Sentencia Definitiva N° 427/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 23 de junio de 2022. No. 427 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos caratulados: “SAINT MARTIN, ENRIQUE ALFREDO con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE COMBUSTIBLES ALCOHOL Y PORTLAND. Acción de Nulidad” (Ficha No. 72/2020). RESULTANDO : I) La acción de nulidad, deducida a fs. 10 y siguientes, se dirige contra la la Resolución No. 562/8/2019, de 8 de agosto de 2019 (Acta No. 7952), dictada por el Directorio de la Administración Nacional de Alcohol y Portland - en adelante ANCAP- que dispuso aplicar al actor - entre otros- una sanción de 80 días de suspensión por la falta cometida de acuerdo con el artículo 20 del Reglamento de Sanciones, considerando las circunstancias agravantes del artículo 13, literales h), j) y k) del mismo cuerpo normativo (fs. 5407 y 5408 A.A.). Por Resolución del Directorio de ANCAP No. 458/6/2016, de fecha 30 de junio de 2016, se dispuso la realización de una investigación administrativa, a fin de determinar la existencia de irregularidades y/o responsabilidades en la liquidación de haberes en el Buque Tanque ANCAP IX, durante los años 2014, 2015 y primer trimestre de 2016. Habiéndose diligenciado el procedimiento de instrucción correspondiente, mediante la Resolución hostilizada, se dispuso por el Directorio del Ente, aplicar una sanción al Sr. Saint Martin de suspensión de 80 días. La parte actora expresó que la instrucción sumarial padeció errores de fondo por incomprensión de la instructora del procedimiento disciplinario, en cuanto al análisis y desarrollo de las tareas inherentes al cargo del accionante y las realidades de la dinámica marítima, lo que a la postre derivó en una incorrecta valoración de la conducta realizada por el actor. La instrucción esencialmente consideró imposible y por tanto pasible de irregularidad administrativa, que una persona pueda estar en el rol del buque y no en la planilla de trabajo y horas extras o, viceversa, que no estuviera en el rol del buque pero que sí figurara en la planilla de trabajo y horas extras. Señaló que los roles son el documento de salida o de llegada de los barcos, siendo su contenido dar fe de que el barco zarpó de puerto en determinado momento, con cierta cantidad de personal debidamente autorizado y que el mismo llegó al puerto de destino, controlándose que coincida la salida y la llegada, embarque y desembarque, lo que es firmado por Prefectura. Dicho rol se encuentra a cargo del Capitán del buque y debe coincidir con los registros del libro de rol. Indicó que las planillas de trabajo y horas extras del Organismo, determinan el horario de trabajo de cada funcionario y no son confeccionadas por el Capitán y el Jefe de Operaciones Marítimas, sino por el Primer Oficial de Cubierta o el Jefe de Máquinas, en su caso, siendo ellos quienes están en control del personal que está desempeñándose en el barco. El Capitán tiene máxima responsabilidad en el plano operativo y de gestión del buque, no extendiéndose al control del cumplimiento de los horarios que desarrolla el personal. Y esto es más claro en el caso del Jefe de Operaciones Marítimas, quien tiene un rol estrictamente técnico marítimo en el que no se incluye el contralor del personal. Aclaró que de acuerdo con el Manual de Gestión, la tarea de control del personal no la llevan adelante el Capitán ni el Jefe de Operaciones Marítimas, sino el Primer Oficial de Cubierta, que es el responsable de administrar y controlar las actividades del departamento de cubierta, de acuerdo con lo descripto en el perfil del cargo del Sistema de Gestión de Seguridad Marítima, controlando el cumplimiento de las normativas vigentes en la materia de navegación y, en especial, planificando y coordinando los trabajos de mantenimiento y reparación a realizar en el área de cubierta, asignando las tareas de reparación y mantenimiento del personal a su cargo y controlar su ejecución, confeccionar los informes, documentando los trabajos realizados, el control del personal, las planillas de horas extra y descansos, planificando las licencias, condiciones