Sentencia Definitiva N° 416/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 23 de junio de 2022. No. 416 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “DE ARMAS SOLARI, GRACIELA JUANA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 154/2020). RESULTANDO : I) Surge de fs. 8 que el 28 de mayo de 2020 la actora dedujo demanda anulatoria contra la Resolución Nº 03-936-2019-945 de fecha 24 de abril de 2019, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social, que declaró que no tenía derecho a la pensión por invalidez prevista por el artículo 43 de la Ley Nº 16.713 (fs. 52 vta. y 53 de los A.A.). Sostuvo que la resolución atacada se basó en una falsa motivación y en una errónea valoración de la prueba, en violación de la regla de derecho. Señaló que padecía una incapacidad para el empleo o profesión habitual estimada en un Baremo de 64,20% y que su situación había empeorado al punto que los médicos tratantes le recomendaron el uso de chapas en sus rodillas. Afirmó que las normas para la valoración del grado de invalidez del BPS establecían que, al porcentaje reconocido por la incapacidad física o síquica, debían sumarse factores complementarios tales como edad, nivel de instrucción, tipo de tareas habituales, y posibilidad de reinserción laboral. En este enfoque, indicó que tomando en cuenta los factores complementarios de edad y nivel educativo, el grado de incapacidad ascendía a un 82,20% que era más que suficiente para obtener el beneficio solicitado. Citó jurisprudencia al respecto, y postuló que la enjuiciada se dictó utilizando valoraciones contradictorias en relación a las propias normas sobre valoración para el grado de invalidez. Concluyó que el acto era ilegítimo por violación de las disposiciones reglamentarias y legales y que también se alejaba de los parámetros de buena administración. En definitiva solicitó su anulación. II) A fs. 17, el 6 de agosto de 2020 el representante de la demandada contestó la demanda incoada. Reseñó los antecedentes del dictado del acto y señaló que, tras la interposición de los recursos movilizados por la actora, se agregó el dictamen médico que se le realizó y en el que constaba que se habían tomado en cuenta los factores complementarios a los que aludió en su demanda. Afirmó haber actuado conforme a derecho, y citó el marco jurídico que regulaba la situación, esto es, los artículos 4 de la Ley Nº 18.395, el artículo 43 de la Ley 16.713, y los Decretos Nº 382/998 y Nº 306/013. Indicó que las referidas normas preveían los presupuestos para determinar la incapacidad absoluta y permanente para toda tarea, y que el Decreto Nº 382/998 en su artículo 7 establecía la intervención obligatoria del área de medicina laboral a los efectos de la elaboración del dictamen correspondiente para que el BPS adoptara la decisión definitiva de acuerdo a los cometidos que le asignó la Ley Nº 15.800, por lo que era esta área la que debía expedirse acerca de la eventual incapacidad que pudiera tener el afiliado. Por otra parte, señaló que el Decreto Nº 306/013 en su artículo 2 disponía que la incapacidad absoluta para todo trabajo se configuraba con un 66% o más de invalidez. Manifestó que, en el caso, la Comisión Técnica entendió que la actora no adolecía de incapacidad absoluta y permanente para toda tarea, y que a posteriori no habían surgido nuevos elementos patológicos que determinaran un cambio sustancial de lo dictaminado. Concluyó que la incapacidad había sido debidamente analizada y claramente fundada, y que de ese estudio resultaba que no se llegaba a configurar una imposibilidad absoluta y permanente para toda tarea. En definitiva, solicitó se desestimara la demanda entablada. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra certificada a fs. 48. IV) Alegaron las partes por su orden: la actora a fs. 51 y ss. y la demandada a fs. 60 y ss. V) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen No. 437/2021 que obra a fs. 65, aconsejando confirmar el acto enjuiciado. VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Se han acreditado los extremos legales habituales requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley Nº 15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, se procesa la nulidad de la Resolución Nº 03-936-2019- 945 de fecha 24 de abril de 2019, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social, que declaró que la actora no tenía derecho a la pensión por invalidez prevista por el artículo 43 de la Ley Nº 16.713 (fs. 52 vta. y 53 de los