Sentencia Definitiva N° 452/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 30 de junio de 2022. No. 452 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “RODÍGUEZ, MARÍA GRACIELA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 268/2019). RESULTANDO : I) En este proceso, la actora María Graciela RODRÍGUEZ, dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. DP 114 dictada el 8 de agosto de 2018 por la Gerencia de Prestaciones Económicas, Área Pasivos, del Banco de Previsión Social (en adelante: B.P.S.) mediante la cual se denegó la pensión por sobrevivencia que promoviera (fs. 27 vto. de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que el 11 de julio de 2017 se presentó ante las oficinas del B.P.S. a solicitar el otorgamiento de una pensión por sobrevivencia, siendo que su cónyuge había fallecido el 6 de mayo de 2017. Manifestó que el organismo previsional desestimó su solicitud mediante el acto procesado, fundado en que el promedio de sus ingresos personales superaba el tope previsto en el inc. 2º del artículo 26 de la Ley No. 16.713 y del Decreto reglamentario No. 359/995 (art. 9º lit. B) en la redacción dada por el Decreto No. 46/009 (art. 4º). Se agravió del carácter inconstitucional e inconvencional del tope establecido por el art. 26 de la Ley No. 16.713 a efectos de recibir el beneficio de pensión por sobrevivencia. Asimismo, cuestionó las normas reglamentarias del señalado artículo (Decreto No. 359/995 de 21 de setiembre de 1995) que, a su juicio, exceden la regulación legal. Entiende que la normativa invocada por la Administración es inconstitucional, por ser contraria a lo dispuesto por el art. 67 de la Carta, que establece en forma imperativa el derecho de la familia en caso de muerte del trabajador, de recibir la pensión correspondiente. A los efectos de fundamentar su reclamo, invocó la Convención Americana de Derechos Humanos y la Declaración Socio Laboral del Mercosur. Desde tales perspectivas entendió ilegítimamente denegada la pensión solicitada y, en su mérito, solicitó que se declare la nulidad de la resolución impugnada. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Apuntó que los requisitos para el otorgamiento de la pensión por sobrevivencia deben ser apreciados al momento que se configura el derecho pensionario, que no es otro que el fallecimiento del causante. Por lo que, superando el promedio de los ingresos mensuales personales de la actora en los doce meses anteriores al fallecimiento del causante -conforme emerge de fs. 14 de los antecedentes administrativos- el tope previsto para el año 2017 correspondiente a $146.859,70, no le accede el derecho a percibir la pensión solicitada. A su juicio, la invocación postulada por la pretensora consistente en que sufrió una reducción de sus ingresos a posteriori del deceso de su cónyuge, aportando a tal fin prueba documental a fs. 36 Exp. Ppal., no merece ser atendida, conforme no existe la previsión de una condición suspensiva para la configuración del derecho que habilite el acceso a la prestación pensionaria. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 5114/2019 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, empero las partes no produjeron prueba alguna conforme surge c ertificado a fs. 33, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 48 fojas). V) Las partes alegaron por su orden (fs. 37 - 51 y fs. 105 - 110, respectivamente). VI) La parte actora en oportunidad de alegar de bien probado, promovió la excepción de inconstitucionalidad del art. 26 de la Ley No. 16.713, así como también agregó como hecho nuevo, un documento que prueba que no percibe ingresos que superen el tope legalmente establecido. Así las cosas, remitidas las actuaciones a la Suprema Corte de Justicia a efectos de que se pronunciara sobre la excepción de inconstitucionalidad promovida, ésta se expidió mediante la Sentencia No. 297/2020 de fecha 5 de octubre de 2020, por la que desestimó la excepción interpuesta. (Fs. 93 - 96 de infolios). VII) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 569/2021, aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 113 - 114). VIII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 116). