Sentencia Sentencia N° 425/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 23 de junio de 2022. No. 425 VISTOS : Para resolución, estos autos caratulados: “DE LEÓN BALLESTEROS, JOSÉ LUIS con MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de nulidad ” (Ficha No. 425/2021), atento a las excepciones opuestas por la parte demandada en escrito de fs. 31 a 39 vto. RESULTANDO : I) El demandante, con fecha 29 de setiembre de 2021, promovió demanda anulatoria contra la Resolución No. 146/2021, de 19 de febrero de 2021, dictada por la Direcc ión de Asistencia y Seguridad Social Policial del Ministerio del Interior (DASSP), en ejercicio de atribuciones subdelegadas del Ministerio del Interior, recaída ante la petición formulada para que se reforme su cédula jubilatoria, aplicándosele los artícu los 8° y 13° de la Ley No. 13.793. (fs. 11 a 15). II) Mediante la referida resolución, se dispuso “(…) modificar el Haber de que percibe el Sargento JOSÉ LUIS de LEÓN BALLESTEROS, ascendiendo a un monto mensual de $ 34.380,84 (pesos uruguayos treinta y cuatro mil trescientos ochenta con 84/100)”. Ello, conforme surge del Resultando 2) de la respectiva resolución, con efectos económicos al 13/08/2015 (fs. 72 vto. de A.A.). III) Conferido el correspondiente traslado, a fs. 26 comparece la Dra. Alici a Acosta Muñoz en representación del Estado - Ministerio del Interior (Dirección Nacional de Asuntos Sociales), quien contesta la demanda y opone las siguientes excepciones: “Falta de Jurisdicción”: Manifiesta que, como se advierte de la documentación q ue agrega (fs. 22 a 29 vto.), la parte actora citó a la demandada a conciliación ( No. 2479/ 2021) ante el Juzgado de Conciliación de 3er. Turno en autos caratulados “De León Ballesteros, José Ministerio del Interior Conciliación previa” IUE 29368/2021, con fecha 2 de agosto de 2021. Teniéndose por inútilmente tentada, en comparendo No. 540, de 4 de noviembre de 2021 (Decreto Nro. 1919/2021). Apunta que, la citación a conciliación versa sobre la misma causa que el actor moviliza en la presente acción, prom ovida con fecha 29 de setiembre de 2021. La causa de pedir se encuentra determinada por la presunta ilicitud o juzgamiento de la juridicidad de la Resolución Nº 146/2021, de 19 de febrero de 2021. Así, colige que, con fundamento en el artículo 312 de la Constitución de la República, el accionante optó por la acción reparatoria a fin de hacer valer un reclamo de dicha naturaleza fundado en la presunta actividad ilegítima de la Administración. De esta manera, entiende que el actor selló la suerte de esto s autos, puesto que en virtud del impedimento establecido en el inciso 3° del artículo 312 de la Constitución, la acción de nulidad instaurada no puede prosperar. En segundo lugar, bajo el acápite de “Sobre la procesabilidad del acto”, establece que el acto definitivo cuya nulidad pretende es sólo una porción del mismo. Puesto que, surge claramente de su petitorio, que lo pretendido por el accionante, es que se anule parcialmente, en lo atinente al alcance que le otorga el Considerado 2), en virtud del c ual se dispone la reforma de su cédula jubilatoria, adecuando su pasividad de acuerdo a los aumentos legales previstos en el artículo 13 de la Ley N° 13.793 y descuento de montepío jubilatorio del 3% mensual desde el "13.8.2015" y no desde su primera asignación: "1.12.2007". Con tal entendimiento, postula que, de rechazarse el argumento sustentado en el inciso 3º del artículo 312 de la Constitución, por el que se infiere que el actor se ve impedido de pedir la anulación de la Resolución N° 146/2021, por ejercitar o pretender iniciar acción reparatoria ante el poder judicial, es necesario tener presente, que si lo pretendido es la "devolución de sumas mal retenidas", el reclamo quedaría comprendido en el artículo 27 del Decreto Ley N° 15.524 (ordinales 1) a 4)). Quedando excluido de la jurisdicción del Tribunal. III) A fs. 41, por Decreto No. 7074/2021, de fecha 19 de noviembre de 2021, se tiene por contestada la demanda y, se confiere traslado a la parte actora de lo manifestado por la demandada en el Capítulo II.1. de su libelo. IV) Evacuado el traslado por el promotor, indicó que, en relación a la cuestión formal a que hace referencia la demandada, no existe ningún impedimento al ocurrir por esta vía, ya que lo que se pretende es la porción del acto administrativo, en lo que se refiere a la adecuación del haber a partir de agosto de 2015. Añade que, si bien es verdad que citó a conciliación al Estado, no fue por esta causa, sino en un juicio por cobro de pesos contra ese Ministerio, que no prosp eró, solicitando la actualización por IPC e intereses legales de la suma que este le abono por retroactividad de diferencias jubilatorias de agosto de 2015, hasta la readecuación a valores históricos que hoy se sustancia, en forma conjunta