Sentencia Definitiva N° 443/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 30 de junio de 2022. No. 443 VISTA : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “DEFAZIO BAVASTRO, OSCAR ANTONIO con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 278/2020). RESULTANDO : I) En este proceso, el actor Oscar DEFAZIO BAVASTRO, dedujo pretensión anulatoria contra la desestimatoria ficta a la petición que presentara el 2 de mayo de 2019 , ante el Directorio del Banco de Previsión Social en cuanto a que: “(…) 2) Se declare la prescripción de todo adeudo del compareciente con la seguridad social, así como también su derecho a acceder a la jubilación, según términos que vienen de exponerse ; 3) Se otorgue (…) el derecho a la jubilación por la causal de edad avanzada prevista en el art. 68 de la Ley No. 16.713 ” (fs. 133 vto. y ss. de los A.A. y 2 - 4 vto. de infolios). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que el acto impugnado le causa agravio por cuanto le niega el otorgamiento de una jubilación que por derecho le corresponde, fundándose para ello en la supuesta deuda que mantiene por aportes tributarios en carácter de no dependiente, los cuales -en todo caso- se encuentran prescriptos. Relató que presentó ante el Ente previsional una petición conformada por tres solicitudes: i) el reconocimiento del derecho a obtener una jubilación por la causal de edad avanzada; ii) que se declare la prescripción de todo adeudo del compa reciente con la seguridad social; y, iii) el reconocimiento de derecho a la jubilación común prevista en el art. 67 de la Ley No. 16.713 para el caso que resulte más conveniente al compareciente que la causal de edad avanzada peticionada en primer orden. En cuanto a la jubilación por edad avanzada, afirmó reunir los requisitos legales necesarios, esto es: tener cumplidos 70 años de edad y un mínimo de 15 años de servicio, los cuales cumple sobradamente. Destacó que los fundamentos de la decisión denegator ia de la solicitud de jubilación por la causal común que obra como antecedente, -en cuanto pretenden que la cancelación de los supuestos adeudos pendientes se realice por los modos de extinción de obligaciones “pago” o “compensación tributaria” -, resultan claramente inaplicables a la causal jubilatoria por edad avanzada. Respecto a la solicitud de que se declare la cancelación de adeudos por prescripción extintiva, adujo que la prescripción opera de ipso iure, es decir, de pleno derecho; por lo que aún cua ndo tal declaración no exista, la deuda debe reputarse extinguida. Finalmente, en cuanto a la solicitud de obtener una jubilación por la causal común, sostuvo que, pese a que la misma ya fue denegada en el pasado, en la medida en que se declare la prescri pción y la consiguiente extinción de adeudos del actor con la seguridad social, éste tiene derecho a obtener una jubilación por dicha causal, en tanto, este es un derecho que no caduca de conformidad con el art. 79 del Acto Institucional No. 9. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. En primer término, adujo que la denegator ia ficta atacada por el actor, es un acto reiterativo de aquel que omitió recurrir; esto es, las denegatorias fictas a sus peticiones de fechas 10 de julio de 2014 y 22 de diciembre de 2014. De ahí que la Resolución 334/2015 relevó tal extremo y se expidió no haciendo lugar a lo peticionado. De manera que, el acto cuya nulidad se impetra carece de la nota de lesividad prevista en el artículo 309 de la Constitución y, por tanto, no es un acto procesable ante este Tribunal. Siguiendo con su defensa, controvi rtió que se haya configurado la prescripción que pretende el actor. Al respecto, señaló que al Sr. DEFAZIO se le promovieron dos juicios ejecutivos con reinscripciones de embargos en el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 20 Turno y en el Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 2° Turno, con las consiguientes trabas de embargo y sus reinscripciones. Sin perjuicio de ello, destacó que, conforme a la Ley No. 16.713 y su Decreto Reglamentario No. 125/996, así como de lo que surge de los principios de obligatoriedad y cotización y de solidaridad que forman parte del espíritu del Sistema de la Seguridad Social, para reconocer los servicios realizados por no dependientes (como es el caso del actor) a los efectos jubilatorios y para entrar al goce de la pasividad, la cancelación de adeudos debe realizarse a través de los modos extinción de obligaciones “pago” o “compensación tributaria”, no siendo de recibo otros, como la prescripción, pretendida por el promotor. Citó la normativa apli cable y concluyó que, sin perjuicio de que no operó la prescripción de las obligaciones tributarias, si el actor pretende percibir beneficios jubilatorios debe regularizar su situación contributiva de cancelación de la deuda por aportes no vertidos. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 5230/2020 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 48, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrat ivos (carpeta de tapas verdes, en 196 fojas). V) Las partes alegaron por su orden (fs. 51 - 55 vto. y fs. 58 - 62 vto., respectivamente) VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el D ictamen No. 507/2021, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 65 - 65 vto.). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 67). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el exa men de la pretensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El 2 de mayo de 2019 el actor presentó una petición ante el Banco de Previsión Social (fs. 133 vto. y ss. de los A.A y fs. 2 – 4 vto. de infolios). Habiendo transcurrido 150 días (art. 8 de la Ley No. 15.869) sin que el Ente Previsional se pronunciara a su respecto, al 30 de setiembre de 2019 se configuró la denegatoria ficta. Contra la misma, se interpuso el recurso de revocación el 7 de octubre de 2019 (fs. 188 de los A.A.) y , no resolviendo expresamente la demandada la recurrencia, se configuró la denegatoria ficta del mismo el 5 de marzo de 2020. La demanda anulatoria fue deducida tempestivamente el 18 de junio de 2020 , atento al período de feria judicial sanitaria (nota de cargo fs. 9 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria ded ucida contra la desestimatoria ficta de la petición que presentara el 2 de mayo de 2019, ante el Directorio del Banco de Previsión Social en cuanto a que: “(…) 2) Se declare la prescripción de todo adeudo del compareciente con la seguridad social, así como también su derecho a acceder a la jubilación, según términos que vienen de exponerse ; 3) Se otorgue (…) el derecho a la jubilación por la causal de edad avanzada prevista en el art. 68 de la Ley No. 16.713 ” (fs. 133 vto. y ss. de los A.A. y 2 - 4 vto. de infolios). III) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. Conforme surge de los a ntecedentes allegados a la causa, el 10 de julio de 2014 el Sr. DEFAZIO solicitó al Banco de Previsión Social (en adelante: B.P.S.) que declarara prescriptos los adeudos tributarios correspondientes a la empresa No. 3.605.836 y procediera, sin más trámite, al pago de la jubilación y de las sumas generadas desde el otorgamiento de la causal jubilatoria (fs. 59 de los A.A.) ; es decir, desde mediados del año 2009, cuando ante las oficinas del organismo previsional solicitó el reconocimiento de servicios y el acceso al beneficio jubilatorio (fs.2 y ss. de los A.A.). En la misma fecha (10 de julio de 2014), la Sección Notificaciones de la Gerencia de Servicio de Pasividades dispuso el pase a la Sección Liquidaciones, “…a fin de considerar los descargos presenta dos” (fs. 61 de los A.A.). El 16 de diciembre de 2014, la Sección Liquidaciones informó que: “Corresponde el pase a Notificaciones, a fin de dar vista al titular que, para acceder a la pasividad, deberá proceder de acuerdo a la observación que luce en actuación de fecha 11/12/14 de carpeta adjunta ” (fs. 69 de los A.A.). Conferida dicha vista a la representante del Sr. DEFAZIO (fs. 70 de los A.A.), ésta compareció, con fecha 22 de diciembre de 2014, e interpuso recursos de revocación y jerárquico en contra de la desestimatoria ficta de la “petición” presentada el 10 de julio de 2014 (fs. 71 de los A.A.). Frente a la movilización de la vía recursiva, la Gerencia de Sector Asesoría Letrada Pasivos, por Informe No. 25.087 de 24 de febrero de 2015, entendió q ue los recursos en contra de la desestimatoria hostilizada fueron presentados en forma extemporánea. No obstante, sobre el aspecto sustancial, manifestó que el titular del trámite, al tener deuda por aportes en carácter de no dependiente, no podía acceder a la jubilación solicitada (fs. 79 vto. y ss. de los A.A.). Sucesivamente, la Dirección Técnica de Prestaciones del B.P.S., haciendo caudal de lo informado por la referida Asesoría, dictó la Resolución No. 334/2015, por la que dispuso no hacer lugar a l o peticionado por el actor en fechas 10 de julio de 2014 y 22 de diciembre de 2014 (fs. 88 de los A.A.). A fs. 93 de los