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado a la accionante el 31 de agosto de 2018 (fs. 28 vto. de los A.A.) quien lo resistió ese mismo día mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico, en subsidio (fs. 29 de los A.A.). Habiendo transcurrido 200 días desde la recurrencia, al 19 de marzo de 2019 operó denegatoria la ficta, siendo deducida la demanda anulatoria el 14 de mayo de 2019 (nota de cargo fs. 14 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. DP 114 dictada el 8 de agosto de 2018 por la Gerencia de Prestaciones Económicas, Área Pasivos, del B.P.S. mediante la cual se denegó la pensión por sobrevivencia promovida por la actora (fs. 27 vto. de los A.A.). III) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. Conforme emerge de los antecedentes administrativos agregados al proceso, el 11 de julio de 2017 la actora se presentó ante las oficinas del Ente previsional, a efectos de iniciar trámite de Pensión por fallecimiento en su calidad de viuda (fs. 2 vto. de los A.A.). La Dirección Técnica de Prestaciones - Gerencia de Prestaciones Económicas emitió un informe fechado el 11 de julio de 2017 en el que indica que la solicitud de pensión generada será denegada, atento a que el promedio de ingresos de la solicitante supera el tope establecido en el art. 26 de la Ley No. 16.713 (fs. 5 de los A.A.). Se le otorgó vista de las actuaciones a la parte interesada (fs. 5 vto. de los A.A.), la que la evacuó en los términos lucientes en el escrito a fs. 6 y ss. de los A.A. De fs. 13 vto. y 14 de los antecedentes, emerge que el promedio de ingresos mensuales de la accionante asciende a $193.224,81. Seguidamente, se informa por parte del Departamento de Pensiones que “(…) el promedio de ingresos actualizado supera el establecido para la viuda… Se deja constancia que el promedio de ingresos actualizados para la viuda en el año 2016 no puede superar los $131.429,66 y en el año 2017 el promedio de ingresos no puede superar los $146.859.50”. (Fs. 14 vto. de los A.A.). Con fecha 28 de mayo de 2018, la Gerencia de Sector Asesoría Letrada Pasivos emitió un informe en el que, tras analizar los descargos de la accionante, aconsejó no acceder a la solicitud formulada (fs. 19 – 21 de los A.A.). Finalmente, el 8 de agosto de 2018 se dictó el acto que se procesa en estos obrados (fs. 27 vto. de los A.A.). IV) Habiendo analizado los argumentos de la actora y la normativa vigente, el Tribunal, apartándose en esta oportunidad de lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) En primer término, en lo que atañe a la constitucionalidad y convencionalidad del artículo 26 de la Ley No. 16.713, debe estarse a lo resuelto por la Sentencia No. 297/2020, de la Suprema Corte de Justicia, que no hizo lugar a la excepción de inconstitucionalidad deducida por la parte actora contra el referido artículo. VI) Despejado lo que antecede y, con relación a la legitimidad del art. 9 lit. B) Decreto Reglamentario No. 359/995, no es posible sortear que la inveterada jurisprudencia de la Corporación se ha pronunciado en el sentido de considerar ilegítima la norma reglamentaria, al establecer un criterio estático de evaluación de los ingresos del solicitante, circunscripto al promedio mensual actualizado de los “doce meses anteriores a la fecha de configuración de la causal”. En esta línea de pensamiento, el Tribunal ha considerado en Sentencia No. 729/2015, que: “No corresponde hacer una evaluación estática o, dicho en otras palabras, no puede admitirse que, por el hecho de no cumplir en un momento determinado con el requisito de los ingresos exigidos, la interesada haya visto obturada para siempre su posibilidad de acceso al beneficio prestacional, como asevera la defensa del BPS. Y ello no puede hacerse porque el carácter dinámico de la situación de beneficiario surge claramente de lo establecido en el literal E) del art. 26 de la Ley No. 16.713, que prevé que el derecho a pensión se perderá por mejorar de fortuna los beneficiarios. Esto es, si el derecho a pensión se puede perder por un hecho posterior a la