y fallas detectadas. Señaló que, con relación a la agravante de antecedentes del funcionario, la misma no es de recibo y de hecho resulta extremadamente agraviante para él, ya que no es cierto que tenga una mala conducta anterior, apreciada a través de todos los antecedentes funcionales. Y, en lo que hace a la agravante en cuanto al cargo, reiteró que no tenía posibilidad de controlar materialmente los trabajos realizados y las horas extras, en tanto como Jefe de Operaciones Marítimas, se encontraba lejos del lugar de los hechos. Sobre la base del relato precedente, sostuvo que la responsabilidad funcional es subjetiva, empero, se lo está sancionado por responsabilidad objetiva, en tanto, las autoridades y mandos medios del Organismo estaban en plena conciencia de que el sistema de control y la participación del Capitán y en especial del Jefe de Operaciones Marítimas, era netamente testimonial y, además, no se ajustaba a las responsabilidades previstas en el Manual del Buque. Postuló que no resultaron de aplicación los principios de razonabilidad y proporcionalidad, a la luz de la grave sanción impuesta, que no se ajusta al tenor de la falta cometida. Agregó que la forma como se le aplicó la sanción, demuestra la falta de sustento de la misma. Ello, en la medida de que las actuaciones posteriores a la Resolución, ponen en consideración que la misma, adolece de falta de motivación, ya que los fundamentos utilizados no se condicen con la realidad de los hechos. En síntesis, solicitó la anulación del acto resistido. II) Conferido el traslado correspondiente, la Dra. María Eugenia Rodríguez Borges-en representación de la Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland- compareció a fojas 27 y siguientes, contestando la demanda anulatoria. Tras relevar los agravios formulados, controvierte lo manifestado por el actor, con relación al rol del buque, la planilla de trabajo y horas extras. Señaló que la única forma de control de la asistencia y horario, es mediante la planilla de liquidación de haberes; y la comparación de la planilla de trabajo y el rol del buque eran pertinentes. Hubo discordancias entre quienes figuraban en el rol y quienes lo hacían en la planilla de trabajo. Expresó que el Capitán tiene asignada la completa responsabilidad y autoridad sobre la tripulación del buque, debiendo “mantenerse informado”, conforme el deber inserto en el manual de funcionario del buque ANCAP (artículo noveno). Agregó que, en lo que atañe a las tareas desempeñadas como Jefe de Operaciones Marítimas, de acuerdo con la descripción de responsabilidades y funciones de dicho cargo que obran en el expediente, al mismo le compete desarrollar y gestionar las personas a su cargo. Y, justamente, dado que es una de sus responsabilidades, es quien emite los memorandos remitidos a Recursos Humanos. Así, el Jefe de Operaciones, función que correspondía al actor, avalaba la información que se le proporcionaba, sin ningún tipo de control o cotejo con la información o los documentos propios del buque, haciendo plena confianza en el Capitán y éste en los primeros oficiales que confeccionaban las planillas. Subrayó que las faltas no se limitan a errores en planillas de trabajo; se comprobó que una misma persona figuraba en diversos roles simultáneamente; no se registró asistencia del personal que trabajaba en tierra y se emplearon libretas de embarque y desembarque irregulares; además de que las planillas de trabajo no recogían la realidad del desempeño. En ocasiones, figuraban varios tripulantes en el mismo rol o trabajadores con desempeño en las barcazas que se hacían figurar como trabajando en el buque. Afirmó que las agravantes fueron impuestas en forma legítima y resultan ajustadas a Derecho. En tal sentido, describió que se le aplicaron las agravantes relativas a: reiteración de falta; ya que, como quedó probado en la instrucción, los hechos imputados, esto es, los actos de negligencia imputados, no fueron aislados, sino que fueron varios actos y reiteradas omisiones, errores, en cuanto al registro de las horas trabajadas por el personal a su cargo. Muchos de los hechos constatados