A.A.). Contra dicho acto, notificado personalmente el 20 de junio de 2019 (fs. 57 A.A.), se interpusieron en tiempo y forma recursos de revocación y jerárquico en subsidio el 27 de los mismos mes y año (fs. 58 vta. y 59 de los A.A.), a cuyo respecto operó la denegatoria ficta el 13 de enero de 2020. Finalmente, la demanda de nulidad se introdujo en tiempo útil (el 28 de mayo de 2020 - nota de cargo a fs. 11), considerando la Feria Judicial Extraordinaria dispuesta entre el 14 de marzo y el 31 de mayo de 2020. II) E l Tribunal, por unanimidad y coincidiendo con lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará el planteo anulatorio impetrado en mérito a los fundamentos que se desarrollan en los siguientes numerales. III) Emerge de los antecedentes administrativos allegados al proceso que el 1° de marzo de 2012 la Sra. Graciela DE ARMAS solicitó jubilación por imposibilidad física (fs. 26 AA) y que con fecha 22 de esos mismos mes y año se le notificó que su cómputo de reconocimiento de servicios era de 7 años y 1 día y que, al no tener 10 años probados, no configuraba causal para tal jubilación (fs. 28 A.A.). Con fecha 5 de setiembre de 2017 compareció nuevamente la actora solicitando rehabilitar el trámite (fs. 38 A.A.) y el 8 siguiente se informó que a la fecha no contaba con 10 años mínimos de servicios para solicitar jubilación por incapacidad física por estar cesante (fs. 41 A.A.), lo que se le notificó el 13 de octubre del mismo año (fs. 41 vta. A.A.). A fs. 47 luce agregado expediente Nº 2019-28-1-032707 Pensión por Invalidez, y a fs. 48 vta. y 68 vta. A.A. obra informe de fecha 13 de marzo de 2019 de la Comisión Técnica en el sentido que la titular no configura incapacidad permanente para toda tarea, con un porcentaje de Baremo de 64,20 %”. Se otorgó vista a la solicitante (fs. 49 A.A.), sin que conste que fuera evacuada y, luego, se dictó la Resolución que se procesa en autos (fs. 52 vta. y 53 A.A.). Tras la presentación de la recurrencia administrativa y su fundamentación (fs. 48 vta., 61 vta. y 62 A.A.), el Área Salud del Organismo demandado emitió su dictamen final con fecha 30 de diciembre de 2019, en el que mantuvo el porcentaje de Baremo de 64.20 %” (fs. 67 A.A.). IV) La actora se agravió por la errónea valoración de la prueba y por la omisión de incluir factores complementarios tales como edad, nivel de instrucción, tipo de tareas habituales, y posibilidad de reinserción laboral. No se comparte su temperamento. IV.1) La primer cuestión a resolver en el caso es si la situación de la promotora encuadraba o no dentro de las previsiones contenidas en los artículos 4 y 5 de la Ley N°18.395. El primero de ellos sustituyó la redacción del artículo 19 de la Ley N°16.713, disposición que regula las distintas posibilidades de acceso a una jubilación por incapacidad total, requiriéndose en todas las hipótesis una incapacidad absoluta y permanente para todo trabajo. La norma en cuestión dispone: ARTÍCULO 4º.- (Jubilación por incapacidad total).- Sustitúyese el artículo 19 de la Ley No. 16.713, de 3 de setiembre de 1995, por el siguiente: ARTÍCULO 19. (Jubilación por incapacidad total).- La causal de jubilación por incapacidad total se configura por la ocurrencia de cualesquiera de los siguientes presupuestos: A) La incapacidad absoluta y permanente para todo trabajo, sobrevenida en actividad o en período de inactividad compensada, cualquiera sea la causa que la haya originado y siempre que se acredite no menos de dos años de servicios reconocidos de acuerdo al Artículo 77 de la presente ley. Para los trabajadores que tengan hasta veinticinco años de edad sólo se exigirá un período mínimo de servicios de seis meses. B) La incapacidad absoluta y permanente para todo trabajo, a causa o en ocasión del trabajo, cualquiera sea el tiempo de servicios. C) La incapacidad laboral absoluta y permanente para todo trabajo, sobrevenida después del cese en la actividad o del vencimiento del período de inactividad compensada, cualquiera sea la causa que hubiera originado la incapacidad, cuando se computen diez años de servicios reconocidos de acuerdo al Artículo 77 de la presente ley, como mínimo, (…) Quienes habiéndose incapacitado en forma absoluta y permanente para todo trabajo, no configuren la causal de jubilación por incapacidad total, por no reunir los requisitos antes establecidos, podrán acceder a la prestación asistencial no contributiva por invalidez, en las condiciones previstas por el Artículo 43 de la presente ley. El segundo de los citados sustituyó la redacción del artículo 22 de la Ley N°16.713 y establece que: “(Subsidio transitorio por incapacidad parcial).