHEVERRÍA, Miguel: “Nuevas tendencias jurisprudenciales en materia de prescripción de la obligación tributaria - Nota a la Sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo No. 22/1997”, en Revista Tributaria, T. XXIV, No. 140, págs. 636 y siguientes; véase también la Sentencia N° 355/1997, publicada en la misma revista en las págs. 646- 649). En la jurisprudencia reciente de la Corporación, cabe convocar Sentencia N° 80/2014, en la que se sostiene que la prescripción es un modo de extinción de la obligación tributaria, es decir que opera sobre el derecho de la Administración para el cobro de los tributos. En consecuencia, lo que se prescribe es el derecho de crédito de la Administración y no solamente la acción procesal para gestionar su cobro coactivo. Se señala en la referida sentencia: “El B.P.S. ha sostenido reiteradamente que, conforme a lo dispuesto por los artículos 77 y 86 de la Ley 16.713 y su Decreto reglamentario 125/996, a los efectos del cómputo de servicios y asignaciones de los trabajadores no dependientes, tanto sean anteriores o posteriores a la vigencia de la historia laboral, se exige la correspondiente aportación o cotización, o sea, el pago de la cuota o suma dineraria que los contribuyentes deben a la seguridad social, como producto de la relación jurídica tributaria. Entiende, asimismo, que la normativa impone que a los trabajadores no dependientes sólo sea admisible el medio de extinción del pago y la compensación tributaria, encontrándose excluidos los restantes modos de extinción de las obligaciones, “…en particular la prescripción extintiva...” (fs. 56 vto.). El Tribunal no participa de esta interpretación de la normativa vigente. Como destacan SALDAIN y MARTÍNEZ ALBA “La prescripción extintiva en materia tributaria, es la pérdida del derecho de la Administración al cobro de los tributos y/o las sanciones e intereses, acaecido por el no uso del derecho durante un determinado tiempo. En primer término, es un acto jurídico. Y esto en tanto ocurre, cuando la Administración, con su inacción, revela un comportamiento social relevante jurídicamente, que por ser tal recibe un efecto asignado por el orden jurídico. En segundo término, la prescripción es un modo de extinción de la obligación tributaria, es decir que opera sobre el derecho de la Administración para el cobro de los tributos. En consecuencia, lo que se prescribe es el derecho de crédito de la Administración y no solamente la acción procesal para gestionar su cobro coactivo. Los argumentos dados por la doctrina para fundar este extremo pueden resumirse en los siguientes: a. El artículo 28 del Código Tributario, bajo el nomen iuris: "Modos de extinción de la obligación" refiere, en un mismo pie de igualdad al: "pago, compensación, confusión, remisión y prescripción". b. El artículo 38 del referido cuerpo normativo, establece expresamente que lo que se prescribe es: "El derecho al cobro de los tributos..."; esto es: el derecho de crédito; la obligación tributaria. La doctrina del Derecho Tributario es conteste en el punto. En tercer término, en Derecho Tributario la prescripción opera ipso iure, esto es: opera de pleno derecho para producir el efecto liberatorio, por cuanto constituye un acto jurídico eficaz, cuando se cumple el tiempo de inercia del acreedor. El interesado en valerse de ella no está obligado a realizar ninguna actividad procesal, salvo que, en calidad de prevención, provoque una declaración de mera certeza. Si bien en el Derecho Civil puede ser discutible el tema, pues al primer hecho (transcurso del tiempo), debe agregársele un segundo hecho: que el deudor la invoque, oponiendo la excepción de prescripción (art. 1447 N° 8 del C.C.), no sucede lo mismo en Derecho Tributario. Las siguientes razones abonan dicha conclusión: a. El art. 28 del Código Tributario, no establece que la prescripción se haga valer únicamente por la vía prevista en el art. 1447, nral. 8 del C.C.; esto es: por vía de excepción. El CT no contiene remisión alguna y sólo refiere al modo de extinción de la obligación. b. El artículo 152 de la Ley 16.713 impone al Banco de Previsión Social el deber de declarar la prescripción de la obligación tributaria. Esta declaración es una facultad reglada y no discrecional, aun cuando no la alegue el interesado. La jurisprudencia se ha pronunciado a favor de la extensión de este deber a toda la Administración Tributaria. c. El principio de verdad material, que implica que el acto administrativo deba fundarse en motivos reales, verdaderos, so pena de ilegitimidad. Al no ajustarse a los hechos materialmente verdaderos, el acto está viciado de nulidad insanable, por falta de causa o motivo. Es evidente, pues, que la Administración se encuentra en situación de deber: debe declarar la prescripción, pues ésta ha operado por el simple transcurso del tiempo. En síntesis, y conforme a lo expuesto, luego de operada la prescripción, la obligación que