antecedentes , consta que la representante del Sr. DEFAZIO compareció y “contestó” la resolución antedicha, solicitando que se tuvieran por bien interpuestos los recursos en contra de la desestimatoria ficta de su petición, franqueándose el recurso jerárquico ante el órgano máximo del Banco de Previsión Social (fs. 93 de los A.A.). Luego de varios pases a la Asesoría Letrada, a ATyR y a otras oficinas del organismo previsional, así como de informarse al titular de la deuda mantenida por concepto de aportes personales por su actividad como no dependiente (fs. 96 y ss. de los A.A.), el Gerente de Prestaciones Económicas, con fecha 6 de junio de 2016, dictó una nueva resolución, por la que dispuso: “No hacer lugar a la petición realizada por el titular, debiéndose estar a lo oportunamente resuelto” (fs. 124 de los A.A.). Años más tarde, el 2 de mayo de 2019, el Sr. DEFAZIO compareció y reali zó una nueva petición, a través de la cual solicitó que: i ) se declararan prescriptos los adeudos otrora determinados por el BPS; ii ) se procediera a otorgarle la jubilación común ya aprobada; iii ) en todo caso, subsidiariamente, se le otorgara la jubilaci ón por edad avanzada, para la que sobradamente cumple con los requisitos (fs. 133 vto. y ss. de los A.A.). El 3 de abril de 2020, la Gerencia de Sector Asesoría Letrada Pasivos de la Dirección Técnica de Prestaciones, manifestó que: “…si bien se reitera l a solicitud de prescripción, sobre la cual ya existe pronunciamiento expreso, la solicitud de jubilación por edad avanzada agrega un elemento nuevo, por lo cual corresponde la sustanciación de la petición formulada” (fs. 140 vto. de los A.A.). Pasados los autos a Informaciones Patronales, ésta informó que: “Se analizó informe de situación contributiva, manteniéndose incambiada la situación del registro No. 3.605.836; mantiene deudas por DT No. 401766 con estado VIGENTE, FP No. 90527 con estado CADUCO, deud as de nómina 1/2/2001 al 31/10/2001. Existen obligaciones por aportes de los dependientes que le fueron informadas al titular por Gestión de Cobro, manifestando en su oportunidad la imposibilidad de hacer frente a las mismas” (fs. 146 de los A.A.). Esta información, a su vez, fue confirmada por la Gerencia de Sector Derecho y Liquidaciones Informacion es externas a fs. 154 de los antecedentes administrativos. El 7 de octubre de 2019, el Sr. DEFAZIO, atento a la ausencia de un pronunciamiento expreso, inter puso recurso de revocación en contra de la desestimatoria ficta de su petición, acaecida el 29 de setiembre de 2019 (fs. 188 de los A.A.). IV) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, apartándose en esta oportuni dad de lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por la admisión parcial de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará parcialmente el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) En primer término, cabe señalar que, la fase del acto impugnado que desestimó la solicitud de declarar prescriptos los adeudos y la asignación de la jubilación por causal común es ilesiva por reiterativa, en virtud de haber resuelto sob re aspectos considerados por una anterior resolución, que devino firme ante la ausencia de una tempestiva impugnación. En particular, conforme lo releva la demandada al contestar y el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo en su dictamen, el acto productor del daño jurídico individualizado en la demanda es, sobre los dos aspectos reseñados, la desestimatoria ficta de la petición presentada el 10 de julio de 2014. Inclusive, revisada la base de gestión de este Tribunal, se advierte que el ahora promotor presentó demanda anulatoria contra la mentada desestimatoria ficta, lo que meritó, por Decreto No. 8027/2015 de 15 de setiembre de 2015, la declaración de mal agotamiento de la vía administrativa. En consecuencia, a juicio del Tribunal corresponde confirmar la porción del acto señalada. VI) Ahora bien. Sin perjuicio de lo dicho hasta ahora, la Sala considera que la fase del acto que desestimó la solicitud de jubilación por edad avanzada no puede entenderse como un acto reiterativo, p or cuanto el fundamento jurídico empleado en la segunda petición es claramente dive rso al esgrimido en la primera. Como enseña CAJARVILLE, en la categoría de las resoluciones meramente reiterativas no deben incluirse aquéllas que, aunque en su expresión li teral reiteren una anterior, lo hagan luego de ocurridos cambios en las circunstancias de hecho o de derecho que motivaron el dictado del primer