se produjeron durante su Jefatura o bien en ocasión que el referido funcionario actuaba como Capitán. Asimismo, se relevó lo manifestado por el actor en cuanto a que las planillas de liquidaciones eran suscriptas en algunos casos por el tripulante, jefe de máquinas o primer oficial, por el Capitán del buque y finalmente por el Jefe de Operaciones Marítimas, quien de acuerdo con lo declarado por el Sr. Saint Martin, la suscribe sin ningún tipo de control. Respecto a la consideración de la agravante sobre los antecedentes del funcionario, expresó que, de acuerdo con la información consignada en el Sistema de Personal de ANCAP, el referido funcionario con fecha 5 de febrero de 2018, fue sancionado con 5 días de suspensión, por lo que la aplicación de la agravante de mala conducta anterior es ajustada a Derecho. En cuanto a la agravante relacionada con la supervisión de personas, señaló que, según la descripción de su cargo, el mismo efectivamente ejerce la supervisión de todo el personal de Operaciones Marítimas, es decir: Capitán de Buque Tanque, Oficial Protección Buques e Instalaciones Portuarias, Supervisor Operaciones Muelle La Teja, Técnico Especializado, Administrativo, por lo que la agravante aplicada resulta ajustada a Derecho. Negó que se haya sancionado al actor por responsabilidad objetiva, destacando que se sancionó al actor por incurrir en una falta grave, al omitir, en el cumplimento de sus funciones como Jefe y Capitán -según el caso-, obrar con la diligencia debida en función de su categoría funcional y conocimiento profesional. Controvirtió que no se hayan aplicado los principios de razonabilidad y de proporcionalidad en la sanción. Hizo hincapié en que las irregularidades detectadas no solo corresponden a errores en las planillas de trabajo, sino que a ello se le suma el hecho de que se constató personal trabajando en barcazas con contrato en el Noveno; varias personas en el mismo rol en forma simultánea; falta de registro de asistencia por parte del personal en tierra, y libretas de embarque y desembarque irregulares; aspectos que el accionante no controvierte en lo más mínimo. Por el contrario, en el presente caso existe abundante prueba de que el Sr. Saint Martin omitió inequívocamente el cumplimiento de elementales deberes funcionales en cuanto al personal a su cargo y gestión de la oficina. Por último, negó que se haya verificado abuso de poder o que el acto carezca de motivación. En definitiva, abogó por la confirmación del acto encausado. III) Abierto el juicio a prueba (fs. 43) se produjo la que luce certificada a fs. 58, correspondiendo a la parte actora la de fs. 45 a 53 y a la parte demandada la de fs. 54 a 57. IV) Las partes alegaron de bien probado por su orden a fs. 61 a 66 y de fs. 69 a 78, respectivamente. V) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 386/2021, fs. 81 y ss.) aconsejó desestimar la demanda. VI) Puestos los autos para sentencia, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (Constitución de la República, arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869, arts. 4º y 9º). El acto encausado se notificó personalmente al compareciente, el 26 de agosto de 2019 (fs. 5417 vto. A.A.). El 4 de setiembre de 2019, la parte actora interpuso los recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 5421 a 5423 A.A.). Por resolución No. 915/11/2019, de 28 de noviembre de 2019 (Acta No. 7971), el Directorio de ANCAP no hizo lugar al recurso de revocación interpuesto (fs. 5446 vto. a 5449), volición que fue notificada al actor el 3 de diciembre de 2019 (fs. 5451 vto. A.A.). La demanda de nulidad se presentó en tiempo útil, el 5 de marzo de 2020 (fs. 10 y ss.). II) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, en concordancia con la solución aconsejada por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, quedará firme el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. De acuerdo con la Resolución impugnada, la sanción se sustenta en “reiterados errores en el registro de las horas trabajadas del personal del Buque - Tanque ANCAP IX- e inconsistencias en la documentación; así como la falta de