con otro retirad o policial. En relación a la procesabilidad del acto, sostuvo que, el argumento a cargo de la demandada carece de toda fundabilidad, ya que lo impugna en autos, es la reforma jubilatoria, al cual, el organismo le asigna en la parte resolutiva del acto "efectos económicos". Concluyó que, el objeto de la acción anulatoria es la anulación de la Resolución que fija los efectos del acto desde el 2015 y no desde la percepción de la primera asignación de jubilación, por lo cual, no es de naturaleza reparatoria patrimonial como se plantea. En definitiva, solicita se desestimen las excepciones opuestas y se condene al Ministerio del Interior en costas y costos, por haber actuado con temeridad y ligereza, con fines dilatorios (fs. 43 a 44 vto.). V) Por Decreto No. 7773, de 13 de diciembre de 2021, se abrió el incidente a prueba por el término de treinta días (fs. 46), habiéndose producido la que obra a gregada por la parte demandada de fs. 48 a 56. Alegó la parte actora de fs. 66 a 68 vto., haciendo lo mismo la parte demandada de fs. 70 a 73 vto. VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se manifestó por Dictamen No. 152/2022 (fs. 76 a 77). Por Decreto No. 2022/2022, de 22 de abril de 2022, una vez cumplido el estudio sucesivo de los Señores Ministros, se acordó en legal y oportuna formal. CONSIDERANDO : I) El Tribunal acogerá la cuestión formal planteada por la demandada, y declarará precluido el derecho a accionar de la parte actora en sede contencioso -anulatoria, al resguardo de lo dispuesto en el art. 312 de la Carta. II) En primer término, cabe advertir que, en estricto rigor, la accionada invoca la preclusión del derecho de la parte actora al ejercicio de la presente acción anulatoria, de acuerd o a lo dispuesto por el artículo 312 de la Constitución, por lo que recalificando la situación de obrados, así habrá de declararlo. En efecto, conforme con lo previsto en el inciso 2º de la disposición constitucional citada: “ El actor podrá optar entre p edir la anulación del acto o la reparación del daño por éste causado”. A lo cual, el inciso 3º adiciona, que no podrá “pedir la anulación si hubiere optado primero por la acción reparatoria, cualquiera fuere el contenido de la sentencia respectiva”. III) En el caso, emerge de la compulsa de los recaudos agregados por la demandada que, la accionante citó a conciliación previa al Ministerio del Interior, con fecha 2 de agosto de 2021, en los autos caratulados “DE LEÓN BALLESTEROS, JOSÉ -MINISTERIO DEL INTERIOR -CONCILIACIÓN PREVIA” (IUE 2-29368/2021), (fs. 22 a 29 de autos). Posteriormente -y luego de incoar la demanda anulatoria en estos autos (fs. 11)- en el mes de noviembre de 2021, promovió, adjuntado copia de los escritos de solicitud de conciliación previa y el acta de inútil tentativa de conciliación referidas, ante el Juzgado Letrado de lo Contencioso Administrativo de 3º Turno y en el expediente caratulado: “DE LEÓN BALLESTEROS, JOSÉ C/MINISTERIO DEL INTERIOR - COBRO DE PESOS” (IUE 2 -52701/2021), “demanda por cobro de pesos y daños y perjuicios” (fs. 48 a 56, infolios). De modo que, en el caso, para determinar si existe la invocada preclusión del derecho a accionar de nulidad, debe determinarse, primariamente, si la conjunción de la citación a con ciliación previa, seguida de la presentación de la demanda reparatoria ante el Juzgado Letrado de lo Contencioso Administrativo, aún cuando esta última fue presentada con posterioridad a la presentación de la demanda anulatoria de autos, revelan la voluntad de optar por la acción reparatoria y renunciar así a la anulatoria. Sobre el particular, se coincide con la cita jurisprudencial efectuada por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo , quien aconseja desestimar el excepcionamiento, en cuanto a que es la demanda la que cabe considerar como acto de iniciación del proceso que da comienzo a la instancia judicial : “cuya inexistencia “acarrea lógicamente la inexistencia del proceso, puesto que éste no ha llegado a nacer” (Greif, ob. cit. Pág. 29). Y agrega el referido autor, “Como nuestro CPC se inscribe en la posición clásica de la doctrina, debemos señalar que consagra a la acción como “el medio legal de pedir judicialmente lo que es nuestro o se nos debe (art. 240) o sea poder de acudi r a los tribunales a hacer valer una pretensión, mientras la demanda es el ejercicio actual del derecho de accionar…”. Y Véscovi, al distinguir los conceptos de acción, pretensión y demanda, expresa “…la acción se ejerce ante los órganos jurisdiccionales con el fin de obtener el pronunciamiento sobre una pretensión, la que se deduce en juicio a través de la demanda. ” “La demanda es, entonces, un acto de iniciación del proceso. En él se ejercita el poder de acción y se deduce la pretensión.” (Vescovi, Curso… Tomo 1, 1974, págs. 111 -112).” (Sentencia No. 