- El derecho a percibir el subsidio transitorio por incapacidad parcial, se configura en el caso de la incapacidad absoluta y permanente para el empleo o profesión habitual, sobrevenida en actividad o en períodos de inactividad compensada, cualquiera sea la causa que la haya originado, siempre que se acredite: A) No menos de dos años de servicios reconocidos de acuerdo al artículo 77 de la presente ley. Para los trabajadores que tengan hasta veinticinco años de edad sólo se exigirá un período mínimo de servicios de seis meses. B) Que se trate de la actividad principal, entendiéndose por tal la que proporciona el ingreso necesario para el sustento. C) Que se haya verificado el cese del cobro de las retribuciones de actividad en la que se produjo la causal del subsidio transitorio y durante el período de percepción del mismo. Si la incapacidad se hubiese originado a causa o en ocasión del trabajo, no regirá el período mínimo de servicios referido. Esta prestación se servirá, de acuerdo al grado de capacidad remanente y a la edad del afiliado, por un plazo máximo de tres años contados desde la fecha de la incapacidad o desde el vencimiento de la cobertura de las prestaciones por enfermedad y estará gravada de igual forma que los demás períodos de inactividad compensada. Si dentro del plazo antes indicado la incapacidad deviene absoluta y permanente para todo trabajo, se configurará jubilación por incapacidad total. Los beneficiarios de este subsidio quedan comprendidos en lo dispuesto por el literal A) del artículo 327 de la Ley Nº 16.320, de 1º de noviembre de 1992.” Por su parte, el Decreto N° 382/998 reglamenta el modo de actuación de las Comisiones Técnicas actuantes a fin de determinar si los afiliados encuadran en las situaciones previstas en la norma legal y, por tanto, pueden constituirse en beneficiarios de las prestaciones en juego. El artículo 7º de ese Decreto es muy claro en cuanto dispone que el Área de Medicina Laboral del BPS: “Dictaminará en forma primaria respecto de la existencia o no de la incapacidad, en informe fundado. El dictamen primario que reconozca la existencia de incapacidad deberá establecer: a) La afección física o mental que padece; b) Si la incapacidad se reputa absoluta y permanente para todo trabajo o para el empleo o profesión habitual, estableciendo en este último caso el período máximo por el cual debe servirse la prestación correspondiente; c) La norma del BAREMO aplicada; la fecha desde la que se considera que se configuró la incapacidad; d) Cuando se trate de un afiliado extranjero con menos de 10 (diez) años de residencia en el país, si la incapacidad se ha adquirido por accidente de trabajo o enfermedad profesional; e) Los tratamientos de rehabilitación psicofísica y de recapacitación laboral a que se entienda deba someterse el afiliado; g) Si el afiliado debe someterse a nuevos exámenes, así como la oportunidad y periodicidad de los mismos.” En el mismo sentido, el artículo 9º del citado Decreto exige que las Comisiones Técnicas deberán pronunciarse, en forma fundada, acerca de la concesión del subsidio transitorio por incapacidad parcial, a aquellos afiliados que no alcancen el porcentaje de invalidez requerido. Sabido es que l a determinación de la incapacidad consiste en una cuestión eminentemente técnica, cuya resolución obedece a órganos con competencia predeterminada. Y, en el caso, deberá estarse a las disposiciones del Decreto Nº 306/013 que establece que serán las Comisiones Técnicas las que determinarán el grado de incapacidad, norma que prevé, asimismo, la existencia de un Tribunal de Alzada en el supuesto de discordancia entre los miembros integrantes de la Junta Médica, mas no en los supuestos en que la discordancia la plantea el sujeto sometido a pericia (véase regulación de “situaciones especiales” del Decreto reglamentario). Así pues, puede concluirse que en la normativa que regula la jubilación y subsidio por incapacidad está claramente determinada la exigencia de producir informes debidamente fundados. De las actuaciones reseñadas supra emerge que la Administración procedió conforme a derecho, determinando la incapacidad de la promotora mediante sus servicios técnicos competentes, los que concluyeron a través de la emisión de dos dictámenes que no tenía el grado de incapacidad legalmente requerido a efectos de ser beneficiaria de la jubilación (fs. 48 vta. y 67 A.A.). IV.2) La actora también se agravió por la omisión de incluir factores complementarios tales como edad, nivel de instrucción, tipo de tareas habituales, y posibilidad de reinserción laboral. Dicha afirmación se da de bruces con los antecedentes agregados, en tanto en el informe de fecha 20 de diciembre de 2019 del Equipo Médico “A”, emitido tras la movilización de la recurrencia administrativa, se consignó que: “Corresponde aclarar que todos los factores complementarios (nivel educativo, edad, posibilidad de reinserción laboral y vulnerabilidad social), fueron asignados e incluidos en el porcentaje de menoscabo notificado a la titular ” (fs. 65 A.A.), lo que a su vez es conteste con el dictamen de fecha 13 de marzo de 2019 en el que consta que por “POSIBILIDADES DE INSERCIÓN LABORAL” se asignaron 3 puntos, por EDAD 10 puntos y por “INSTRUCCIÓN” 8 puntos, totalizando por “FACTORES COMPLEMENTARIOS” 21% y una “INVALIDEZ GLOBAL TOTAL” de 64,20% (fs. 68 vta. A.A.). En similar sentido, declaró ante este Tribunal el testigo Dr. Daniel DÍAZ SUÁREZ, médico integrante de Comisiones Técnicas, que a fs. 46 infolios manifestó que: “En este caso particular lo que se hizo fue el análisis de la información aportada por la persona interesada, el peritaje realizado por un médico del servicio, la posterior evaluación por la comisión técnica correspondiente. En este caso en particular hubo un análisis de la evaluación social de la señora, porque no llegaba al baremo requerido para discapacitar. Posteriormente a dicho trámite se hizo un nuevo análisis con la información que aportó el servicio social y se hizo otro análisis por otra comisión técnica y posteriormente la señora la reconsidera.” (fs. 46 y vta. infolios) Por su parte, la impugnante no se desembarazó de la carga que le gravaba consistente en aportar la prueba técnica necesaria para acreditar que efectivamente padecía el grado de incapacidad que la hacía merecedora de la jubilación, lo cual sella de modo negativo la suerte del reclamo. El Tribunal ha tenido oportunidad de expedirse en casos similares, entre otras en la Sentencia N° 352/2019, en la que remitiéndose a un fallo anterior señaló: “La ausencia de una prueba pericial que permita controvertir las conclusiones técnicas vinculadas al rechazo de la solicitud es, sin dudas, lo que sella la suerte del planteo de la actora (…) Se trata de aspectos técnicos, cuya controversia efectiva en juicio reclama de la prueba pericial. Únicamente la prueba pericial podría haber hecho al Tribunal arribar a una conclusión distinta. Y ello porque el asunto en discusión se trata de un asunto eminentemente técnico (propio de la química) y no jurídico. Como lo señala el Dr. Ignacio SOBA BRACESCO, desde un excelente aporte doctrinario, de acuerdo al CPC, el examen pericial se impone -como lo establece su art. 412-: “…por la naturaleza de los hechos controvertidos...”. Señala este autor: “La singularidad con la que está dotada la prueba pericial refiere, pues, a un campo muy sensible para el derecho: el de la incorporación de otros “saberes” y conocimientos al proceso. En el plano del conocimiento, la ciencia del perito es su ciencia y no la del juez o magistrado. (…) Hay hechos que interesan al proceso, hechos controvertidos, que para ser probados requieren –necesariamente conocimientos especiales. De esa forma se supera el plano de la conveniencia para pasar al de la necesidad de los conocimientos que el juez o magistrado no posee. Es imprescindible contar con los conocimientos especializados para comprender a los hechos en su verdadera significación.” (SOBA BRACESCO, Ignacio M: “La prueba pericial y el informe del asesor de parte en el proceso contencioso administrativo de anulación”, XVI Jornadas Nacionales de Derecho Procesal, Paysandú, 2013, págs. 105-106). Como lo ha señalado reiteradamente el Tribunal, si es necesario rebatir apreciaciones técnicas fundadas de los funcionarios de la Administración, en materias técnicas o científicas, es indispensable producir prueba pericial que ilustre en esos aspectos, como única forma de informar o demostrar a la Corporación los errores de la decisión administrativa (Cf. Sentencias 764/2013; 476/2013; 408/2013; 379/2012; 940/2011; 742/2002 y 958/1998)” (Sentencia No. 636/2018 de 11 de diciembre de 2018)” Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA: Desestímase la demanda y, en su mérito, confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo (r.) Dr. Marquisio (Sec. Letrado)