control, documentación sin firma de los tripulantes involucrados, documentación con firmas no reconocidas por sus suscriptores; falta de registro de asistencia mientras se cumplían funciones en tierra, y la contratación de personal para Buque ANCAP IX, sin prestar funciones en el mismo, así como también varias personas en el mismo cargo de forma simultánea” (fs. 5407). El citado acto también sancionó a otros funcionarios por diversas omisiones y actuaciones. Tal como se consigna en informe de fecha 4 de julio de 2019 (fs. 5385 vto. a 5405 vto. A.A.) en la instrucción realizada se constataron errores en el registro de horas trabajadas (falta de control, documentación sin firma de tripulantes involucrados, documentación con firmas no reconocidas por suscriptores, falta de registro de asistencia mientras se cumplían funciones en tierra, así como contratación de personal para el buque ANCAP IX sin prestar funciones en éste) que por su cantidad y frecuencia, habida cuenta de las tareas que cumple el actor como Capitán del buque y, posteriormente, como Jefe de Operaciones Marítimas, configuran falta administrativa grave, al tenor de lo dispuesto en el artículo 20 del Reglamento de Sanciones. Dicho dispositivo prevé: “El que dejare de atender sus tareas o las realizare con demora, negligencia o imprudencia, sin perjuicio para el Organismo o causando un perjuicio leve, será sancionado con reprensión o suspensión de uno (1) a quince (15) días. Si el perjuicio causado al Organismo fuere grave será sancionado con una suspensión de veinte (20) a ciento ochenta (180) días o con la exoneración”. Indudablemente, el actor no cuestiona las irregularidades constatadas sino la atribución de responsabilidad al respecto, entendiendo de que fue de tipo objetivo, que le corresponde a subalternos y que era materialmente imposible cumplir con los controles cuya omisión se le imputa. No obstante, la Administración explicó con claridad que dicha responsabilidad le es atribuible, conforme los deberes que el cargo lleva ínsitos, de acuerdo con la normativa aplicable y que los controles omitidos podían ser efectuados. En el caso del Capitán, el Manual del Buque tanque ANCAP IX establece su completa responsabilidad y autoridad sobre la tripulación, navegación y administración del buque y cuidar los intereses que el Organismo pone a su custodia. A ello se suma su deber de mantener informado del progreso de los trabajos realizados por el personal del buque; y es responsable de la preparación y redacción de todos los informes y documentos, salvo aquellos de competencia del Jefe de máquinas. De manera que los documentos irregulares (planillas de trabajo y horas extras) constituyen documentos cuya preparación y redacción era de su responsabilidad. En cuanto a sus tareas como Jefe de operaciones marítimas, según las responsabilidades y funciones del cargo, le corresponde -entre otras- gestionar y medir el desempeño del personal a cargo, habiendo emitido memorandos enviados a Recursos Humanos que junto a las planillas de trabajo y horas extras, completan la información para la liquidación de haberes (fs. 2763 y ss. A.A.). En las actuaciones de la auditoría y luego en el sumario, se constataron discordancias entre las planillas y los roles del buque, que determinaron luego liquidaciones de haberes en perjuicio del Organismo, cuyo control no resultaba excusable. A modo de ejemplo, se verificaron varios casos en que determinada persona figuraba en la planilla de trabajo y horas extras en un día en el que el buque se encontraba navegando, pero no figuraba registrado en el rol del buque. Otros casos fueron que existían tripulantes que figuraban en los roles de cada viaje y no figuraban en las planillas de trabajo; o no figuraban en los roles de los viajes y estaban incluidos como embarcados en las planillas de trabajo que se utilizan como base para la liquidación de haberes. Es decir, existieron discrepancias entre el personal que no consta embarcado, a partir de documentos entregados a Prefectura Nacional Naval con la firma del Capitán, con la información que se entrega para la liquidación de haberes, también suscrita