acto . (Cfme. Juan Pablo CAJARVILLE PELUFFO, “Recursos Administrativos”, FCU, 4ª Edición, Montevideo, 2008, p. 150)” (Cfme. Sentencia No. 417/2018). Esta, también, ha sido la postura asumida por el Tribunal en reciente Sentencia No. 189/2021, en la que se dilucid ó un caso sumamente análogo al ventilado en estos obrados. Precisamente, en aquella oportunidad, el Cuerpo sostuvo: “V) Ahora bien, el día 29 de octubre de 2018 (fs. 188 -193 AA) además de la Petición originaria planteada el 22 de octubre de 2015 añadió la causal de edad avanzada al cumplir los 65 años de edad el día 14 de abril de 2018 y para cuyo cómput o prescinde de los años respecto de los cuales no se efectuó el reclamado aporte patronal. Sobre esta Petición el organismo nunca se pronunció a diferencia de los adeudos tributarios pretendidos por la demandada y la prescripción de éstos cuya declaració n solicita nuevamente el actor, habiéndose pronunciado y encontrándose firme como venimos de reseñar. (…) El artículo 24 de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo establece que, a los efectos de la acción anulatoria, los actos adm inistrativos que constituyen la última voluntad del órgano del Estado manifestada en función administrativa “deben producir efectos jurídicos, esto es, ser creador de la situación jurídica lesiva que se resiste con la acción de nulidad”. En consecuencia, el acto anulable por naturaleza o precepto es solamente aquél que posee como atributo la generación del daño. Y el agravio debe entenderse en un sentido meramente jurídico, no es un sentido material; esto es, la lesión jurídica debe tener su origen en una violación de la legalidad en sentido a mplio. Porque la Constitución -en su artículo 309- materializa en vicio jurídico la lesión jurídica en sí, y no el perjuicio material que pueda ser el resultado de la ejecución. (Véase Durán Martínez, A.” La obligació n de motivar como principio general de derecho en Estudios de Derecho Administrativo”. Parte General, Montevideo, 1999). Concluyendo: la Administración omitió pronunciarse respecto de la Petición sobre la causal de jubilación por edad avanzada siendo que se trataba de una nueva causal jubilatoria distinta de la originaria y por tanto ajena a los actos reiterativos, y a la de causal común, que quedó firme”. (El resaltado no se encuentra en el texto original). VII) Con estos entendimientos, plenamente trasladables al presente caso, a juicio del Tribunal, corresponde anular parcialmente el acto objeto de impugnación, sol amente en la fase que desestimó la jubilación por edad avanzada (tal como hizo la Corporación en la sentencia citada), con el reconocimi ento del poder -deber de la Administración de recomponer las actuaciones, ajustando su obrar a Derecho. La antedicha solución se compadece con la sustentada por el Tribunal en reciente Sentencia No. 389/2021, que, con las salvedades entre los casos, dispuso: “En otro orden, también corresponde señalar que, en el caso, la parte actora como agravios se limitó a señalar la prescripción de los adeudos tributarios correspondientes al período 02/03/1985 -31/12/1990 y su cómputo a los efectos jubilatorios. Agrav ios que son acogidos, sin embargo, ello no determina necesariamente el acceso a la pasividad pretendida, ya que, el sistema previsional se encuentra compuesto por distintos regímenes. Así, en la Resolución que se impugna se hace referencia a la denegación de las causales de Jubilación Común del art. 35, inc. A del Acto Institucional No. 9 y de la Jubilación Común de transición del art. 67 de la Ley Nº 16.713, mientras que , de las actuaciones, según se mencionó en considerandos anteriores, también surge que el BPS entendió que tampoco se configuraron los requisitos para acceder a la jubilación especial prevista por el art. 8 de la Ley Nº 18.033. Regímenes que establecen causales y requisitos específicos (no solo años de servicios reconocidos) que deberán cump lirse por el interesado para acceder a la pasividad que pretenda.” Con estos argumentos , la Corporación se inclinará por anular parcialmente el acto impugnado, en tanto no se pronunció por la causal de edad avanzada; confirmándose en la restante por causa l común de jubilación la que quedó firme en su momento. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Ampárase parcialmente la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad parcial del acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la par te actora en la suma de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).