Sentencia Definitiva N° 157/2001

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 26 de marzo de 2001. No. 157 VISTOS : Para sentencia, estos autos caratulados: “MARSIGLIA, GISELA con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción de Nulidad” (No. 1256/98). RESULTANDO : I) La actora promueve demanda de nulidad contra la resolución del Consejo de Educación Secundaria de 2/9/1997, que la sanciona con diez días de suspensión, con retención de haberes. En la demanda afirma, que a partir de la constatación de la adulteración del formulario de licencia médica y de la sola consideración que se reintegró el 25 de abril y no el 24, como supuestamente constaba en el certificado médico, se concluye atribuyéndole la responsabilidad del hecho. Dice que en dicha ocasión procedió a entregar el documento y a reintegrarse el día que se le indicó, sin que supiera que se “estaba beneficiando” de un hecho que luego sería considerado irregular por la Administración. Agrega que desconoce cuáles son los criterios para el llenado de ese tipo de formularios, y cómo debe ser llenado por el médico, y si debe o no enmendar si se equivoca. Concluye, que se han desvirtuado los más elementales principios que regulan el ejercicio del poder disciplinario en la Administración Pública, incluyendo la valoración de las probanzas diligenciadas, así como los criterios que deben regular la graduación de responsabilidad del funcionario sumariado. II) La demandada en su contestación, expresa que la Administración usó los medios legales adecuados para la averiguación de los hechos que se le imputan a la accionante, la cual tuvo la oportunidad de ofrecer los descargos correspondientes. Sostiene que, en definitiva, la presente litis se limita a determinar si los elementos incorporados a las actuaciones administrativas, son suficientes para determinar la responsabilidad de la accionante en la adulteración del certificado médico. III) Abierto el juicio aprueba, se produjo la certificada a fs. 16, y alegaron las partes por su orden (fs. 18-19 y fs. 22-23). Previa vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen 89/2000), se llamó para sentencia y giraron los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron y dictaron sentencia en legal forma. CONSIDERANDO : I) Que ha existido correcto agotamiento de la vía administrativa y la pretensión anulatoria ha sido introducida dentro del plazo legal, por lo que procede, entonces, ingresar al análisis del aspecto sustancial de la cuestión planteada. II) En autos se impugna la resolución adoptada en sesión No. 56, de 2/IX/97, por el Consejo de Educación Secundaria, en cuanto sanciona a la ahora accionante con suspensión por el término de diez días con retención de haberes (Nral. 1º fs. 30-30 vta. en rojo de A.A.). El Tribunal aunque por mayoría estima que el acto impugnado debe ser anulado, en tanto no existe prueba suficiente de los hechos por los cuales se le ha sancionado. La falta que se le imputa consiste en haber falsificado presuntamente un certificado médico en lo relativo a la fecha de terminación de la licencia médica, consintiendo la adulteración en haber alterado el número “4” poniendo en su lugar el número “5” (fs. 3-3 vta. de A.A.). La actora fue sancionada luego de un sumario que se desarrolló normalmente donde la misma prestó declaración (fs. 8, 8 vta.), donde tuvo posibilidad de articular descargos y ofrecer la prueba que estimara pertinente cuando se le confirió vista (fs. 20, 20 vta., 22, 22 vta. y 27/27 vta. Ib.). La médica certificante negó ser autora de la enmendadura o adulteración, y la funcionaria accionante negó también haber tenido participación en eso (Idem. fs. 17 y fs. 18). Quien concretó el sumario entendió que no existían elementos de juicio suficientes para determinar la autoría del hecho (fs. 18/20). Pero la Asesora Jurídica Dra. Mariela Carrasco, otorgó especial relevancia a la coincidencia existente en tanto la funcionaria no asistió al trabajo el día 25 de abril, pese a que dijo ignorar la modificación del certificado, y que en definitiva era la única beneficiaria de ello (ver informe de fs. 28 vta., reiterado luego a fs. 52 de A.A.). III) Estima el Tribunal en mayoría, que no puede considerarse que la prueba obtenida en sede administrativa es plena por lo que se impone la anulación del acto. Y ello por cuanto si bien existen esos dos indicios respecto de la accionante: (ser la única beneficiaria de la adulteración y el hecho de no haber concurrido a clase ese día), cabe señalar que una falta de esta naturaleza y entidad implica, sin lugar a dudas, la comisión de un delito que se castiga a título de dolo, en mérito a lo cual debe mediar prueba suficiente de su comisión por la sumariada. Ella por su parte negó haber realizado la adulteración (fs. 8/8 vta.), y la Secretaria del Liceo 13, Alicia Ma. Martínez (fs. 9), sostiene que no tendría mucho sentido que la docente hubiera efectuado la modificación o alteración de referencia. A su vez las conclusiones del sumariante Dr. Pablo Hernández, son de gran cautela y se inclinan por considerar que no existe plena prueba de la punible infracción (fs. 18/20). Por otra parte la Instrucción tiene carencias que impiden sancionar, en tanto no se efectuó prueba caligráfica; y no se aclara qué sucede con el certificado médico luego de que lo expidió el médico certificador, pues sólo estando la funcionaria en posesión del documento puede alterarlo. Pero además de ello, como a partir del 24/4/96, se pasó al sistema computarizado, todo lo anterior no puede ser manejado como “antecedentes” de la situación que se analiza. La Sala ha sostenido en su jurisprudencia constante, que siendo su cometido esencial