tenía naturaleza tributaria, sus sanciones e intereses, y que como tal estaba comprendida en las definidas en el art. 10 del C.T., ha perdido ese carácter, lo que determina su total extinción (siempre que no haya un acto interruptivo o suspensivo del término legal de prescripción)…….” (La Ley, cita online UY/DOC/27/2009)” (Cfme. Sentencia N° 80/2014)”. Resulta claro que en el caso, las obligaciones tributarias que el BPS pretendió cobrar al accionante, en base a las cuales le obligó a firmar un convenio de pago para poder entrar en goce de su jubilación, se encontraban prescriptas al momento de su reclamo por el organismo, por haber transcurrido un plazo mayor a diez años desde que se generaron aquéllas”. En la especie, la Administración señaló que el actor suscribió libremente convenios mediante los cuales reconoció la deuda, afirmación que resulta confrontada por las resultancias de autos desde varias perspectivas. Así, no resulta controvertido que tras ser informado el actor de la existencia de deudas por aportes de la empresa unipersonal por el período 11/1996 a 8/2020 debió suscribir convenios de pago a efectos de cancelar la deuda previamente a acceder a su jubilación. Por ende, no resultó justificada la versión de la Administración de que el accionante había realizado “libremente” los convenios, sin que ello supusiera condicionamiento alguno a efectos del otorgamiento de los derechos jubilatorios. Es más, el contexto de la realización de los convenios y la defensa ensayada por la Administración en sede jurisdiccional demuestran lo contrario. En efecto, en lo relativo al contexto de la realización de los convenios importa señalar la unívoca declaración de voluntad del actor quien, al suscribir los convenios el 9 de julio de 2019, estampó de puño y letra: “Firmo el presente convenio bajo reserva, por entender que la deuda esta prescripta ” (fs. 285 y 288, Pieza en 290 fs., A.A.) lo que indica la inexorable vinculación entre los convenios y la jubilación. Asimismo, la defensa ensayada por la demandada en este proceso en el sentido que debía cancelar los adeudos para obtener la jubilación viene a corroborar que -como se sostuvo en la demanda- los convenios fueron ilegítimamente arrancados a efectos del otorgamiento de la jubilación. V) Por último y en lo que refiere a la aplicación del artículo 4º de la Ley No. 19.185, el Tribunal tiene jurisprudencia consolidada respecto de la vigencia temporal de dicha norma, que determina su inaplicabilidad a efectos de dilucidar la situación de obrados. En Sentencia No. 428/2017 se expresó que: “La referida norma legal dispone: “A los efectos del registro de servicios y asignaciones computables previsto en el literal B) del Artículo 86 de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, y en el Artículo 13 de la Ley No. 17.963, de 19 de mayo de 2006, declárase que la cotización efectiva, la cancelación de adeudos o la aportación regular no comprenden a la prescripción prevista en el artículo 38 del Código Tributario”. La disposición entró en vigencia al ser publicada en el Diario Oficial el día 20 de enero de 2014. Teniendo en cuenta que los períodos por los cuales la accionante mantendría deuda con el Organismo corresponden al interregno 1996 a 1999, es claro que aquella norma no resulta aplicable al caso de autos. En efecto, se trata de una norma de carácter “innovativo”, la cual modifica la situación vigente hasta entonces, consagrando una solución que resulta más perjudicial para los derechos de quienes pretendan jubilarse, por lo cual cabe concluir que no puede aplicarse en forma retroactiva. Tal como señaló el Tribunal en la reciente Sentencia N° 332/2017: “En esta instancia, a juicio de la Sede, cabe puntualizar que, por aplicación del art. 8 del Código Tributario, el art. 4 de la Ley 19.185 al tratarse de una ley material -pues niega valor cancelatorio y su consiguiente inoponibilidad a efectos jubilatorios por parte del administrado-, se aplica a los hechos generadores ocurridos a partir de su vigencia. Razón por la cual, no resulta posible aplicar el art. 4 de la Ley 19.185 respecto de hechos generadores de contribuciones especiales de seguridad social que se verificaron en el interregno comprendido entre el 1/2/1977 y el 31/12/1995” (Cfme. Sentencia N° 332/2017). En definitiva, en el casus, resultó ilegítima la conducta de la Administración, al supeditar el acceso de la actora al goce de la pasividad a la cancelación de una presunta deuda por aportes personales, la cual se encontraba prescripta; y también resulta ilegítima la solución indicada por el Organismo, relativa a descontar la presunta deuda por aportes patronales (también prescripta), de los haberes jubilatorios a ser percibidos por la accionante”. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Ampárase la demanda y, en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo (r.). Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).