98/2007). Sin embargo, no es posible sortear que, a diferencia con el resuelto por la sentencia citada, en donde lo que se discutía era la pertinencia de una diligencia preparatoria que no fue seguida por una demanda reparatoria, en el caso, la citación de conciliación sí fue efectivamente seguida de la presentación de la demanda reparatoria ante la justicia ordinaria, la que además, tenía idéntico objeto, al que luego es ventilado con motivo de la referida demanda, ante el Juzgado Letrado de lo Contencioso Administrativo de 3º Turno, de ello, que se adjuntara por el demandante al presentar esta última, el acta de inútil tentativa de conciliación. Con tales constataciones, y sin desconocer lo opinable de la cuestión sometida a decisión, se entiende que al haber presentado la demanda reparatoria, aún luego de promover la demanda anulatoria en obrados, constituye el indicador inequívoco de la voluntad de accionar, forjada al tiempo de la solicitud de concili ación previa, y con ello, en este caso, de haber optado por la acción reparatoria. Sentado lo que antecede, resta aun determinar si los daños reclamados mediante la acción iniciada ante la Justicia Ordinaria, se corresponden con aquellos generados por e l acto objeto de la acción anulatoria. Al respecto, conforme lo ha sostenido la Corporación en su inveterada jurisprudencia: “…para determinar si existe la invocada preclusión del derecho a accionar de nulidad, debe determinarse si los daños reclamados mediante la acción iniciada ante la Justicia Ordinaria se corresponden con aquellos generados por el acto objeto de la acción anulatoria.” (Sentencias Nos. 62/2015, 214/2016). Pues bien, el fundamento de la aludida pretensión reparatoria fincó en los d años que -presuntamente- introdujera la Resolución No. 146/2021, del 19 de febrero de 2021, impugnada en estos obrados. En efecto, tal aserto, surge de la atenta lectura de dicha demanda, donde el actor expone como sustento de su pretensión, la no aplica ción del artículo 13 de la Ley Nº 13.793, “de acuerdo al cese de su causal jubilatoria” (norma también fundante del presente accionamiento anulatorio). De tal modo, reclama bajo el rubro de lucro cesante, “LAS ACTUALIZACIONES POR IPC E INTERESES DE LAS SUMAS ABONADAS POR LA DNSSP COMO HABER IMPAGOS POR DIFERENCIAS JUBILARÍAS”. Sumas que, precisamente, fueron abonadas, en virtud de lo resuelto por la Administración mediante acto administrativo procesado. Pero además, lo que viene de significarse, se robustece luego del análisis del capítulo destinado al daño moral, donde el actor describe los padecimientos que le provocó, durante cerca de 13 años -esto es, desde que se jubiló- el haber soportado la disminución de sus ingresos por la anterior pasividad que percibía. Sobre el particular, sabido es que, “la acción reparatoria refiere al perjuicio material, está dirigida a los efectos reflejos que ha provocado ese acto sobre el patrimonio del damnificado" (Cf. Saettone, Mariella; "La Acción Reparato ria y la Prejudicialidad (Art. 312 y D.T. y E.L)”, en "Reforma Constitucional 1997 - Serie Congresos y Conferencias N° 16, "Revista de Derecho Constitucional y Político", pág. 167, Universidad Católica del Uruguay, año 1997). Y Duran Martínez, al definir el contenido del contencioso reparatoria, indica que “… la acción reparatoria procede toda vez que el Estado por un acto o hecho, por acción u omisión, provoca un daño tanto material como moral ”. (Duran Martínez, Augusto; CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, pág. 3 91, FCU año 2015, 2da. Ed). De lo expuesto fluye, entonces, que tanto el daño reclamado por concepto de “Lucro Cesante” como el reclamo por concepto de “Daño Moral”, provienen inexorablemente de la resolución impugnada, en tanto fue ésta la que modificó el haber jubilatorio del demandante, aplicándosele los artículos 8° y 13° de la Ley No. 13.793. En consecuencia, se estima que la solitud de audiencia de conciliación de fecha 2 de agosto de 2021 (seguida de la presentación de la demanda ante la sede j udicial en el mes de noviembre de 2021), con anterioridad a la promoción de la acción anulatoria el 29 de setiembre de 2021, indica inequívocamente la voluntad de la pretensora de optar por la acción reparatoria y renunciar así a la anulatoria. IV) Por los fundamentos expuestos y lo dispuesto por el art. 312 de la Constitución de la República, el Tribunal, FALLA : Acógese la cuestión formal planteada y declárase precluido el derecho a accionar en sede contencioso -anulatoria, de acuerdo a lo dispuesto en el art. 312 de la Constitución de la República. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora en la suma de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y, archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz (r.), Dra. Klett. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).