el control de legalidad del acto y por tanto si se trata -como en el caso- de un acto sin fundamento válido, sin sustento legal, sin fundamento de prueba, así deberá establecerse sin que ello vulnere los derechos de la Administración, invadiendo el campo de la discrecionalidad que bien ejercitado le es propio y privativo (conforme Sentencia 1047/98 entre otras). En materia administrativa -como en el ámbito judicial, sea civil o penal- se debe juzgar conforme a “las reglas de la sana crítica” o prueba racional, criterio de valoración de la prueba que en modo alguno puede ser sustituido por el de “la libre convicción” o “simple convicción moral” del Juzgador, y la Administración debe procurar la obtención de la verdad material, a cuyos efectos dispone de poderes necesarios para producir prueba ex oficio (arts. 2 lit. “b” y “d”, 4, 5, 70, 71, inc. 1º y 168, 169 y ccs. Dec. 500/91). IV) Estima la Sala en mayoría, que es de plena aplicación en este ámbito administrativo el principio general de carácter universal “in dubio pro reo”, que no rige para cualquier supuesto, toda vez que su ámbito de aplicación es justamente el de la prueba, de donde cabe concluir que si la prueba no es suficiente para imponer una sanción (administrativa o penal), debe absolverse al sumariado. La simple convicción moral, no es suficiente como norma o criterio general para aplicar una sanción, sino tan sólo admitida por excepción como principio de prueba (Conforme Sentencia: 361/91). A su vez la doctrina y la jurisprudencia española han señalado respecto a las sanciones administrativas, que éstas requerían la concurrencia de dolo o culpa en el autor de la infracción o falta que fuera pasible de sanción, y así lo expresa GARCÍA DE ENTERRIA (mencionado por Susana Lorenzo en su libro “Sanciones Administrativas”, pág. 79), apoyándose en el principio de presunción de inocencia, regla básica del derecho punitivo, constitutivo del estatuto de la libertad humana que obliga “a probar de manera cumplida la realización efectiva por el inculpado de la acción o la omisión reprochables....” (Texto y obra citada pág. 80). Concluye luego la Dra. Lorenzo que por aplicación de los principios generales del derecho no existe responsabilidad objetiva y, por lo tanto, no puede prescindirse del elemento subjetivo o culpabilidad del infractor. La prueba del hecho imputado no surge claramente acreditada por lo que la anulación del acto sancionatorio se impone entonces como solución. Por estos fundamentos, y con el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal en mayoría FALLA : Haciendo lugar a la demanda y, en su mérito, anulando el acto impugnado. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $ 8.000 (pesos uruguayos ocho mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, y archívese. Dr. Brito del Pino, Dr. Mercant (r.), Dr. Baldi (d.), Dr. Bermúdez, Dr. Borges (d.). Dra. Petraglia (Sec. Letrada). Discordia del Dr. Baldi: discorde por los siguientes fundamentos: Es cierto que la sanción se funda en una presunción; pero no es una presunción carente de indicios ciertos, sino que por el contrario, está basada en la realidad de los hechos. La adulteración del certificado médico está admitida por la actora; pero, si quien lo extiende, el médico certificante, sostiene que no realizó la misma, estaba de cargo de quien se servía de dicho documento, probar que otra persona pudo manipular con dicho documento. Sin embargo, ni en la vía administrativa ni en la jurisdiccional produjo prueba alguna que desvirtuara dicha presunción, pues no cabe duda, que a la única que favorecía la adulteración, era a la actora. El hecho que no se haya podido comprobar la licencia concedida a la accionante (ver fs. 4, en rojo A.A.), resulta irrelevante, pues la misma reclamante en ningún momento afirma que gozaba de licencia hasta el día 24 inclusive, sino que se limita a decir, que “..me reintegré el día que el médico me indicó” (fs. 2). La circunstancia de que no se haya probado quién es el responsable de la adulteración, no la exonera de responder por el aprovechamiento de la misma, al pretender justificar una ausencia del trabajo en forma indebida, extremo que, de todos modos, configura una falta administrativa innegable, que es pasible de sanción. Como la misma lo reconoce, la falta susceptible de sanción disciplinaria, es todo acto u omisión del funcionario, intencional o culposa, que viole LOS DEBERES FUNCIONALES (ver fs. 3 in fine). Discordia del Dr. Borges: Discorde, por los mismos conceptos vertidos por el Sr. Ministro Dr. Baldi Martínez, limitándome a agregar, que en autos se ha constatado la adulteración de un certificado médico, en relación a una licencia concedida, pues aparece un número cinco en vez de un cuatro. En efecto, de acuerdo al certificado glosado (fs. 3 y vta. en rojo, de A.A.), se otorga licencia del 23/4/96 al 25/4/96, pero el cinco está enmendado, siendo en realidad un cuatro. La actora efectivamente no concurrió del 23 al 25 de abril de 1996 (fs. 10/15 A.A. cit.), por lo que, comprobada la adulteración del certificado se dispuso iniciarle un sumario en el que gozó de las debidas garantías. La declaración de la médica, compromete la situación de la actora ya que admite la autoría del certificado pero no la enmienda, manifestando que debió estar salvada con su firma como suele hacer (fs. 17 vta., de A.A. cit.). Por la fecha en que se reintegra a sus tareas la actora, impide considerar que la misma fuera hecha por un tercero, con lo que existe más que una presunción seria de su autoría. En virtud de todo ello, EL ACTO IMPUGNADO, AL IMPUTAR LA RESPONSABILIDAD A LA ACTORA, RESULTA LEGÍTIMO, CORRESPONDIENDO SU CONFIRMACIÓN.