por éste. En cuanto a las planillas de horas extras, lucen firmadas por el Capitán y Jefe de operaciones, sin control o cotejo con la información o documentos propios del buque, a efectos de verificar la asistencia. El actor al menos debió cotejar que la información no fuera contradictoria, siendo que existían múltiples documentos que le permitían controlar lo que firmaba (libro de roles, libreta de embarque, roles volante, memorando remitido a Recursos Humanos). El pretensor, en su tesis defensista, resaltó en la instancia administrativa -extremo que reedita en cada comparecencia- que “los errores en los roles o en cualquier área administrativa existen y seguirán existiendo y no hay forma que no haya errores, por más que se hagan controles y se siga controlando, el error existe”. (fs. 3636 A.A.). Ello no lo soslaya la Administración. Por el contrario, ANCAP lo pone de relieve en el informe final, previo al dictado del acto sancionatorio, al expresar: “ …hasta cierto punto puede resultar entendible ya que es esperable que durante el trabajo se cometan algunos errores, no obstante, la cantidad y sucesivas inconsistencias…” (fs. 5404 vto. A.A.), lo que supuso, en el caso, la configuración de la falta que diera mérito a la reprimenda de obrados. En puridad, el actor, no demostró haber empleado la debida diligencia en el ejercicio de las funciones que tenía a su cargo como Capitán del Buque. Tampoco probó la existencia de causa extraña no imputable que interrumpiera el nexo causal entre su accionar y las faltas que se le imputan, configurando el factor de atribución subjetivo de responsabilidad exigido por la norma. De modo que no puede hablarse de “responsabilidad objetiva”, como livianamente aduce el reclamante. En referencia al quantum punitivo (80 días de suspensión) nada cabe objetar a la accionada, al tenor de lo dispuesto en la reglamentación que, en hipótesis de falta grave, prevé un guarismo de 20 a 180 días. Debe verse, en tal sentido, que algunas de las irregularidades detectadas produjeron un perjuicio para el Organismo, en tanto éste tuvo que pagar por conceptos y roles que no correspondían en la liquidación de sueldos. A ello se añade el cómputo de las agravantes con relación a las tareas de supervisión; así como la mala conducta anterior, habida cuenta de la existencia de una sanción previa. Conforme ha sostenido el Tribunal en sentencia No. 415/2018, de fecha 11 de octubre de 2018: “Sabido es que en materia disciplinaria domina el principio de discrecionalidad del jerarca del servicio; no obstante, el Tribunal se halla habilitado a analizar el quantum punitivo cuando se aprecia una discordancia entre la falta con la pena o una desproporción susceptible de perfilar una desviación o exceso de poder”. En el casus, la valoración que de los elementos probatorios allegados a la causa, ha realizado la Administración para establecer el quantum de la sanción, es la que corresponde, por lo que su conclusión deviene inobjetable. Por lo demás, en relación con la desviación/abuso/exceso de poder alegados, el Tribunal tiene dicho que la carga de demostrar la existencia de una finalidad " encubierta", grava a la parte actora; y tal prueba no ha sido diligenciada en autos, por lo que sólo cabe el rechazo de la defensa esgrimida. En definitiva, la atribución de responsabilidad a título subjetivo así como también el cómputo de agravantes resultó correcta y motivada, y la sanción aplicada dentro de parámetros de razonabilidad, no hallándose mérito para la anulación pretendida. III) Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República; demás normas citadas y complementarias, por unanimidad de sus integrantes, FALLA : Desestímase la acción anulatoria y, por ende, queda firme el acto impugnado; sin especial sanción procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de la parte actora y demandada en la cantidad de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil) a cada uno. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, repóngase tributación y archívese. Dr. Simón (r.), Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo Dr. Marquisio (Sec. Letrado)