Sentencia Definitiva N° 458/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 30 de junio de 2022. No. 458 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “LOS CIPRESES S.A. con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de Nulidad” (Ficha N° 420/2020). RESULTANDO : I) Surge de fs. 11 que el 6 de agosto de 2020 la actora dedujo demanda de nulidad contra la Resolución Nº 817/2018 de fecha 27 de diciembre de 2018, emitida por la Dirección Nacional de Migración del Ministerio del Interior, que le aplicó una multa de 27.391 UI en virtud de la infracción constatada, superar 80 infracciones en el año según lo dispuesto por el artículo 32 inciso segundo del Decreto Reglamentario Nº 394/2009 de 24 de agosto de 2009 (Resultando I) (fs. 111 vta. y 112 A.A.). En su memor ial de agravios, postuló la violación del principio non bis in ídem y la extralimitación del Decreto Reglamentario N° 394/009, en tanto del artículo 69 de la Ley Nº 18.250 surgía que únicamente el Poder Ejecutivo tenía la facultad de fijar por reglamento e l monto de las multas a aplicar a las empresas que incumplieran las disposiciones migratorias. Citó los artículos 32 y 33 del citado Decreto Reglamentario y adujo que había creado una nueva infracción y una nueva multa, por lo que era nulo por incompetencia ratione materiae. Argumentó que el Decreto no se limitó a fijar la multa para las infracciones entre el mínimo y el máximo dispuestos por la Ley, sino que creó una nueva infracción, excediendo la competencia otorgada por la norma. Afirmó que los hechos por los cuales se le sancionó eran, en puridad, los mismos que habían sido objeto de sanciones ya aplicadas por la Dirección Nacional de Migraciones, vulnerando el principio de doble enjuiciamiento. Remitió a diversa jurisprudencia al respecto y soli citó el amparo de la demanda. II) A fs. 22, con fecha 15 de setiembre de 2020 la representante de la demandada contestó la demanda incoada. Reseñó los antecedentes al dictado del acto, señalando que entre el 17 de febrero y el 13 de julio de 2017 la actora había incurrido en más de 80 infracciones migratorias por diversos motivos. Controvirtió que se hubiera violado el principio non bis in ídem , en tanto en esta oportunidad no se había sancionado a la empresa por cada una de las infracciones ya aplic adas y consideradas en su individualidad, sino por desarrollar una conducta contumaz y no ajustar sus procedimientos de gestión interna para evitar seguir incurriendo en infracciones en forma permanente. Sostuvo que el artículo 29 literal K de la Ley Nº 18.250 otorgaba a la Administración la potestad para aplicar las sanciones administrativas que correspondieran a quienes infringieran las normas migratorias en los casos previstos en esa ley y que, además, el inciso segundo del artículo 69 de la misma norm a preveía la imposición de multas a las empresas que no cumplieran aquellas normas. Adujo que la accionante no cumplía a cabalidad con dichas disposiciones, por lo que no se la sancionaba por segunda vez por u na misma conducta, sino por el contumaz descon ocimiento de las disposiciones migratorias, lo que constituía un acto diferente. En definitiva, solicitó se desestimara la demanda impetrada. III) Abierto el juicio a prueba, ninguna se produjo, tal como se certifica a fs. 29. IV) Alegaron las partes por su orden: la actora a fs. 32 y ss. y la demandada a fs. 36 y ss. V) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen Nº 440/2021 que obra de fs. 40 - 41 vta., aconsejando confirmar el acto impugnado. VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Se han acreditado los extremos legales requeridos por la normativa vigente (a rtículos 4 y 9 de la Ley N°15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, se demanda la nulidad de la Resolución Nº 817/2018 de fecha 27 de diciembre de 2018, emitida por la Dirección Nacional de Migración del Ministerio del Interior, que le aplicó a la actora una multa de 27.391 UI en virtud de la infracción constatada, superar 80 infracciones en el año según lo dispuesto por el artículo 32 inciso segundo del Decreto Reglamentario Nº 394/2009 de 24 de agosto de 2009 (Resultando I) (fs. 111 vta. y 112 A.A.). Contra dicha decisión, notificada el 14 de febrero de 2019 (fs. 112 A.A.), se interpusieron en tiempo y forma recursos de revocación y jerárquico (el 25 de los mismos mes y año - fs. 115 y vta. A.A). Por Resolución de fecha 14 de mayo de 2020 el Ministro del Interior, en ejercicio de atribuciones delegadas, desestimó el recurso jerárquico (fs. 139 vta. a 141 A.A.), lo que se notificó el 22 de junio del mismo año (fs. 144 A.A.) Finalmente, la demanda de nulidad se introdujo en tie mpo útil (el 6 de agosto de 2020 - nota de cargo a fs. 17). II) El Tribunal, en decisión adoptada por unanimidad de sus integrantes y coincidiendo con el dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará el planteo anulatorio impetrado y confirmará el acto impugnado en mérito a los fundamentos que se desarrollan en los siguientes numerales. III) Emerge de las actuaciones allegadas al proceso que entre el 17 de febrero y el 13 de julio de 2017 la actora fue sanciona da reiteradamente por incumplir con la Ley Nº 18.250 y el Decreto N° 394/009 (fs. 3 a 102 A.A.). Por Memo N° 685/2017 de fecha 13 de noviembre de 2017 del Departamento de Control Migratorio se informó que la empresa había alcanzado 80 resoluciones que le habían aplicado multas por infracción a la normativa vigente y , se entendió que correspondía la imposición de la multa aquí cuestionada (fs. 104 A.A.). Se confirió vista a la actora (fs. 107 vta. A.A.) que no la evacuó (fs. 109 A.A.). Finalmente, se dict ó el acto resistido en autos (fs. 111 vta. y 112 A.A.). IV) La actora se agravió por la violación del principio non