decisión del Ente previsional, no se advierte la razón por la cual no se puede modificar la decisión del mismo Ente cuando se modifica la situación del o la beneficiaria que empeora sus condiciones de fortuna, porque no hay un efecto preclusivo para ingresar en el mismo. En efecto, no existe en la norma legal un momento para apreciar el cumplimiento del requisito de no superar con sus ingresos mensuales la suma que indica la norma, sino que debe apreciarse “siempre”, esto es “en todo o en cualquier momento”. Y mal se podría modificar una prestación previsional solo cuando se mejore de fortuna y no considerar la situación inversa. El derecho a la prestación por sobrevivencia existe como tal y la única condición es que quien la solicite no supere determinado monto, no correspondiendo introducir otro requisito que limite el derecho del beneficiario, porque las limitaciones deben surgir a texto expreso en la ley” (en igual sentido pueden verse las Sentencias No. 518/2015 y 49/2016)” (Citada en Sentencia 713/2020). Ahora bien, también debe precisarse que, como señaló el Tribunal claramente en los fallos referidos, por el hecho de que el Decreto reglamentario fije el año previo a la configuración de la causal como criterio para evaluar si los ingresos de las viudas o concubinas superan el umbral establecido legalmente, tal extremo no colide con la ley, pues, en todo caso, la ilegitimidad estaría en considerar solamente el promedio anterior al fallecimiento y no “en cualquier momento” De tal modo, en la emergencia, sobre la base de las premisas precedentes, cabe señalar que, pese a la ilegitimidad del art. 9 lit. B) Decreto Reglamentario No. 359/995, de todos modos, la accionante no cumple a cabalidad con los requisitos requeridos para acceder al beneficio pensionario solicitado. Ello, debido a que sus ingresos superan con amplitud el tope legal debidamente actualizado. En efecto, tal extremo fue el considerado por la Administración a la hora de denegar el amparo impetrado por la gestionante. Dispone el art. 26 de la Ley 13.713 (en la redacción dada por el art. 15 de la Ley No. 18.246), que regula las condiciones para el acceso al derecho a pensión, su inc. 2º: “Tratándose de las viudas y de las concubinas, tendrán derecho al beneficio siempre que sus ingresos mensuales no superen la suma de $ 15.000 (quince mil pesos uruguayos)”. En tanto, de los antecedentes administrativos traídos al proceso, emerge que la actora, al mes de julio de 2017, esto es, al tiempo de formular su solicitud ante el B.P.S., percibía un promedio de ingresos mensuales de $ 193.224,81, siendo el tope actualizado para ese año de $ 146.859,00 (fs. 14 y 14 vto. de los A.A.). En consecuencia, la actora no acreditó que reuniera las condiciones para acceder al beneficio al momento de solicitar la pensión y de recaer el acto denegatorio. Por lo cual, no surge que éste fuera contrario a la ley vigente y no corresponde la anulación pretendida. VII) Por último, a juicio del Tribunal, tampoco le asiste razón a la actora en relación con el agravio que esgrime en cuanto a que la Administración debía consignar que en caso de que cambie su suerte, es decir que empeore su situación económica, tendrá derecho a percibir pensión por sobrevivencia. De la formulación del agravio se desprende su carácter eventual, lo que hace a una deficiente legitimación ya que no se configura un derecho subjetivo, ni un interés que puede calificarse de directo, lo que impide que el Tribunal pueda examinar su pretensión. Lo que antecede, no enerva que, en el futuro, se verifique un cambio en las circunstancias económicas de la actora, que determine que pase a cumplir con las condiciones objetivas y subjetivas para acceder al beneficio (art. 26 de la Ley No. 16.713 y normas concordantes). Pero acontecido ello, deberá, primariamente, formular una nueva solicitud ante el Organismo. En otras palabras, las variaciones en la situación económica de la actora son acontecimientos futuros e hipotéticos que, de configurarse, devendrán en actuales y recién en esa oportunidad tendrán vigencia jurídica. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).