bis in ídem y la extralimitación del Decreto Reglamentario Nº 394/009 en relación a lo dispuesto por la Ley N° 18.250. No le asiste razón a su planteo IV.1) El artículo 29 literal K de la denominada Ley de Migraciones Nº 18.250 establece: “La Dirección Nacional de Migración tendrá las siguientes atribuciones: K) Aplicar las sanciones administrativas que correspondan a quienes infri njan las normas migratorias en los casos previstos en la presente ley y cobrar las multas pertinentes.” El artículo 69 de la misma norma reza: “La Dirección Nacional de Migración queda facultada para aplicar multas de carácter pecuniario, las que serán f ijadas por la reglamentación correspondiente, entre un mínimo de 4 UR (cuatro unidades reajustables) y un máximo de 400 UR (cuatrocientas unidades reajustables). Serán pasibles de aplicación de sanciones y multas las empresas de transporte internacional t errestres, marítimas, fluviales o aéreas que no cumplan las disposiciones migratorias vigentes.” Por su parte, el artículo 32 del Decreto Nº 394/009 dispone: “Las empresas de transporte, sus agentes o representantes, intermediarios o comisionistas serán sancionados, en caso de infracción de las disposiciones migratorias, con multas que serán graduadas de acuerdo a los siguientes criterios: las primeras veinte infracciones migratorias serán sancionadas con una multa de 4 U.R . (cuatro Unidades Reajustables) cada una. De veintiuno en adelante dicha multa se incrementará a 8 U.R. (ocho Unidades Reajustables) cada una de ellas. De superar el número de ochenta infracciones en el año, la empresa contumaz será sancionada adicionalmente con una multa de 100 U.R. (cien Unidades Reajustables). La multa se elevará a 400 U.R. (cuatrocientas Unidades Reajustables) por persona en caso de que la empresa de transporte incumpliera con lo dispuesto por los Artículos 29, 62, 63 y 65 de la Ley que se reglamenta.” Entiende el Tribunal que, desde el punto de vista del Derecho Administrativo, no se vislumbra que el decreto cuestionado exorbite el marco legal que se pretende reglamentar, ni que invada lo que es materia de reserva legal. Por el contrario, contiene una graduación r azonable de las sanciones pecuniarias dentro de los mínimos y máximos que el legislador estatuyó, y que lógicamente torna más gravosa la situación de quienes infrinjan las disposiciones migratorias en mayores oportunidades. En tal sentido, y considerando que la finalidad última de la normativa analizada atendió a la observancia y vigencia de las normas migratorias, el comportamiento contumaz previsto en el artículo 32 antes transcripto, no contradice la habilitación legal ni supone generar un comportamient o diverso al sancionado por el legislador. IV.2) Por otra parte, cabe señalar que la previsión de sanciones o correctivos ante una conducta contumaz, diferente a las individualidades constatadas, conforma otra figura autónoma cuya aplicación no vulnera el principio non bis in ídem como pretende la actora. Es de verse que ni en el curso de la instancia administrativa, ni en este contencioso anulatorio, la empresa cuestionó el sustento fáctico del acto, es decir, el número de infracciones constatadas en el curso de un año y que ameritaron la imposición de sanciones individuales progresivas en cuanto al quantum (4 UR, 8 UR, 2123,20 UI, fs. 3 a 22, fs. 23 a 32, fs. 33 a 102 A.A., respectivamente). Las referidas sanciones difieren de la que se resiste en au tos y que se aplicó en atención a lo que dispone el ya citado inciso segundo del artículo 32 del Decreto, fundado en un comportamiento antijurídico y contumaz de la accionante, por lo que no puede entenderse que en la especie se configure vulneración alguna del principio non bis in ídem. El Tribunal ha sostenido reiteradamente en los últimos tiempos que el principio del non bis in ídem no es propiamente de naturaleza sustantiva, sino que constituye un principio de tipo procedimental que implica que un mismo hecho infraccional no puede ser ventilado por la Administración en más de una oportunidad (cf. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Denuncia penal y sumario administrativo” en “Sobre Derecho Administrativo”, Tomo II, FCU, 3ª Edición, Montevideo, 2012, pág. 5 71 y LORENZO DE VIEGA JAIME, Susana: “Sanciones administrativas”, B de F, Montevideo -Buenos Aire s, 1996, pág. 111; Sentencias Nos. 488/2012, 349/2013, 689/2013 y 310/2014, entre otras). Como afirma en su voto el Sr. Ministro Dr. Eduardo VÁZQUEZ CRUZ: “En la especie, no se viola el principio non bis in ídem por el hecho de que ante un hecho, recaigan dos sanciones administrativas diversas, este principio no proscribe la posibilidad de imponer dos sanciones por un hecho, sino que proscribe que un individuo sea sometido a un proceso (sea enjuiciado) dos veces por el mismo hecho. Es un principio de tipo procedimental e implica que un hecho infraccional no podrá ser ventilado por la Administración en más de una oportunidad. Es clara, la actitud contumaz de la empresa Los Cipreses S.A. como surge de los diferentes actos agregados a los antecedentes administrativos, vio como las sanciones se iban incrementando en función de los sucesivos incumplimientos a la normativa migratoria, y pese al sinnúmero de sanciones que le fueron aplicadas, es claro que no hizo nada para modificar su accionar.”. De modo que no son de recibo los agravios formulados por la actora. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en atención a lo dispuesto po r los artículos 309 a 310 de la Constitución, FALLA : Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase la resolución impugnada. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte acto ra en la cantidad de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo (r.) Dr. Marquisio (Sec. Letrado)